国际非政府组织 (International Nongovernmental Organizations, INGOs) 正以惊人的影响力参与到国际法的形成与全球治理中来并发挥出极其重要的作用,但是其在该过程中显现出的“问责性危机(accountability crisis)”也是亟需要解决的一个重要问题。由于国际非政府组织在国际法治进程中担当的重要角色,其问责也要随着国际法治的特点表现出独特的内涵。
一、国际非政府组织问责的定义
虽然“问责 (Accountability)”进入到中国公众视野的时间并不长,但是其并不是研究领域内的新名词了。该词从字面意义上看,有“负责”、“追究责任”与“说清楚”等意思,中国的香港地区把其翻译为“问责”。
自20世纪80年代以来,问责一词开始风靡全球,政府与企业首当其冲成为问责的对象。而非政府组织作为“纯洁的天使”始终扮演问责主体角色,免于被问责。但是自20世纪90年代以来,这种情况开始发生很大的变化,非政府组织开始从问责主体向问责对象转变,并且这种趋势愈演愈烈。众多研究者纷纷从自己的领域与角度出发开始探讨非政府组织的问责。
对于问责的定义,国内外的研究者还没有形成统一的认识。例如 Merriam-Webster dictionary 把问责定义为负责的质量或者状态,同时指的是接受责任或者为某人的行为负责的义务与意愿。世界银行在探讨“问责”的概念时认为,问责就是一个过程,在这一过程中包含两个行为体,就是“问责主体”和“问责对象”,问责对象要让问责主体知晓自己的行为、信念与结果,并且按照问责主体的评估接受相应的奖励或者惩罚。
世界共同信托组织 (One World Trust) 在其全球责任项目中,对问责做了如下定义:“问责是一种程序,在该程序中,有关组织根据自己的承诺平衡利益相关人 (stakeholders) 所作出的决策行为和有关陈述等的需要”。
Hugo Slim 认为非政府组织的问责是一个过程,非政府组织在这个过程中公开其信念、作为和所不为,向所有的相关方展示并进行负责,而且要积极地对其所了解到的进行回应。Dana Brakman Reiserand Claire R.Kelly 认为非政府组织的问责为“使命问责(mission accountaboility)”,即非政府组织必须忠诚地实现其使命。
Jem Bendell 提出了民主问责的概念,组织所作出的决定都应该对受这些决定影响的人负责。澳大利亚国际发展委员会认为非政府组织的问责是指组织在制定程序、活动和处理对承诺的违反时所作出的应对和平衡利益相关者需要的承诺。博茨瓦纳非政府组织委员会认为非政府组织应强调其承诺:不但就其行为和决定对捐赠者和政府负责、也要对项目受益者和职员负责;对从捐赠者、政府、成员、其他合作者组织获得的进行活动的财务资源负责。
《非政府组织参与阿富汗人道主义救助、重建和发展行为准则》中这样强调问责的定义:“为了管理我们的账户,我们发展和保持可行的财务政策、审计和系统。
我们遵守宪法、法律和阿富汗政府的规章制度,并且在必要的时候游说政策进行变化。我们在与募集、使用和保管资金有关的所有事项中是可以信任的和诚实的。我们保持可行的财务、会计、采购、运输和行政体系,保证根据相关既定目的使用资源。”
加拿大国际合作委员会认为问责应指加拿大国际合作委员及其成员组织应就其为国际发展作出的贡献和对资源的占有为对其国际合作者、职员、捐赠者、加拿大民众及相互之间负责。
虽然上述概念的具体描述各有不同,但是从其表述的概念中我们还是能看出其中所包含的共同因素。
那就是问责主体、问责对象、问责内容、问责方式及问责的目的。所以,笔者认为如果对问责进行简单的定义,则应为问责对象为了实现其应该实现的目的,以恰当的方式就自身的行为和决定对问责主体负责。
