1“政治犯不引渡”原则的起源和发展
西方文字中的“引渡（extradition）一词，从词源上讲，来自于短语”extra tradere“,意思是”向外遣送“.引渡是指一国应他国请求，将指控犯有可引渡之罪的嫌犯和被判处刑罚的逃犯交付该请求国接受审判或刑罚的制度。
早期的引渡活动是政治交易的手段，具有与现代引渡制度完全不同的特点。当时的政治犯罪旨在反抗宗教和世俗统治，统治者只希望把那些直接威胁自己政治统治和宗教精神统治的犯罪人引渡回国，处以酷刑，因此政治犯当时在国内刑法中受到最严厉的惩罚。而普通罪犯可以轻易地逃往国外，但起义者却遭到逮捕---所有不同的专制统治者在这一点上是不谋而合的。[1]
因此，对于政治犯的引渡作例外处理并非任何时候都如此。18 世纪后半叶起签订的大批引渡条约中也没有包括政治犯罪作为例外的规定。政治犯不引渡原则首先是法国大革命的结果，也是19 世纪初自由法治国家思想的产物。在法国大革命后制定的 1793 年宪法对此做出了响应，它的第 120 条宣布，对”为了自由事业“而从本国流亡到法国的外国人给予庇护，拒绝引渡。这是引渡发展史上的重大转折，它实际上宣告了把引渡作为迫害政治犯的工具的时代已经结束。
这一原则得到了世界其他各国的纷纷响应和效仿。1794 年出现了一人涉及引渡问题、具有现代性的条约，即英国和美国签订的《杰伊条约》。这个条约的第 27 条开创了以”列举式“方法限制可引渡之罪范围的现代方向。更重要的是，它所列举的罪名均为普通犯罪，从而实际上排除了政治犯罪的可引渡性；同时，它要求对被请求引渡者的审查必须符合被请求国国内的刑事诉讼规范进行。1883 年比利时颁了世界上第一部《引渡法》，其中庄严宣布”在缔结条约时将明文规定，外国人不得因引渡以前的政治犯罪、与政治犯罪有关的行为或本法未规定的重罪或轻罪而受追诉或被处罚；在这种情况下，拒绝一切形式的引渡和临时逮捕。“如果说大陆法系国家的第一部《引渡法》所注重的是将一切与政治有关的行为排除在可引渡之罪以外，那么英美法系的第一部《引渡法》---英国《1780 年引渡法》则是以完备而严格的程序性规定来继续表现这一原则。该法第九条规定”;当逃犯接受治安法官的审理时，该法官按照审理被指控在英国犯有严重罪行者时所采取的相同方式，并尽可能根据相同的司法管辖权以及相同的权利开展诉讼活动。“意大利则是通过《刑法典》和《刑事诉讼法典》将引渡制度纳入法制的轨道。从发展历程可以看出，政治犯不引渡原则是随着近代引渡制度而建立起来的。其宗旨是保护那些为本国人民争取自由、为民主而战的政治犯。
2 从打击国际恐怖主义犯罪角度看政治犯不引渡原则
政治犯不引渡原则不利于各国打击恐怖主义犯罪，在现实层面和理论层面对反恐都构成了障碍，为了跨越这个障碍，各国在总结经验教训的基础上，在国际条约和公约中明确规定了对恐怖主义犯罪”非政治化“和对任何跨国罪犯采取”或引渡或起诉“原则，排除适用来政治犯不引渡原则。
2.1 通过恐怖主义的”非政治化“排除适用政治犯不引渡原则
尽管”政治犯不引渡原则“在国际引渡条约和国内立法上得到普遍采用，但究竟什么是政治犯罪，无论是引渡理论还是引渡立法，都未作明确规定，国际上也没有统一的说法。事实上，没有一个引渡条约对政治犯罪行为的概念下过定义，这就使政治犯罪作为引渡的例外产生很多问题。各国对政治犯罪的定义都有各自的标准，虽然大陆法系国家将政治犯罪分为纯粹政治犯罪、复合政治犯罪、牵连政治犯罪，但各国在法律实务中又会对以上的分类做出不同的解释；英美法系国家则根据本国利益的需要对政治犯罪做出收缩性解释或扩张性解释。这充分说明，各国在判断是否成立政治犯罪问题上，很难求得一个统一的和固定的标准。这种判断主要取决于被请求国根据本国政治法律制度、占统治地位的意识形态的国内外政策等对有关行为进行评价的法律借口。这就使得恐怖主义分子有可乘之机。他们都声称自己是政治犯，进而逃避法律的制裁。
