海洋法公约没有提供人工岛屿的定义,只是包含若干适用于人工岛管辖权的规定。首先,海洋法公约准许国家、尤其是沿海国家,有建造人工岛屿的权利和对这些岛屿的管辖权。在其专属经济区(EEZ)里,沿海国拥有专属权利,建造并授权和管理建设、操作和使用:(1)人工岛屿;(2)为了公约第56 条里的和其他经济目的的设施和结构;(3)可能会影响在该区域的其他沿海国的权利行使的设施和结构。
沿海国家享有人工岛屿、设施和结构的专属管辖权,包括海关,财政,卫生,安全和移民法律法规,应该对这种人工岛屿的建设给出及时的通知,并对它们的存在永久保持警告。此外,“沿海国可在必要的情况下,在这种人工岛屿、设施和结构周围建立安全区,在安全区里它可以采取适当措施,确保航行及人工岛屿、设施和结构的安全。沿海国有权在人工岛屿周围建立安全区,并在适用的国际标准下确定这样一个区域的宽度。
这些规定也适用于建在大陆架上的人工岛屿。其次,海洋法公约在岛屿的定义上明确排除了任何人工岛。第 60 条规定,“人工岛屿、设施和结构不具有岛屿的地位。它们没有自己的领海,它们的存在对领海、专属经济区或大陆架的划界没有影响。虽然人工岛屿不产生任何海洋区域,但允许沿海国在其周围设置安全区,但不应超过 500 米的距离,“从它们的外缘各点开始测量,除非经公认的国际标准或主管国际组织所授权的”。
由此,研究人工岛屿,需要先研究不同海域的人工岛屿建造所牵涉的管辖权及国家责任。
一、领海,内水与毗连区
(一)领海和内水的人工岛屿建造
由于沿海国领海主权的本质是对陆地领土主权的延伸,这就决定了领海内的人工岛屿与装置属于沿海国管辖,尽管联合国海洋法公约并没有对沿海国在内水和领海建人工岛屿进行明文规定,但是由于沿海国在这两个海域享有主权,因此在遵守相关国际法和国际公约的规定之下,沿海国有权在内水和领海建造人工岛屿。
在领海和内水进行人工岛屿的建造,需要遵循的原则是:第一,不能妨碍别国船只的无害通过,不能破坏海洋环境。值得注意的是,关于领海的无害通过规则,如果某些海洋平台能够具备“船舶”的性质,可以适用于该规则,比如移动钻井船,只要不是在勘探和开采作业的过程,是可以归为船舶性质的,而浮动平台或者浮动装置,如果不具备船舶的性质,比如没有自航能力,则是不能享有领海无害通过的。
第二,关于人工岛屿和装置,联合国海洋法公约第 11 条规定:“近海设施和人工岛屿不得被视为永久的海港工程。”这显然是为了限制领海的海域扩张而设定的。第三,任何非沿海国国家和法人都不能在没有征得沿海国同意的情况下在沿海国的内水和领海建造人工岛屿。
(二)毗连区的人工岛屿建造
毗连区是便于区域相邻的国家实施控制的接近领海的区域,距离是不超过领海基线 24 海里的距离,主要用来防止沿海国领土或领海的海关、财政、移民或卫生等方面受到侵犯。在毗连区内,联合国海洋法公约并没有赋予沿海国对人工岛屿的建造和实施控制的权利,但也没有明文禁止。
二、大陆架
沿海国的大陆架包括其领海以外依其陆地领土的全部自然延伸,扩展到大陆边缘的海底区域的海床和底土,如果从测算领海宽度的基线量起到大陆边的外缘的距离不到 200 海里的,则扩展到 200海里的距离。
(一)大陆架人工岛屿建造
在大陆架上建造的人工岛屿,适用联合国海洋法公约 60 条的相关规定,但是由于大陆架有丰富的油气资源,在其上建立的人工岛屿主要是与勘探和开发有关的,因此从条约中可以推断,所有国家都可以在别的国家的大陆架上建造不具备勘探和开发功能的人工岛屿。比利时对这个问题持相反的态度,他们认为沿海国应该对自己的大陆架有专属管辖权,不允许非沿海国以任何目的建造任何功能的海洋平台。毕竟大陆架不是公海,非沿海国不能在一国的大陆架建造任何形式和任何目的的人工岛屿,沿海国建造的时候,也必须建立安全区,才符合公约对人工岛屿的规定。