二、国际非政府组织在国际法治进程中的角色定位
国际法治是多元化法治,其中最主要的体现就是主体多元化。这样说并不是要动摇国家在国际法治中所起到的中流砥柱的作用,但是也要充分认识到国际非政府组织在国际法治的进程中所起到的作用。何志鹏教授认为国际非政府组织在国际法治进程中发挥的作用和影响为:对特定的问题进行研究与教育,进行专门知识和信息的传播,特别提供和宣传非政府组织的观点与思想;从事运作型的发展项目;通过倡议、游说等方式向政府鼓励在社区水平上的政治参反映公民关心的问题;对政府和政府间国际组织的政策和行为进行监督,影响国家行为和认同、帮助监督和执行国际协议;在紧急状况下进行人道主义救援。
车丕照教授也从国际人权、贸易、环境等领域指出了非政府组织在法律全球化的过程中所起到的推动作用。另外,目前国际法治只能指的是国际法之治,而国际非政府组织对形成国际法的过程中起到了不可小觑的作用,而传统上只把国家作为国际法唯一主体的时代已经过去,有很多的专业学者认为国际法主体的范围必将随着社会的发展需要而逐渐增加,如 Anna-Karin Lindblom 首先肯定了国家是国际法的首要主体,但是也要注意到非国家行为体在国际法中所起到的作用,国家可以赋予其国际法律主体地位,并且大量存在的条约、判例及国际组织的决议都为国际非政府组织的国际法主体地位的确立提供了相关信息。
笔者也坚持此观点,在不动摇国家作为国际法首要主体的情况下,在一定限度内要赋予特定国际非政府组织的国际法主体地位。
在国际人权法、国际环境法、国际贸易法、国际和平与安全法等领域有大量的实证证明国际非政府组织积极的参与到其中来,并有大量的论文和著作对此现象进行了论述。
国际非政府组织通过造势、提供信息、使更多的公众知晓信息、游说等方式使国际法的形成过程尽可能的公开、透明和明确;而通过国际非政府组织的参与,国际治理由原来的单一的国家之治转变为多元化的与多维度的治理,从而达到“全球善治”的状态。所以,国际非政府组织不仅仅做为国际法治的参与者,而且还是国际法治的促进者。
三、国际法治视野内国际非政府组织问责内涵的解读
根据本文第一部分的分析,在国际法治视野内按照上述因素可以把国际非政府组织问责的概念分别表述为:问责主体为各利益相关者;问责对象为国际非政府组织;问责内容为国际非政府组织的行为及决定;问责方式为公开透明的多种方式;而问责的目的为使国际非政府组织在国际法治进程中起到参与者与促进者的作用。国际非政府组织的问责在国际法治视野内被赋予了独特的内涵。
(一)国际非政府组织的问责是一个处于不断发展的概念
国际非政府组织的问责是一个不断发展的概念,其发展经历了从无到有、从简单到深入的过程。20 世纪 80 年代,问责才进入到人们的研究视野,人们把问责的对象主要集中到政府和企业,那个时候研究者并没有把非政府组织的问责纳入到研究范围之内,相反非政府组织凭借其纯洁的关注公益的身份作为问责主体而出现。而中国公众接触问责一词是在 2003 年的 SARS 事件,两名中国政府部级官员由于问责被免职,此后虽然有研究者研究非营利组织的问责,但是对于国际非政府组织的问责却鲜有问津。国外研究者也是直到新世纪初,才开始从国际法和国际治理的角度对非政府组织的问责进行探讨。