”恐怖主义“现在已经成为世界上的一大公害。进入 21 世纪后，恐怖主义活动更加猖獗，对世界和平、经济发展、人类生活乃至人类文明构成严重威胁。学界对恐怖主义并没有做出明确界定，而恐怖主义犯罪往往带有一定的政治性”,政治犯不引渡原则“无可避免地成为了恐怖主义分子保护伞。
为了打击国际恐怖主义犯罪，摆脱对政治犯定义的模糊不清的状态，政治犯不引渡原则受到越来越多的限制，或者说，政治犯的界定越来越严格。由于无法为政治犯罪确定一个各国都能接受的统一定义，国际社会出于控制国际恐怖主义犯罪的迫切需要，明确将此种犯罪从政治犯罪的概念中排除出去，实际上并不否认这类犯罪可能带有政治特点，而只是要求各国在引渡问题上不要把其视为政治犯罪，或者更明确地说，即使它们属于政治犯罪、与政治行为有牵连的犯罪或出于政治理由的犯罪，也不要对它们适用”政治犯罪不引渡“的原则。
这种方法就是恐怖主义犯罪的”非政治化“.上面已经论及，鉴于”政治犯不引渡原则“的复杂和敏感。国际上不可能对政治犯或恐怖主义犯罪做出明确界定，只能通过国内立法、双边条约或国际公约以列举式的方式规定何种犯罪为恐怖主义犯罪，将其排除在政治犯之外。
（1）国内法将恐怖主义从政治犯范畴内排出追溯到比利时 1856年制定的所谓”行刺条款“,意即刺杀外国政府首脑或其它家属的行为不应视为政治罪。目前，欧盟成员国，如法国、德国、英国、意大利、西班牙、葡萄牙等，均将恐怖主义行为视为普通犯罪而不适用政治犯不引渡原则。（2）美国与英国关于它们之间 1972 年引渡条约的补充条约可以视为通过双边条约限制政治犯不引渡的典型。根据英国和美国 1972年的双边引渡条约第 5 条第 1 款第 c 项确立了政治犯不引渡原则。1985 年 6 月缔结的英美补充条约第 1 条对 1972 年条约第 5 条适用的范围作了限制。根据这一规定，空中劫机罪、对犯有侵害受国际保护人员特别是外交人员罪刑的犯罪、劫持人质的犯罪、谋杀、杀人、恶意伤害或造成严重身体伤害的犯罪、一般杀人、拐骗、绑架、错误地监禁和非法地拘留，包括劫持人质的行为，均不视为政治犯罪。条约还特别排除了一些行为的政治犯性质，如：有关爆炸的犯罪，包括进行或共谋进行可能威胁生命或导致严重破坏；与武器或军火有关的犯罪，包括拥有武器或军火以危害或通过他人危害生命，或使用军火以反抗或防止其自己或他人被逮捕或拘押；为危及生命而破坏财产并不顾及他人的生命是否会因而遭受危害；企图从事上述犯罪；等等。英美引渡条约的修改代表了西方国家为了反恐怖主义而限制政治犯不引渡原则适用范围的趋势。上述补充条约列举的犯罪实际上都与一定的政治目的相联系，经过这种修改和限制，在缔约国之间就均不能视为政治犯罪了。（3）通过国际公约将恐怖主义犯罪排除出政治犯罪范畴的实践可以追溯到 1937 年由 23 个国家签订的公约，该公约将恐怖行为确定为刑事犯罪而准予引渡。之后，此类公约不断出现：如 1952 年《阿拉伯联盟引渡协定》规定，政治犯不引渡原则不能适用于预谋杀人或恐怖行为。随着恐怖活动愈演愈烈，在进入 20 世纪 70 年代以后，将恐怖犯罪不视为政治犯罪的公约也大量产生。