南海（南中国海）海域总面积 360 多万平方公里。这个区域的重要性不仅体现为其潜在的油气资源上，还体现在它的战略地位上。①在南海边界问题上的争议已经持续了很长时间。②南海问题事关中国大陆、台湾、越南、马来西亚、印度尼西亚、文莱、菲律宾等“六国七方”。中国依据着名的“南海九段线”主张对 190 万平方公里行使主权，但其中有 80 万平方公里与其他国家依据《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)而主张的专属经济区、大陆架等发生冲突。
一、问题的由来
“南海九段线”最早出自民国政府内政部方域司在 1947 年绘制并出版的《南海诸岛位置图》，该图有十一段国界线圈定了中国南海海域的范围。其历史背景是 1933 年法国占领南沙九小岛、二战后法国继续占领西沙群岛和菲律宾企图把南沙群岛并入其国防范围。1948 年初的《中华民国行政区域图》又收入此图。③此举的目的是维护中国在南海的领土主权，并向世人公布中国在南海的管辖范围。中华人民共和国成立后，经政府审定出版的地图在同一位置上也标上这条断续线，只是在中越关系友好时期的 1953 年将十一段断续线去掉北部湾、东京湾两段，使“十一段线”变为今天的“九段线”(或称为“U 形线”)。
“南海九段线”问世以后，在很长时间里 ，国际社会并未对之提出异议，周边的东南亚国家也从未对之提出过抗议，而等同于默认。但在《公约》于 1982 年通过以后，南海周边的东南亚国家对“南海九段线”提出质疑，这条断续线的法律地位、具体位置等遭到它们的非议。而在中国内部，对于“南海九段线”的概念、位置、法律地位和属性等都没有明确而一致的表述；无论是之前的民国政府，还是现在的中华人民共和国及台湾当局，迄今都没有任何的官方声明，来解释该段线为何物及其确切坐标，始终是“有图无解释”。自 1993年台湾当局的“立法院”通过《南海政策纲领》、将断续线内的水域称为“历史性水域”后，对这条线的表述、理解出现较大的分歧，说法不一。中国政府及一些学者在不同时期先后提出过十一段线、九段线、连续实线或 U 型国界线、岛屿归属线、历史性权利与历史性水域等等，这些概念相互冲突，给人以无所适从，甚至认为中国行使主权的底气不足之感。概括起来，各方对该段线性质的解读主要有以下四种观点。
1.岛屿归属线说 ：段线内岛屿及附近海域属于中国，是中国领土的一部分。
2.历史性权利说：段线是“历史性所有权”的范围线，中国所主张的是历史性权利，包括岛、礁、滩、沙的主权和海域一切自然资源的主权权利，但保留他国的航行、飞越、铺设海底电缆和管道等三项自由。
3.历史性水域说 ：段线是 “历史性水域线 ”，线内的整个海域是中国的历史性水域。
4.海上疆界线说 ：段线是国界线 ，线内属中国，线外属邻国。④(如依此说，“九段线”可被理解为现代国际法上以经纬线为基础的“天文边界线”。)
上述四种观点中，第四种最为强硬：若九段线构成中国国界线的一部分，则线内为中国享有完全主权的领土；并依据《公约》，可在线外继续划定领海、毗连区、专属经济区等，进而导致邻国的海洋权益相应地进一步受损，因此，他们必然会强烈反对此种主张。而依据第三种观点，段线内的海域是中国的历史性水域，相当于领海，他国在这片海域除无害通过权等外再无权利可言，自然也不能将其专属经济区延伸进来。依第二种观点，中国在线内的权益相当于《公约》之下的专属经济区，他国在这里的陆地领土及油气开发利益都必须归还给中国。而依第一种观点，中国只须坚持对段线内陆地领土的主权，其他海域则可依据《公约》与各国谈判、协商来进行划分。总之，东南亚各国在南海的现有利益和主张都将受到抑制，甚至否定。