对国际非政府组织问责的研究也经历了一个由浅入深的过程。20 世纪的 90 年代,非政府组织图西族的卢旺达爱国战线 (Ruwandan Patriotic Front, RPT) 与胡图族的政府军之间发生武装冲突,造成震惊世界的“卢旺达大屠杀”事件,对于非政府组织在该事件中的表现,公众对之是非议颇多。国外学者和机构对于非政府组织问责的探讨主要集中在“执行力问责 (performance accountability)”,该种探讨主要针对国际非政府组织究竟做了什么进行问责。这种讨论带来的最直接的后果就是众多国际非政府组织制定行为准则 (code of conduct) 来约束自己的行为,如《援助组织良好行为准则》、《红十字国际委员会、红新月及其他非政府组织参与灾难救助的行为准则》、《透明国际秘书处行为准则》等。
进入新世纪以来,非政府组织开始意识到不仅仅要对他们所做的负责,而且要对其所说的负责,也就开始了对非政府组织“声音问责 (voice accountability)”的探讨,主要关注非政府组织所说内容的真实性和为什么有权利这样说。
对该种问责探讨的白热化事件是“Gita Sahgal 被国际特赦组织免职事件”。除此之外,也有学者注意到了国际非政府组织作为国际治理“管理者 (regulator)”的角色,传统意义上的国内法对非政府组织的使命问责 (mission accountability)、组织问责 (organizational accountability) 与财务问责 (financialaccountability) 存在缺陷,亟需在国际法层面上对国际非政府组织的问责进行约束。而 Erik B.Bluemel分析了非政府组织在国际治理中起到的促进政策形成、行使管理责任和实施职能等作用后,认为有必要对其问责进行约束。④虽然目前还没有见到在国际法治视野内探讨国际非政府组织问责的文献面世,但是鉴于国际非政府组织在国际法治进程中所发挥出的出色作用,该问题的探讨必将陆续展开。
国内外的学者在对国际非政府组织问责的概念进行深入探讨之外,而且对在国际层面上国际非政府组织问责的机制也有所涉及,如 Dana Brakman Reiser and Claire R.Kelly 认为国际组织是在国际法领域弥补非政府组织问责缺陷的“守门人(gatekeeper)”,并且分别列举了联合国、世界卫生组织、世界银行等政府间国际组织对国际非政府组织的问责构建所起到的作用。除此之外,也出现了对通过签署自愿性行为准则 (code of conduct) 的方式对国际非政府组织进行问责的探讨。
(二)问责对象为国际非政府组织
国际非政府组织的概念可以界定为依照国内法建立、由来自不同国家不同性质的成员组成、按照一定的宗旨并怀有公益性目的、有组织性并且独立解决各种国际性社会问题的非营利组织。通过阅读大量的文献得知,众多研究者并没有严格区分国内非政府组织和国际非政府组织,有时他们所研究的非政府组织同时包括国内非政府组织和国际非政府组织。但是本文却作出了明显的区别,即把那些不具备国际性的单纯的国内非政府组织排除在本文研究范围之外。所以,按照这个定义,本文所要研究的国际非政府组织应该具备以下特征:(1)国际性。笔者认为国际非政府组织的国际性主要包括组织目的的跨国性、活动范围的跨国性、资金的使用具备跨国性和组织成员的国际性。(2)非政府性与独立性。1952 年经社理事会在其288(X)号决议中将非政府组织定义为“凡不是根据政府间协议建立的国际组织都可被看作为非政府组织”,认为国际非政府组织的成员主要是个人或者私营部门等,而不是政府,此性质也是区别国际非政府组织与政府间国际组织(IGO)的主要标准。但是国际非政府组织在活动过程中不可避免地与国家发生关系,如接受政府的资助或者与政府进行合作等,这就要求国际非政府组织在运行过程中要独立于政府,要具备独立的价值导向、独立的人事、财政及章程等,不要因为“吃人嘴短”受制于政府。因为坚守自身独立性是国际非政府组织合法生存的首要前提。