联合国海洋法公约 77 条规定了沿海国在大陆架的权利:
1.沿海国为勘探大陆架和开发其自然资源的目的,对大陆架行使主权权利。
2.第 1 款所指的权利是专属性的,即:如果沿海国不勘探大陆架或开发其自然资源,任何人未经沿海国明示同意,均不得从事这种活动。
3.沿海国对大陆架的权利并不取决于有效或象征的占领或任何明文公告。
4.本部分所指的自然资源包括海床和底土的矿物和其他非生物资源,以及属于定居种的生物,即在海床上或海床下不能移动或其躯体须与海床或底土保持接触才能移动的生物。公约 79 条规定了在大陆架上铺设海底电缆和管道的权利。指出任何规定都不影响沿海国经营在其管辖下的人工岛屿、设施和结构而建造或使用电缆和管道的管辖权。公约 80 条指出建在大陆架上的人工岛屿、设施结构比照适用第 60 条的规定。
(二)大陆架人工岛屿的安全区问题
大陆架还牵涉到人工岛屿和设施周围设置的安全区的法律性质问题,联合国海洋法公约上没有定义。小田法官指出,联合国海洋法公约也缺乏明确的安全区的法律地位问题。日内瓦会议的有关安全规范区是:“沿海国有权对人工岛屿和装置设立安全区,其距离可以扩展到 500 米,所有船只都必须遵守安全区的规则。”
这个在联合国海洋法公约上没有进一步发展。在 500 米这个距离之前,大陆架方面的著名专家 MOUTON 博士,认为安全区应该在人工岛屿周围有一个 50 米的无火区。他的思想得到了一些大型石油公司的推崇。然而这个提议被驳回了,但是 500 米的安全区的方案被采纳了。小田法官认为用 500 米代替 50 米,更符合各国限制海洋作为其他用途的愿望,一旦人工岛屿和设施建立起来,安全区本身也是这些设施重要的组成部分,对海域使用有一定的限制作用。
在大陆架法中,提到了船舶进入安全区受阻需处以罚款。该法案认为安全区的地位等同于海上设施本身。在小田法官之后,阿塔尔教授同样也对安全区的问题表示担忧,他提到,“难道外国船舶需要排除在该区域之外或者禁止锚定在这个区域吗?难道安全区决定了导航路线的制定,可以限制对船舶种类和规模吗?如果一个外国船只违反了有关规定,难道沿海国有权扣押这些船只吗?”
因此对人工岛屿安全区有关的概念,例如“合理的安全区”,“可适用的国际标准”,“公认的国际航行航道”等必须给予清晰的定义和措辞,以避免未来的冲突。
由此可见,在大陆架上建造的人工岛屿和设施需是以勘探和开采大陆架自然资源为目的的。沿海国在大陆架上是没有权利建造其他用途的人工岛屿的,不过这也表达了另外一层意思,也正如学者拉什科夫所说的:“值得再三强调的是,在现在的技术中,我们很难对大陆架进行充分利用,但并不代表之后不会出现可行的技术。”这足以说明科技的发展会带动人工岛屿技术的发展,也会对大陆架的使用造成影响,从而促进国际法领域的新发展”。
三、专属经济区(EEZ)
(一)专属经济区内的人工岛屿建造
专属经济区是领海基线向外延伸 200 海里的区域,在专属经济区内,沿海国可以规约的是:“海床,底土以及覆水区域的生物资源如鱼类,甲壳类,植物;水能资源,洋流能,风能;建造人工岛屿,设施和结构;海洋科学研究以及污染控制等”。
联合国海洋法公约提出了“潮汐,风能能源的制造”,这些也应该包括太阳能等新能源。只是在当时的情况下,科技的发展局限了法条的制定。专属经济区所享有的自由权利包括“航行与飞行的自由,设立海底管道的自由,以及与这些自由相关的国际法用途。”