而鉴于地图的政治意义和法律属性及国际法院就“隆端寺案”等问题所发表的意见在国际法上所产生的影响，“南海九段线”受到中国及相关国家的重视和关切也就不言而喻了。
二、越南、菲律宾等国对南海的主张
最初，东南亚各国对“南海九段线”及中国拥有南海主权并无异议，一些东南亚国家甚至多次主动承认相关争议岛域（海域）属于中国。以越南为例，除了早年的报道、地图，甚至教科书⑤都承认中国对西沙群岛、南沙群岛的主权之外，历史上还曾有过 1956 年 6 月 15 日、1958 年 9 月 14日（“范文同公函”）和 1965 年 5 月 9 日等三次着名的官方表态。
⑥南海发现的油气资源打破了这里的平静。20世纪 60 年代末，美国海洋地质学家埃默里发表报告称，南中国海油气资源远景诱人。另有资料称，南海海域有含油气构造达 200 多个，油气田大约180 个，蕴藏量大约在 230 亿至 300 亿吨之间，相当于全球储量的 13%。
⑦这刺激了周边各国对南海的胃口，他们纷纷出兵抢岛夺礁，对南海提出主权要求。1977 年公布的《越南社会主义共和国对领海、毗邻区、专属经济区和越南大陆架之声明》确定，越南的领海是从基线量起向外延伸 12 海里（其内是越南的内水），毗连区和专属经济区的宽度分别是 24 海里、200 海里。1979 年 8 月，《越南对于黄沙群岛和长沙群岛的声明》否定了范文同公函，认为中国对此照会的解释是最大的曲解，因为“照会的精神和文字仅意指承认中国领海 12 海里⑧”。2009 年 5 月，越南向联合国大陆架界限委员会单独提交了南海“外大陆架划界案”，声称有 3260公里长的海岸线并对中国的西沙和南沙群岛享有主权。马来西亚、印度尼西亚、菲律宾等各国也通过各种立法，对 200 海里专属经济区、大陆架等权益予以确认。目前，各国(地区)在南海实际控制的岛礁情况是：大陆行使管辖的岛礁有 7 个，台湾拥有太平岛，越南、菲律宾、马来西亚及文莱分别占 30 个、9 个、5 个、1 个。
⑨越南、菲律宾等国也拒不接受直抵自家海岸线的这个“南海九段线”，而予以指责、否认。2011年 5 月 29 日，越南称，“中方关于东海的九段线完全缺乏法理依据，违背了其中中国也是成员之一的 1982 年《公约》”。两天后在雅加达闭幕的“东海合作前景-聚焦问题和动力”国际研讨会发表了所谓《雅加达声明》，认为“中国方面宣布对占东海面积 80%的‘九段线’的领海主权是无理的，并遭到了国际社会的谴责”。原马来西亚海事研究所所长汉扎（B. A. Hamzah）指责中国以段线为由对整个南海提出声称是轻浮、无理和行不通的，南海不是任何国家都可用一个声称就变成其内水或历史性湖泊。国际海域划界专家兹瑞克（Daniel J.D. zurek）称，传统海上疆域线决定的是群岛的主权，而不是管辖海域的界限。故断续线不能被认为是中国对线内整个海域的主权基准。印尼外交官贾拉尔（Hasjin Djalal）也曾称，段线既无定义，也无坐标，其合法性和准确位置不明确。
⑩而菲、越等国之所以如此这般地出尔反尔、背信弃义，违反国际法上的“禁止反言”规则，一方面是垂涎南海的油气资源之利，借《公约》之生效而兴风作浪、为自己的国家利益寻找法理依据；另一方面也是和“南海九段线”存在歧义，中国政府的海权意识觉醒过晚，并错失解决问题的良机有关。
三、东南亚国家的南海主张评析