(3)组织性。所谓组织性,就意味着一套内部规章制度的设立,有明确的角色与任务的分配,有职权等级体系,以保证使每个成员的行为与组织目标相符合;有交往体系,即体现不同成员之间的相互从属关系;有目标准则,用于评估和检查组织的成果以及组织中个体的活动成果。
(4)合法性。如果仅仅从法律的角度去判定国际非政府组织的合法性可能是较复杂的,所以有的学者认为这种语境下的合法性可能更倾向于符合政治学中合法性的概念,因为“只有那些被一定范围内的人们内心所体现的权威和秩序,才具有政治学中所说的合法性”。(5)非营利性。非营利组织是指不以营利为目的,即非政府组织不把募集资金和投资利润分配给组织者及管理者。联合国在 1989 年的第 14.70 号运作指令中明确了国际非政府组织“主要是为了促进人类合作和社会公益,而非以商业性任务为目标”。欧洲理事会的《关于承认国际非政府间组织的法律人格的欧洲公约》的第 1 条也明确规定,该公约约束下的国际非政府组织首先具备非营利性 (non-profit-making)。
(三)问责主体为各利益相关者
所谓利益相关者是指可以被组织行为影响或已经被影响到的个人和团体。《索马里非政府组织网络行为准则》规定利益相关者是受非政府组织部门的活动和项目影响和已被影响到的个人、组织或者社区,并且在这些活动中具有管理角色和发展利益。不同的机构和研究者从不同的角度出发,认为不同非政府组织的利益相关者有不同的范围,如 L. David Brown, Mark Moore 认为从事救济和发展工作的非政府组织主要有四种最重要的利益相关者,分别为捐赠者、受益人、职员和合作者。《国际非政府组织问责宪章》规定利益相关者包括:人们,包括后代,他们的权利是我们努力要保护和提高的;生态,其不能进行自我保护;我们的成员和支持者;我们的职员和志愿者;对财务、货物和服务作出贡献的组织;合作组织,包括和我们工作的政府和非政府组织;管理机构,我们的建立和运行需要他们的同意;我们意欲影响的政策、项目或行为;媒体和大众。而在国际法治视野下讨论国际非政府组织的问责,利益相关者应该为在国际非政府组织进行活动的国际社区内的,可能或已经受到该组织行为的影响的所有相关者,按照类型主要分为受益者、捐赠者和合作者。而在国际法治进程中的所有行为体都可以担当上述不同角色,如国家既可以作为捐赠者和合作者,其也是受益者,可见按照这个类型叙述将非常混乱,所以笔者拟对在国际法治进程中可能或已经被国际非政府组织的行为影响到的种类群体加以叙述,主要为:(1)国家。国家与国际非政府组织之间的关系主要表现为互助合作、制约与管制关系和对立与各行其道。在这些关系的存在中,国际非政府组织必须首先要向国家进行负责。(2)政府间国际组织。国际非政府组织自与国际联盟建立关系后,加上《联合国宪章》第 71 条关于经社理事会与非政府组织建立咨商关系的法律规定更是对两种国际组织的建立大规模与正式的关系设立了法律基础,自此,众多政府间国际组织纷纷与国际非政府组织建立各种合作关系。
并且在这种关系中通过设置种种义务使国际非政府组织向政府间国际组织负责。(3)跨国公司。由于两者之间都共同坚持以人为本、可持续发展的理念等。所以两者之间的关系除了表现为对立与冲突之外还有协商与合作。越来越多的国际非政府组织开始与跨国公司建立合作伙伴关系,开始接受跨国公司的捐款以实现自己的目标。(4)国际非政府组织。在参与国际法治的过程中国际非政府组织之间主要表现的是合作者的身份。大多国际非政府组织以伞式组织 (umbrella organization) 的形式出现,如巴勒斯坦非政府组织的伞式组织指的是巴勒斯坦慈善协会总工会、巴勒斯坦非政府组织网络、巴勒斯坦非政府组织国家研究所及巴勒斯坦加沙非政府组织总工会。(5)个人。个人作为国际非政府组织活动的首要利益相关者和受益人,是非政府组织的工作重心和最终着眼点。如《非政府组织参与阿富汗人道主义救济、重建和发展行为准则》中明确规定:我们的组织以人为中心:
1. 关注我们服务的人民:我们首要的忠诚、问责和责任指向我们服务的人民。我们的项目为应对人民的需要被设计和发展。
2. 自我依赖和所有权:我们帮助人民和社区解决他们自己的问题。我们鼓励和帮助自我依赖的发展和促进人民完全参与影响他们生活决定的权利。
3. 人权:我们努力的根据国际法尊重、保护和促进所有阿富汗人民人权和义务的实现。
4. 信任:我们努力的创建我们服务社区的信任。
5. 参与和非歧视:我们尽最大可能的在我们目标社区涉及男人、女人、青年和儿童,使他们参与到项目和计划的形成、实施和评估。我们努力的保证在我们工作社区内所有边缘化群体的参与。
6. 尊重当地价值:我们尊重个人的尊严和身份,了解土著知识、文化、宗教信仰和价值。这并不意味着我们支持贬低任何个人或者群体人权的行为。
(四)问责内容主要为使命问责、组织问责、法律问责
由于国际非政府组织在参与国际法治的进程中要面对不同的利益相关者,再加上国际非政府组织的种类和数量都很多,所以不同学者和机构对国际非政府组织的问责内容都作出了不同的解读。李勇认为非政府组织的问责内容应该包括政治问责、法律问责和目标问责。Dana Brakman Reiser and Claire R. Kelly把国际非政府组织在参与国际治理时的问责分为使命问责、组织问责、财务问责。Robert O. Keohane &Joseph S. Nye 把问责分为了财务问责、市场问责、监督问责、法律问责、合伙问责、声望问责及垂直问责等。Eric. B 根据非政府组织问责的目的把问责分为了三种类型,分别为目的问责、行为问责与结果问责。
Diana Hortsch 把国际非政府组织的问责定义为“声音问责 (voice accountability)”,这种问责的实质是对国际非政府组织组织是否为受影响到的群体和个人发出声音?Kenneth Anderson 把问责分为内部问责(internal accountability) 和外部问责 (external accountability)。⑦但是在国际法治视野内与在国内法视野内探讨国际非政府组织的问责有很大的不同,两者所处的法律环境与运作环境都有很大的差异,由于国际法治视野下国际非政府组织所关注的公益性更为宏观,各利益相关者更为复杂,所以笔者认为在这种情况下,国际非政府组织的问责主要应为(1)使命问责。作为国际非政府组织,其最终责任都是实现其使命。
不同的国际非政府组织所要实现的使命不同,如关注世界和平及安全、环境恶化、生物多样化、消灭贫穷及人道主义救济等。这些使命以不同的形式表现出来,除了规定在国际非政府组织自身的一些合法文件中以外,还表现在其注册国国内法和相关国际条约中。他们的使命问责要求国际非政府组织实现上述法律文件中所设定的使命,这就要求国际非政府组织的使命设定要符合一般法律要求和价值取向,如联合国经社理事会要求与自己建立咨商关系的国际非政府组织的目标和宗旨与联合国的目标与宗旨保持一致。(2)组织问责。国际非政府组织的组织问责衡量非政府组织怎样全面地实现其治理。这就要求国际非政府组织财务及决策透明,行为方式效率且透明。这就要求国际非政府组织运用书面的治理章程来设置组织和成员的构成、治理机构及其领导者的选任、年度会议的召开、财务的管理和审计、使用资源的程序和方法、人力资源的选任及培训、能力建设、年度报告、与外部机构建立合作关系、监督及惩处程序等,最终实现善治。
