一、海上行政执法模式
1.海上行政执法模式的含义
海上行政执法,是国家海上行政执法主体执行海洋活动的总称,是一国行政执法体系的重要组成部分之一[1]96.海上行政执法的内容丰富,涉及海洋权益维护、海洋资源和环境保护、海域使用管理等.
按照《现代汉语词典》的解释,"模式"是指"某种事物的标准性形式或固定格式"[2]23.我国海上执法模式具体包括执法主体的设置、权限划分和执法活动中职权的运作方式等.海上执法模式是海上行政执法体制的外在表现形式,海上行政执法体制是海上执法模式的内在决定因素.
从一定意义上讲,有什么样的海上行政执法体制就有什么样的海上执法模式.在执法模式中,行政职权是核心或实质问题.海上行政执法模式具有规范性和技术性、广泛性、综合性和复杂性.
2.海上行政执法模式的分类
集中统一的海上行政执法模式.即由单独的执法机构实施集中统一的海上执法.该模式又可分为两种类型,一种是行政部门专门执法,在海上设立单个机构执法,一般挂靠着或者隶属于政府的某个行政部门;另一种是军队执法.目前,世界上许多沿海国家,绝大部分都拥有统一的海上执法力量,这些国家包括:美国、日本、韩国等.比如美国的海岸警卫队,几乎涉及所有涉海部门的工作[3].
分散多部门的海上行政执法模式.有的国家是多个部门执法,其中部分国家包括军队执法,如德国.
3.两种不同的海上行政执法模式之比较
首先在执法机构的设置上有所不同.分散多部门的海上执法模式是针对特定的领域设立相应的执法机构.它的优势之处是,专业的条件、设备和人员能被各执法机构全力配备,而且他们对特定领域、行业内的执法活动非常熟悉,管理效率高.但在实践活动中也存在很多缺点,由于执法机构设置比较分散,各机构的权限较狭窄,不能很好地从宏观上进行全面把握和综合考虑.而集中统一的海上执法模式的海上执法机构是统一、单独的,其优点是可以避免和消除分散多部门的海上执法模式下政出多门、职权交叉的弊端,有效提高执法权运作效率.但是,集中统一的海上行政执法模式往往被一国现有的管理体制和立法所限制,需要通过改革管理体制或者进一步修改或制定法律来进行不断提高.
其次是海上执法队伍的职能配置不同.分散多部门的海上行政执法模式下各海上执法队伍的职能配备也是趋向于专业化,将缉私、渔政等执法权分配到不同的部门.但在实践中容易产生职权交叉或各机构互相推诿的情形.而集中统一的海上行政执法模式开辟了新的专业执法的权限配置,由一个主要政府机关来集中行使多种海上执法职能,但这就要求执法人员具有更高的素质.
最后是海上执法资源配置不同.在分散多部门的海上行政执法模式下,有限的经费、资源,如果各部门间没有一个统一领导机关或者协调机制,执法资源只归各部门自己调配和使用,容易造成执法资源的匮乏或浪费.而在集中统一的海上行政执法模式下,执法人员、装备设施等资源是在内部分配,可以较好地避免不同部门间争权夺利现象的发生,有助于资源的有效配置.
二、有代表性海洋国家的海上行政执法模式及其分析
1.相对集中统一的海上行政执法模式
美国海上执法力量主要有四支,分别是海岸警卫队、海关与边境保护局、移民与海关执行局和海洋渔业局[4].联邦法律规定,海岸警卫队在美国管辖海域执行或协助执行所有法律,主要负责海上治安管理、海难救助、海洋环境保护和海上防灾等,海岸警卫队隶属国土安全部,是美国五大武装力量中唯一拥有平时执法权的队伍.
日本负责海上执法工作的是海上保安厅.日本海上保安厅负责执行所有海洋法律、法规,其主要任务是:贯彻执行国家海上法令,监督海上法令执行,维护海上交通安全;保护海洋环境,防止海洋污染;实施海难救助等.它既是维护海上治安和保障传播安全的专门机构,也是日本防卫体制和海军后备力量的主要组成部分.
2.相对分散多部门的海上行政执法模式
英国海洋管理事务起步较早,是实行分散管理体制的典型国家.其海洋管理机关主要有 4 个:运输部负责铁路、公路、民航和海运运输事务,并主管海上交通安全和防治海洋污染工作;内政部负责打击恐怖活动,保障边境安全;税务和海关总署负责征税和打击走私;环境、食品与农村事务部负责海洋渔业管理.此外,英国还成立了海洋管理协调机构即海洋科学技术和海洋地产委员会,协调处理各部门之间的海洋管理事务.