1. 关于专属经济区内建立人工岛屿的法律规约,联合国海洋法公约 60 条指出沿海国家在专属经济区内应有专属权利建设并授权和管理建造、操作和使用:(1)人工岛屿;(2)为第 56 条规定的目的和其他经济的目的设施和结构;(3) 可能会干扰沿海国家在此海域区行使权利的设施和结构。
2.沿海国家应对这种人工岛屿、设施和结构应具有专属管辖权,包括有关海关、财政、卫生、安全及移民的法律和规章方面的管辖权。
3.这种人工岛屿、设施结构的建造,必须妥为通知,并对其存在必须予以警告。已被放弃或不再使用的任何设施或结构,应予以撤除,以确保航行安全,同时考虑到主管国际组织在这方面制定的任何为一般所接受的国际标准。这种撤除也应适当地考虑到捕鱼、海洋环境的保护和其他国家的权利和义务。尚未全部撤除的任何设施或结构的深度、位置和大小应妥为公布。
4.沿海国可于必要时在这种人工岛屿、设施和结构的周围设置合理的安全地带,并在该地带中采取适当措施以确保航行以及人工岛屿、设施和结构的安全。
5.安全地带的宽度应有沿海国参照可适用的国际标准加以确定。这种地带的设置应确保与人工岛屿、设施或结构的性质和功能有合理的关联;这种地带从人工岛屿、设施或结构的外缘各点量起,不应超过这些人工岛屿、设施或结构周期五百米的距离,但为一般接受的国际标准所许可或主管国际组织所建议者除外。安全地带的范围应妥为通知。
6.一切船舶都必须尊重这些安全地带,并应遵守关于在人工岛屿、设施、结构和安全地带附近航行的一般接受的国际标准。
7.人工岛屿、设施和结构及其周围的安全地带,不得设在对使用国际航行必经的公认海道可能有干扰的地方。
8.人工岛屿、设施和结构不具有岛屿地位。它们没有自己的领海,其存在也不影响领海、专属经济区或大陆架界限的划定。
笔者认为,尽管沿海国对专属经济区享有管辖权,但并没有对其海域享有主权。因此所有的国家,无论是沿海国还是内陆国,虽然不能自由地建立人工岛屿,但是应该可以在专属经济区内通过一定形式的规约来建立人工岛屿。而一旦出现冲突,也是需要“在平等和相关情势的基础上,将当事人及其国际社会当作一个整体,又要考虑各自相关的利益”。
(二)专属经济区内管辖权
正如索恩斯提到的,“如果沿海国在其专属经济区内有建造和使用人工岛屿和海上装置的权利,那么按照逻辑来讲,沿海国也应该对这些结构有管辖权。”专属经济区内的权利主要包括三个方面。
1.沿海国对专属经济区的人工岛屿、设施和结构的建造和使用享有管辖权,沿海国在专属经济区内有授权建造上述设施的专属权利,并且对这些设施享受专属管辖权。另外,有在人工岛屿、设施和结构周围设立特别宽度安全区的权利 (半径 500米)。
2.对海洋科学研究的专属管辖权:沿海国对经济区内的科研的管辖权是专属性质的,沿海国可以管理和授权,其他国家未得到沿海国的同意原则上是不得进行海洋科学研究的。沿海国既可同意,也可以拒绝甚至暂停其他国家进行研究。如果沿海国家同意在其专属经济区内进行海洋科研,那么沿海国拥有参与的权利,并且可以向开展研究活动的单位要求提供情报、成果和结论。
3.对海洋环境的保护和保全:沿海国可以制订法律和规章以防止、控制和减少各种污染。并且可以把这些规章在专属经济区内强制执行,在必要情况下来取各种措施。
值得区分的是,专属经济区是一个区别于领海和公海的过渡性的水域,关于人工岛屿是否能在专属经济区内行使海洋自由权利,是与剩余权利密切相关的。如果专属经济区是沿海性水域,这种水域中所包含的一些权利是为沿海国所有的,那么人工岛屿建设这些剩余权利是归属于沿海国的;相反,如果专属经济区从本质上是等同于公海的话,那么像人工岛屿这样未被公约明确禁止的权利,则是纳入其他国家所共享的公海自由范围之列。