(3)法律问责。法律问责指的是由于国际非政府组织违反了法律义务和契约义务而承担的责任。如果在国际法治语境下讨论国际非政府组织的法律问责,则应为国际法律问责,但是在国际层面赋予国际非政府组织国际法律人格的国际法还没有真正出现,所以传统意义上讨论的法律问责主要是基于国内法律来进行探讨。截止到目前,国际非政府组织还是主要依据国内法进行注册,但是囿于不同国家的国内法往往是不同的,所以在一个国家合法注册的国际非政府组织,也许在另外一个国家进行活动的时候就是非法的。所以在这种情况下,我们除了探讨国际非政府组织的国内法律问责之外,还要探讨国际非政府组织的国际法律问责。
国际非政府组织基于法律或契约已经开始在国际法中获得一定的国际法律地位,如欧洲《关于承认国际非政府间组织的法律人格的欧洲公约》;联合国给予红十字国际委员会、国际奥委会等观察员地位;联合国经社理事会、世界银行等根据一定的条件赋予国际非政府组织咨商地位及国际非政府组织通过自愿的方式加入各种行为准则等,虽然这些事实还存在各种各样的缺点,但是不能否认其在国际非政府组织的法律问责中所起到的作用。
国际非政府组织的上述三种问责内容不是孤立的,而是相互影响、相互促进及相互转化的。如某一国际非政府组织按照法律的规定不会产生法律问责,但是如果其与捐赠人签署了一个协议,当该国际非政府组织没有达到协议规定的使命时,其就产生了法律问责。
(五)问责方式为多种方式
究竟用什么方式能够有效地实现对国际非政府组织的问责?或者试问有没有一个具体的完全有效的方式实现对国际非政府组织的问责呢?答案是否定的。鉴于国际非政府组织数量之多及类型的多样性,对国际非政府组织的问责方式必将是多样的。
Jeffrey Unerman, Brendan O’Dwyer认为不可能仅有一套问责机制适用于所有类型的国际非政府组织,因为这些机制的效率取决于与非政府组织的每个特点有关的一系列因素。比如对于小型国际非政府组织来说,其活动范围和活动人员都较少,非正式的问责机制就够了,但是大型的国际非政府组织则需要正式的问责机制。同时,国际非政府组织的问责具有不同的利益相关者,这些利益相关者则需要不同的问责方式,有的仅仅需要数字;有的则需要数字和影响;有的需要正式的途径;有的则仅通过非正式的途径就可以满足问责要求;有的需要细节;有的可能只需要主要观点即可。所以,目前存在着多种国际非政府组织的问责方式,对非政府组织问责的主体主要可以分为以下三种:首先,国家。国家对在本国领土范围内活动的非政府组织采用了多种问责方式,如认证,菲律宾政府就委托菲律宾非政府组织认证委员会对非政府组织进行认证。此外还有通过立法对非政府组织进行监控、评估与评级的方式。其次,政府间国际组织也通过各种方式参与对国际非政府组织的问责,如联合国大会的观察员模式、经社理事会的咨商关系模式、欧洲理事会等区域国际组织的参与模式等。最后,国际非政府组织自身独特的问责方式,即签署各种类型的行为准则,如《国际非政府组织问责宪章》、《红十字国际委员会、红新月及其他非政府组织参与灾难救助的行为准则》、《国际乐施会慈善会行为准则》与《世界非政府组织协会非政府组织道德和行为准则》等。
这些问责方式各有各的特点,正在满足着不同国际非政府组织的需要,实践也证明这些方式发挥着一些积极作用,如在经社理事会取得咨商地位的非政府组织如果连续三年滥用咨商地位从事与《联合国宪章》不相符的行为、有足够的证据证明从事国际所一致认为的刑事犯罪,如贩毒、武器买卖及洗钱等和没有对联合国的工作作出实质有效的贡献,②将会被废除咨商地位,这肯定会对愿意在国际社会继续发出声音的国际非政府组织的自身问责有一定的督促作用。
(六)问责的目的是实现其角色