俄罗斯属于按行业分部门也即相对分散多部门的海上行政执法模式,涉海部门主要包括:自然资源部、边防总局、海关等.俄罗斯于 2001 年成立联邦海洋委员会,作为海洋领域跨部门的高层决策协调机构.海洋委员会的主要职责有三项:一是制定综合性的海洋发展战略规划,将其中各项工作分派给相关部门和单位,并监督其执行;二是协调跨部门、跨地区的海洋事务;三是开展人员培训、提供业务咨询等.俄罗斯各涉海部门作业大都使用自己部门的海上力量进行作业,各海上执法队伍只有一个基础分工,而且俄地方政府没有执法队伍.
3.集中统一的海上行政执法模式对我国的借鉴意义
集中统一的海上行政执法模式是实现海洋综合管理的基础,越来越多的国家实施集中统一的海上行政执法模式.该模式一般具有以下四个方面的基本特征:
执法主体的法定化.许多国家都通过立法例如专门立法,如美国《海岸警卫队法》、日本《海上保安厅法》等,明确海上执法主体的隶属、机构设置、性质、任务等,赋予本国海上统一执法的权限和职能,以及处罚、搜查、扣押、逮捕、起诉等职权.
执法区域的广阔性.海上执法的范围覆盖了港口、航道、出海口、内水、领海、毗连区、专属经济区与大陆架等国家管辖海域.通常可利用远视设备包括雷达、卫星加强对相关海域的监控;有时对重点海域派出船舶与飞机实施巡航,对可疑活动进行监视、跟踪、拦截.
机构精简、顺畅高效.据统计,美国海岸警卫队共有38 000 名现役人员,9 000 名预备役人员和 34 000 名辅助保障人员,韩国海洋警察厅现有人员近 8 000 人,建立海洋情报信息综合处理系统,在内部之间与政府部门之间实行情报信息的高度共享,提高了指挥和控制的效率.
装备精良、功能齐全.根据日常海上执勤以及能快速处置应急事件的需要,装备有各种不同类型、用途的船舰和飞机,既有平时执勤需要的巡逻船舶和飞机,又有专门用于海上灾难处置的海难救助船舶和飞机,还有用于海洋科研和环保的海洋调查船等.
三、我国海上行政执法模式的现状及存在的问题和完善建议
1.我国海上行政执法模式的现状及存在的问题
目前,根据国务院机构改革和职能转变方案,将重新组建国家海洋局,由国土资源部管理.新组建的国家海洋局的主要职责是拟定海洋发展规划,实施海上维权执法,监督管理海域使用、海洋环境保护等,并以中国海警局名义开展海上维权执法,接受公安部业务指导,推进海上统一执法.但我国主要海上行政执法主体之一的中国海事,仍保留原有建制.
在国务院发布机构改革和职能转变方案以前,我国的海上执法模式是在 1998 年政府机构改革的基础上逐步发展起来的.其中主要有 5 支队伍:中国公安边防海警部队简称中国海警;海关总署缉私局海上缉私警察;国家海洋局的中国海监;国家海事局的中国海事;渔业局(渔政局)的中国渔政.我国之前的海上执法体制是以分散管理为主的模式.我国没有一支海上综合执法力量,其现状主要是:
分散立法,因而较易形成有利于本部门的事项则争管,而需要耗费人力财力的则不愿管的现象;执法权较分散,加之诸多部门存在"条条块块"隶属关系,因而形成"群龙闹海"的管理格局;海上执法的人员和设备总量不少,但职责重叠,形不成合力;分散了国家财力,增加了执法成本.
2.对建立我国集中统一的海上行政执法模式的建议
应通过立法明确海上综合执法队伍的执法主体资格、职能、执法程序和执法手段,这是一个根本性的问题.设立权责层级较高的海洋管理部门.在中央,应建立国家海洋事务领导和协调机构.尽管我国拟重组国家海洋局,但中国海事等海上执法力量并未组合进入;况且国家海洋局由国土资源部管理,其级别甚至低于地方政府,"条块"机制需要中央层级机构的领导和协调.
应尽快对综合性海洋行政管理机构的人员队伍、机构建制、运行机制等进行整合.在地方,提高对海洋综合管理的认识,建立相应的海洋统一综合管理机构,配合和协调中央的海洋管理工作.在精兵简政的原则上尽量充实海上行政执法的第一线,队伍建设可以从海军分流一部分,并可持续从海军、武警、海洋等院校培养和选送;乃至舰艇也可以从海军调拨一部分.
随着国际海洋法新秩序的建立,国际海洋事务迅猛发展.在此特殊国际环境下,我国应抓住时机,结合国情并借鉴其他国家的宝贵经验,尽快建立相对集中统一的海上行政执法模式,为我国的经济发展、海洋权益的维护保驾护航.
参考文献:
[1]李明春.海洋权益与中国崛起[M].北京:海洋出版社,2007.
[2]现代汉语词典(第五版)[K].北京:商务印书馆,2005.
[3]何忠龙,任兴平,冯永利.我国海上综合执法的特点及对策[J].海洋开发与管理,2008(1):31-35.
[4]秦虎,石莉.美国的新海洋管理体制[J].海洋信息,2006(3):24-26.