例如，关于劫机的 1970 年《关于制止非法劫持航空器公约》（《海牙公约》）和 1971 年《关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约》（《蒙特利尔公约》）均将劫机犯罪确定为可以引渡的犯罪；1973 年的《关于防止和惩处应受国际保护人员包括外交代表的罪行公约》第 2 条将故意对应受保护人员进行谋杀、绑架或其他侵害其人身自由的行为视为恐怖主义犯罪；1977 年的《关于制止恐怖主义的欧洲公约》除将劫机罪定为普通犯罪外，还将其他的严惩犯罪，如涉及绑架、使用武器或炸弹、危害生命的犯罪等恐怖主义犯罪均排除在政治罪的概念之外；1979 年《反对劫持人质国际公约》也将劫持人质行为视而为普通刑事犯罪；1988 年的《制止危及海上航行安全非法行为公约》将非法控制船舶视为可引渡之罪。
20 世纪后期，国际恐怖主义行为的实施方式发生了较大的变化，其行为方式已不再是单纯利用火器、武器、爆炸物和危险物品或其他手段，造成个人、人群、群体死亡或严惩身体伤害，或重大财产损失，而是从方法上利用核材料、生化武器和细菌武器向大规模的恐怖袭击发展，其造成的危害也不再限于人身或财产的重大损失，而且经常带有某种政治意图。因而这种行为的巨大危害甚至震撼着人类社会的根基和秩序，被国际社会视为国际强行法应禁止的罪行，是”人类的敌人“.为此，国际社会加大了打击国际恐怖主义犯罪的力度，自 1994 年至 2000 年的历次联大会议都直接或间接地通过了一系列消除国际恐怖主义的措施、宣言和公约，如 1997 年的《制止恐怖主义爆炸的国际公约》、1999 年的《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》等。这些国际性文件有效发挥了打击国际恐怖主义罪行的效能。值得一提的是，2011 年 10月联合国第六委员会正在讨论的《关于国际恐怖主义的全面公约草案》对恐怖主义犯罪作了比较全面的规定。
2.2”或引渡或起诉“原则打击恐怖主义犯罪
值得注意的是，国际社会虽然明确将诸多犯罪规定为恐怖主义犯罪，排除了其政治性，但是并未规定恐怖分子的强制引渡义务。同时，由于引渡应按照请求国法律规定的条件进行，这就使得被请求引渡的国家对具体案件中的行为是否构成政治犯罪享有无限的自由。这种自由不仅表现在被请求引渡的国家可以将普通犯罪宣布为政治犯罪而拒绝引渡给请求国，而且表现在可以将真正的政治犯当作普通犯罪者引渡给请求国。因此，有的学者认为，政治犯不引渡不是一个法律原则，而是一个政治原则。是被请求国在某些情况下拒绝引渡的一个法律借口。从有效控制国际犯罪的角度看，这个”借口“的存在是不能令人满意的：它不但可以使犯罪者不被引渡，甚至不被追诉和惩罚，因为引渡关系中的政治罪往往就意味着无罪。为了克服这个制度缺陷，引入了另一个制度---或引渡或起诉原则。或引渡或起诉原则来源于格劳秀斯《战争与和平法》中”或引渡或惩办“（aut dedere aut punier）的表述，即每一个国家对于曾经在国外犯罪而现在该国领土内的人，都有处罚或交给追诉他的国家的义务。
该原则在国际刑法公约中表述为：凡在其境内发现被指控的犯罪的缔约国，如不将此人引渡，则不问犯罪是否在其境内发生，应当毫无例外地，并无不适当迟延地将案件提交其主管当局以便起诉，该当局应按照本国法律，以对待任何严重性质的普通犯罪案件的同样方式作出决定。
参考文献
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