南沙和西沙群岛均属中国固有领土。越、菲、马等国对这些中国领土的主张既不符合国际法原则，又罔顾历史事实。在国际法上，国家行使主权的实践对于确定领土的归宿至关重要。中国针对南海岛礁的发现、有效占领之证据，其他国家无可比拟。中国对南海诸岛的主权主张，历史悠久，可追溯至汉代（公元 25~220 年）。历代政府和世代渔民都在这里进行了行使主权、宣示主权的实践———如修筑房屋、庙宇、灯塔、出版地图、巡防、驻军、测量、绘图(如海南渔民的《更路簿》)等。
而东南亚各国多为欧美的殖民地，建国较晚。印尼建国时间为 1945 年 8 月 17 日，菲律宾建国于 1946年 7 月，马来西亚建国于 1957 年 8 月，越南到 1975年 5 月才实现南北统一，文莱建国更是迟至 1984年 2 月。
东南亚国家对南海的所谓“主权”主张都是近三四十年来的事情———不仅未获得中国的承认或默认，反而都遭到中国政府的严正抗议。
菲律宾和越南等国对南海诸岛提出领土要求的主要依据是《公约》中规定的专属经济区和大陆架制度。
比如，越南主张“先占”的依据为：依照 18 世纪黎贵敦所写之《抚边杂录》一书记载，越南在 18 世纪初已在经营黄沙（西沙）并列入越南版图。对此，根据学者韩振华教授的考证，越南历史图籍中的黄沙、长沙都是越南近海中的一些岛屿、沙滩，与我国的西沙、南沙群岛毫无关系。
可见，越南的主张也无法与我国对南海诸岛的主张相提并论。
菲律宾在其西海岸向外划出 200海里的专属经济区，并以此主张距其约 230 公里的黄岩岛为菲律宾的领土。其实，这个唯一依据并不能成为“夺理”的“强辞”。早在元代，天文学家郭守敬进行“四海测验”，其在南海的测量点即为黄岩岛；1935 年，当时的国民政府水陆地图审查委员会首次公布的南海诸岛地图上，更明确标注黄岩岛，其后在 1947 年和 1983 年，也分别对黄岩岛进行了命名。相反，菲律宾立国的“三个条约”，即 1898 年的“巴黎协议”、1900 年的“华盛顿协议”及 1930 年的“英美条约”，都明确划定菲律宾西部领土边界为东经 118 度，黄岩岛并不在其中。可见，在上世纪 90 年代末之前，它的西部国境线从来没有超过东经 118 度。直到 1997 年 5 月，菲律宾国会议员登上黄岩岛，竖起国旗，才宣示其所谓的“主权”。足见无论从国际法有关领土取得的最早发现、最早命名、最早开发或连续不断的行政管理几大原则来看，菲律宾都站不住脚。
《公约》并不是解决海洋划界争端的唯一依据，这一点从其文本规定和国际实践都可明了。《公约》开篇即已阐明，“本公约缔约国，在确认本公约未予规定的事项时，应继续以一般国际法的规则和原则为依据”。第 15 条规定，海岸相向或相邻国家间领海界限的划定以等距离中间线为准；但如因历史性所有权或其他特殊情况而有必要按照与上述规定不同的方法划定两国领海的界限，则不适用上述规定。第 74 条规定，海岸相向或相邻的国家间专属经济区的界限，应在国际法基础上以协议划定，以便得到公平解决。有关国家如果在合理期限内未能达成任何协议，应诉诸《公约》第 15 部分所规定的程序。在达成协议前，有关各国应基于谅解和合作精神，尽一切努力作出可行的临时安排。在此过渡期间内，不危害或阻碍最后协议的达成。如果有关国家间存在现行有效、关于划定专属经济区界限的协定，应按照该协定行事。