在国际法治视野内对国际非政府组织进行问责,要达到什么目的?这也是其问责内涵中必须要考虑的内容。非政府组织运行环境不同,其问责目的的表现也会不同。如国家通过国内法对在本国行为的非政府组织的问责加以规定,把其纳入到国内法治的轨道中来。而在国际层面,众多政府间国际组织通过设定各种条件与非政府组织建立咨商、参与等关系,是为了利用非政府组织的“软实力”顺利实现自身的任务。
除此之外,国际非政府组织通过各种行为准则和道德准则对自身的问责加以规定来达到善治的目的。国内外的研究者也从不同方面分析了加强非政府组织的问责的作用,如 Michael Szporluk 在文章中分析了国际非政府组织在促进全球善治中的作用。而在国际法治视野内对国际非政府组织的问责进行考量,是为了通过构建更加有效的方式促进国际非政府组织的内部治理和能力建设,使其更有效地参与和促进国际法治进程。
( 七 ) 问责过程必将是困难和复杂的
对非政府组织问责经历了从无到有、从简单到复杂这样一个逐渐深入的过程,这个过程非常困难和复杂。
而在国际法治视野内去考量国际非政府组织的问责,由于各种因素的掺杂,这个过程将更加困难和复杂。
首先,在对国际非政府组织进行问责的过程中,有不同的利益相关者,如国家、政府间国际组织、国际和国内非政府组织、跨国公司、个人等,这些利益相关者在不同的场合以不同的角色出现,有时是捐赠者,有时是受益者或合作者,所以担当不同角色的利益相关者对国际非政府组织就会提出不同的问责要求,诸如有的要求财务信息保持透明;有的对国际非政府组织的内部治理提出不同的如培训、升职、管理人员的选任等要求;有的可能要全面地了解非政府组织的信息,包括使命、行为、治理等,如政府间国际组织要求一定范围内的国际非政府组织定期提交报告;而有的只需要简要了解国际非政府组织的某项信息(比如财务的来源与取向)等。这就使有些国际非政府组织很难同时满足上述的各种要求。
其次,目前在不同的国家及在国际层面存在着不同的国际非政府组织问责方式,如不同的国家制定不同的国内法、国家相互之间缔结的有关国际非政府组织的条约、政府间国际组织对国际非政府组织提出的不同问责要求、国际非政府组织相互之间存在不同的行为准则和道德准则等。这些不同问责机制对国际非政府组织提出不同的问责要求,而这些要求之间有时是相互冲突的,国际非政府组织是在不同国家进行活动的非政府组织,而不同的国内法就对在本国范围内的国际非政府组织设置了相互冲突的条件,如在一个国家可能会赋予某些特定的国际非政府组织免税资格,但是这在另外一个国家很有可能是非法的。除此之外,不同的政府间国际组织对与自己建立各种关系的国际非政府组织会因关系的不同设置不同的问责要求,再加上国际非政府组织面临不同的行为准则,也会使国际非政府组织应接不暇,在不同的行为环境面对着不同的问责要求,导致其问责进程面临着困难。
最后,国际非政府组织问责机制的实施是很困难的。虽然目前存在着多种对国际非政府组织的问责机制,但是受各种因素的影响,这些机制的实施十分困难,上述各种机制大多是属于自愿性质,如政府间国际组织的问责机制只适用于自愿与该政府组织建立关系的非政府组织;国际非政府组织之间的行为准则更是如此,其除了没有强制性质以外,还存在数量较少、规定模糊、缺少强有力的实施机制等缺陷,所以实施起来将非常困难。而国际非政府组织本身虽然在不断发展,但是还没有显著提高加入各种机制以增强自身问责性的觉悟,再加上有些国家本身对在本国范围内行为的国际非政府组织的问责意识不强,如中国对待国际非政府组织的“三不政策”,更是造成了上述机制的实施困难。造成国际非政府组织问责机制实施困难的另外一个原因就是成本问题,实施上述机制的成本从何而来?如政府间国际组织对国际非政府组织的“认证”机制,认证费用应该从何而来?是否应该由申请者承担?还是由认证组织承担?