《联合国海洋法公约》规定公海自由,但并不能完全适用于沿海国的专属经济区。理由如下:首先,《联合国海洋法公约》第 55 条关于“专属经济区的特定法律制度”中,明确其为沿岸国“领海以外并邻接领海国的一个区域”,该区域“受本部分规定的特定法律制度的限制”,宽度“从测算领海宽度的基线算起,不应超过 200 海里。”这个界定已经很清晰地将专属经济区独立于领海概念之外。其次,《联合国海洋法公约》对专属经济区进行了专门的法律制度规范,以及相关各国的权利义务。而对公海的规约,是《联合国海洋法公约》第 7 部分专门规定的。公约第 86 条明文规定,公海适用的区域范围是“不包括在国家的专属经济区…的全部水域”。由此可见公海与专属经济区在性质、适用法律以及各国的权利义务方面有着明显的不同,是不同的两个海域。《联合国海洋法公约》第 87 条,对公海自由的行为范畴有如下 6 项,(1)航行自由;(2)飞越自由;(3)铺设海底电缆和管道的自由;(4) 建造国际法所容许的人工岛屿和其他设施的自由;(5) 捕鱼自由;(6)科学研究的自由。其他国家在沿海国专属经济区内行使的海洋自由,与第 87 条所指的公海自由并不等同。
四、公海
早在 1954 年,就有学者引发了在公海上建造人工岛屿问题的讨论,有人认为这是有悖于国际法的,但是也有国家认为这个牵涉到一个法律属性承认的问题。由于国际法缺乏拘束力,公约的模糊性导致了在公海上的人工岛屿建设既缺乏明确的条款也缺乏执行力。
在 1918 年大陆架条约谈判之前,美国就讨论在离墨西哥沿岸 40 英里的公海上建人工岛屿用于钻井的问题。美国所持的观点是:除非人工岛屿的建立会影响到美国及其民众的权利,国外政府建造的目的是基于良好的目的,美国政府是不会建议反对建立人工岛屿的。并且别的国家也没有权利反对墨西哥湾的人工岛屿,除非人工岛屿严重影响了他们国家与民众的权利。美国这么说,就是希望将来自己在墨西哥湾建立海洋平台的时候,也不会遭到别国的反对。D.H.N.Johnson 教授支持 P.C.I.J.在1927 年的“莲花案”中将外国的船只“等同于外国在公海建立的人工岛屿”。由此可见,对于本国建立的人工岛屿的性质,就更应该拥有管辖权了。1958年的公海公约第二款中指出“公海对所有国家开放,没有国家能够对其宣称主权”。因此,一国对其在公海和专属经济区内的海洋平台有管辖权,也不是完全没有法律依据的。
1970 年,联合国大会决议表示对公海海底领土主权的重视。决议中指出,“在深海海底和底土建立的人工结构,会造成一个对深海海底和底土各自区域的领土主权问题。这个领土取得的概念基于深海海床和底土的陆地性质。因为人工设施可以在陆地上建造而引申出沿海国可以在深海海底和海床的特定部分实施有效控制”。
根据 1979 年 Bowett 教授研究的有关人工岛屿管辖权,认为最好是参考批准其建设的国家而定。那么落实到公海上,应该是一个国家建设或者授权建造人工岛屿,则有责任行使管辖权。Bowett 起,这种将公海的性质从“排他性”到“责任”的转变,创造了一个自由与义务之间的平衡状态。
现行的 1982 年《联合国海洋法公约》87 条规定了公海自由,包括建造国际法所容许的人工岛屿和其他设施的自由,但受第六部分的限制。联合国海洋法公约对人工岛屿的限制部分,也没有很明晰的规定,但是值得注意的是,任何国家都不得对公海的海底宣称领土主权,这是公约 89 条指出的。这个规定非常重要,虽然联合国海洋法公约在公海缺乏对人工岛屿的监管条款,但是由于公约禁止了任何国家对公海的主权,因此从另一个方面来看,公约其实是建立了自由建造人工岛屿的“排他性”权利。