从时间顺序上，中国公布断续线在前，1982年的《公约》通过在后，要求断续线符合《公约》本身不符合实际。《公约》主要适用于无归属的海洋空间、类似于陆上“无主地”的划界———事实上，《公约》生效后的显着影响是对公海等公共海域的蚕食鲸吞。而南中国海的岛屿等陆地领土至少在 1947年就已经确定其主权归属，中国对之行使主权不仅有充分的事实依据和法律依据，而且早就获得国际社会的公认。其次，断续线是为了重申中国的领土主权以及相关海洋权益，并不是因为划这条线才拥有这个权益。《公约》不规范不影响各国的领土主权问题，不能将《公约》作为评判中国在南海主张合法性的唯一或主要依据。 再次，《公约》本身并不排斥在它之前已经形成并被持续主张的权利，更不能为任何国家侵犯和损害中国的领土主权制造“合法性”。
菲、越等国对南中国海诸岛提出主权主张的另一依据是“地理邻近”。但“地理邻近说”无论是在国际法上，还是在世界现实面前，都是站不住脚的。法国的圣皮埃尔岛和密克隆岛距加拿大纽芬兰海岸不过 20 公里，而距法国则达数千公里之遥；丹麦的格陵兰岛也远离欧陆而与加拿大北部努纳武特地区一衣带水；英吉利海峡中的两组群岛———曼基埃岛和义克荷斯岛———靠近法国，却是英国的领土；希腊管辖下的众多岛屿更是与土耳其近在咫尺……如果仅仅依据“地理邻近”来判定领土归属，那么世界上众多国家的海洋与陆地边界岂不是都要重新划定！？
总之，印度尼西亚、马来西亚国家提出的所谓“邻接”主张，在国际法上无依据；菲律宾于1956 年 5 月 15 日提出的克洛马之“发现”与 “占有”，更是不值一驳。因此，越南、菲律宾等国对南海提出的主权要求违犯了“禁止反言”等国际法规则，违犯了“陆地支配海洋”等海洋法原则，不仅是非法的，而且构成对中国主权的侵犯，理所当然地遭到中国政府的严重抗议和强烈反对。
为了稳定局势，2002 年 11 月 4 日，中国和东盟各国在柬埔寨金边发表了一份关于各方在南海行动的方案宣言，即《南海各方行为宣言》(以下简称《宣言》)。《宣言》力图在就相互冲突的领土和管辖权主张达成最终解决方案之前保持现有姿态。签署国承诺尊重普遍承认的有关海洋航行和飞越自由的国际法原则，包括《公约》的规定，通过和平谈判和协商的方法解决有关领土和管辖权的争议。承诺不采取使争议复杂化、扩大化和影响和平与稳定的行动，包括不在现在无人居住的岛、礁、滩、沙或其他自然构造上建立定居点。该宣言最重要之处是“有关各方承诺根据公认的国际法原则，包括 1982 年《公约》，由直接有关的主权国家通过友好磋商和谈判，以和平方式解决它们的领土和管辖权争议，而不诉诸武力或以武力相威胁”，“各方承诺保持自我克制，……并以建设性的方式处理它们的分歧”。
长期以来，中国坚守《宣言》确定的基本原则，对菲律宾等国在南海的行为采取克制的态度，对这些国家的南海权益给予了充分的关切。中国还与东盟通过签署《东南亚友好条约》，建立了战略伙伴关系。经过这样的努力，中国与东盟国家的关系得到了很好的发展，南海地区大局基本保持着稳定。
四、结语
中国政府于 1958 年 9 月 4 日宣布了《关于领海的声明》。其第 1 款指出，中国的领海宽度为12海里，其适用于中国的一切领土，包括中国大陆及其沿海岛屿，和……台湾及其周围各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他属于中国的岛屿。其第 2 款指出，中国大陆及其沿海岛屿的领海以连接大陆岸上和沿海岸外缘岛屿上各基点之间的各直线为基线，从基线向外延伸 12 海里的水域是中国的领海。
此外，中国还有三部主要涉及南海海域与岛礁的法律，即 1992 年的《领海与毗连区法》、1996年的《领海基线法》、1998 年的《专属经济区和大陆架法》，对我国的南沙、西沙、东沙、中沙地区岛礁主权，以及领海、海基线，以及西沙的专属经济区都有明确的界定，都没有涉及整个南海海域的主权问题。
《领海及毗连区法》第 2 条规定这些岛屿属于中国领土，中国学者支持这一立场的理由有多种，其中包括有关历史性权利的主张。
中国在 1996 年批准《公约》时公布了大陆海岸和西沙群岛海岸的 77 个基点。
其他的基点则有待进一步确定，例如南沙群岛沿岸的基点就尚未确定。
《专属经济区和大陆架法》第 2 条规定了中国与邻国关于专属经济区和大陆架划界的原则：中国与这些国家关于专属经济区和大陆架的重叠主张要在国际法基础上按照公平原则以协议划定界限。该法第 11 条明确规定，任何国家在遵守国际法和中国法律、法规的前提下，在中国专属经济区享有航行、飞越的自由(实际上，自 1947 年划定该段线以来，中国方面从未妨碍国际船只在南海的航行)。第 13 条规定，中国保留行使本法未作规定的、但根据国际法和中国其他有关法律、法规而存在的权利。因此可以说，《公约》第 88 条至第 115 条下的权利在这里是适用的。
该法第 14条提到了中国的历史性权利，其有效性取决于一国对岛屿的不间断占有和其他国家对该占有情势的普遍默许。在历史性权利原则中默许存在的必要性似乎使该原则更接近于中国对这些岛屿进行占有的历史材料之多已经足以支持中国的主权主张了，起码根据“东格陵兰岛案”和“克里伯顿岛案”确立了有效占领原则。
輲讹辇早在 20 世纪 80 年代，中国出于发展与东南亚国家关系的大局，就提出“主权归我，搁置争议，共同开发”的主张。在“搁置争议”方面，中国与东南亚国家还是取得了许多共识，包括上文提到的《宣言》；但中国提出的“共同开发”却一直未能实现。在越南、菲律宾等国的鼓动下，已有 200多个西方国家的石油公司参与合作开采 1200 多个油井，年产石油 6000 多万吨。越南甚至将所采石油大量出口；而中国是诸国中唯一未在南海从事资源开发的国家。《宣言》提到各方可以在海洋环保、海洋科学研究、海上航行和交通安全、搜寻与求助和打击跨国犯罪等方面进行合作，却没有提到各方在自然资源的开发和利用方面的合作。
实际上，这个区域的相邻国家只要在该区域的情势发展上保持克制，就可以在主权和国际航行自由的主张之间达到平衡。
综上，“南海九段线”既具有历史性的属性，又有海上疆界线的要素，但由于中国在传统上属于陆权国家，对陆地领土的重视甚于海洋领土，所以其最基本的法律属性应为岛屿归属线。此结论与中国长久以来公开宣示立场一致： 早在 1935年 1月公布的《中国南海各岛屿图》，就是中国政府第一次正式出版详细画明南海诸岛各岛屿、 礁石、沙洲、暗礁位置的地图；且南海诸岛主权属于中国得到国际社会的广泛承认。
对“九段线”位置的任何争议都不能否定这样一个事实：南海的岛屿是位于线内的，是中国的领土。中方的底线应该是力争岛礁等陆地领土，而作为交换，在专属经济区等海域的划分时可作出让步。为此，有学者建议，中国可将九段线内水域发展成为“特殊的历史水域”。各国可依据《公约》第 123 条，对其中之生物资源、环境、航运及科学研究事务进行合作。但中国可基于历史利益处于优先的地位。中国政府和人民在九段线内水域基于历史证据享有各种优先的权利，主要包括对其中的海洋各种资源进行管理、养护、勘探和开发之优先权利；保护与保全海洋环境之优先权利；科学研究之优先权利；航海、航空交通管制的权利，甚至管制周边国家相关航行活动；在西沙、南沙群岛以直线基线划出两三块群岛水域，实施群岛水域制度，中国在此水域内享有完整排他之主权，但并不妨碍其他国家之过境通行权或群岛海道通行权。若如此，则可以较好地解决争端、实现各方的利益。