综上所述,在国际法的框架中,在公海对人工岛屿的管辖权包括:(1)属地原则管辖权,指的是由地方采取行动;(2)司法管辖权的保护原则,是按照国籍划分的;(3)另一种形式的保护原则,是依照国家利益进行作为或不作为;(4)被动人格原则,是参考受害人国籍;(5)普遍性原则,是指有害人类的犯罪例如海盗。
此外,在联合国海洋法公约中,也没有对人工岛屿管辖权的明确条款,沿海国可以结合自己的国内法对不同海域的人工岛屿行使管辖权。而其他国家,也可以在联合国海洋法公约的框架下在行使公海自由权利,当然包括建立人工岛屿。在公海,如果由一国或多国建立的人工岛屿,可以按照国籍管辖权的原则规约。
在公海上有专属的建造人工岛屿的权利是因时间和目的而变化的。这里主要牵涉到别的国家安全和公海限制使用等方面。这些与未来的海域使用保护息息相关。
五、小结
本文介绍了人工岛屿的建造区域,管辖权和国家责任。在专属经济区和大陆架上,人工岛屿的建设有相同的法律地位,在专属经济区和大陆架上建造的人工岛屿应该是由沿海国授权建造的。关于公海,由于没有任何国家能在公海享有主权,这个区域的人工岛屿建设有着不同的方式。在公海自由建造的人工岛屿,只有在国际性的海域和海床上才能行使自由权利。沿海国可以在外大陆架延伸与公海的连接区域对人工岛屿享有管辖权,如果第三国想在这个区域建造无论任何形式的人工岛屿,都需要征得沿海国的同意。
人工岛屿的建造和使用必须是基于所有国家的利益,由国际社会来管辖,尤其是对那些封闭的、半封闭的或者不发达国家。建立这样一个制度需要长时间的计划、谈判和善意。关于管辖权。建造或者授权建造人工岛屿的步骤,是决定一个国家对人工岛屿设施的管辖权和控制的重要因素。
沿海国对其内水和领海里的人工岛屿的建设拥有管辖权,而公约的 60 条和 80 条对专属经济区和大陆架的规约认为:“沿海国对人工岛屿设施和结构有着专属管辖权。”许多权威的学者赞成沿海国对需要建造固定设施的大陆架拥有专属管辖权。在大陆架之外,人工岛屿和其他永久性设施应该由国际社会管控。有观点认为,如果要彻底解决人工岛屿管辖权问题,应该设立专门的用于建造人工岛屿的国际制度。希望未来的联合国海洋大会能够规约出这样的制度。
因为没有设立这样的制度,沿海国会不满足只在自己的领海建立人工岛屿,而是靠对领海之外的人工岛屿的建造和使用来延伸自己在海洋的管辖权。
再次,就是相关的国际责任。人工岛屿的建造,就要考虑到沿海国的利益,航行自由以及污染的管控。人工岛屿及设施的国际责任是与一国本身的管辖权密不可分的,有关的国际责任包括建造和海洋污染。现行的国际法规定,一般特点的国际责任是适用于所有形式的人工岛屿的。国家责任一般会涉及到国家机关在人工岛屿建设方面,因当局的错误行为或者是采取措施不足,或者由当局默示同意有害行为的发生,从而导致有害结果的发生。因此,当一个国家能够行使有效的管辖和权利的时候,应该预防和控制对人工岛屿和结构的不当行为的操作。只有这样,政府才能行使权利和义务来保证国际法相关法律法规在人工岛屿问题上的实施。
总之,人工岛屿和设施牵涉到受国际社会广泛关注的国际法问题,对人工岛屿问题的分析会对现有的海洋能源和海域使用问题有促进作用。与此同时,新兴技术的发展让海洋法的发展更倾向于包容的态度对待海域使用和各种海事活动,国际法会随着新形势的发展而发展。对人工岛屿建造的必须性和可行性就是符合新形势的。因此,建立关于这类的法律体系是必须的。正如 Lauterpacht 所说的国际法的发展和变化不是一蹴而就的,也不是一成不变的,只是有些问题和方面发展快一些,有些发展慢一些。
笔者认为在新兴技术的发展下,业已存在的海洋法对扩大海域使用方面以及对海域使用的范围和内容方面似乎太严苛和陈旧,要求法律能够提供新的解决方案和概念,应该在现有的国家管辖人工岛屿的基础上,发展一个恰当的针对人工岛屿的司法系统。
