南海是我国古代海上丝绸之路的重要通达地区,今天仍是我国对外贸易的主要通道,是连接我国与外界特别是东南亚地区的纽带。这些经济交往和开发活动既给南海带来生机,也隐含着巨大的环境风险。为保护海洋特定区域的环境,在国际法和国内法层面存在着一些特别制度,笔者将其统称为特别区域制度,其中包括特殊海域制度(special area) 、特别敏感海域制度(particular sensitive sea area,PSSA) 、环境高风险海域制度(marine environmentally high risk area,MEHRA) 等。在南海地区引入这些特别区域制度,将有助于南海环境保护,使南海这一海上丝绸之路永葆魅力。
一、南海环境保护引入特别区域制度的必要性
(一) 南海生态环境面临的高风险
首先,南海生态环境的高风险与南海地理环境有密切关系。南海属于半闭海,仅通过一些狭窄水道与其他洋或海相连,如台湾海峡、巴士海峡、马六甲海峡、龙目海峡等。在这样一种地理环境下,海水中的污染物不易扩散、消解,而长时间集聚。
其次,南海是世界范围内海上运输最繁忙的海域之一。世界海运的三大主干航线均为东西向,即欧亚、跨太平洋、跨大西洋航线,其中南海是欧洲—东亚航线的必经海域。有学者进行统计研究,认为每年经过南海地区运输的货物、石油、液化石油气等分别占世界货物贸易总量、石油运输总量和液化石油气总贸易额的 1/3、1/2 和 2/3,其中大型油轮每天运输的原油就有 1 030 万桶。从这一统计可以看出,南海航线上不仅仅运输繁密,每天通行大量船舶,而且其中很多是具有环境损害风险的货物的运输。在我国近海,曾发生多起重大溢油污染事故,如 2004 年 12 月 7 日,在广东水域,巴拿马籍集装箱船“现代促进”轮与德国“伊伦娜”轮碰撞,导致 1 200 多吨船舶燃料油溢出; 2009 年 9 月 15 日,受台风“巨爵”影响,巴拿马籍集装箱船“圣狄”轮在珠海高栏岛附近海域搁浅,造成燃油泄漏入海。南海海域也是日本、韩国、中国大陆和中国台湾地区的石油输入大动脉,以及东南亚国家之间的交通动脉,发生船舶漏油的风险很大。有资料显示,中国进口石油的 50%以上都要通过这条航线。这些都给南海带来巨大的油污风险,因此,在南海地区的航行与运输应进一步强化监管,避免环境损害事故的频发。
再次,南海还是海上石油勘探开发的密集区域。随着海上钻井平台和海底输油管线以及海上石油储藏运输等的逐年增加,南海海域已属于溢油事故多发海域,特别是北部湾地区。在北部湾,中越两国均进行了大量的石油勘探开采,由于海上开采和输送原油活动的不断增加,油品运输日益频繁,这里已经成为溢油事故的多发区域。另外,南沙海域有1 000 多口石油钻井,年采石油量超过5 000 万吨,在原油运输环节也存在发生溢油事故的巨大风险。
(二) 加强中国在南海存在和管制的需要
南海诸岛最早被中国人发现和利用并提出主权主张,南海水域自古以来就是中国渔民的重要渔场。但长期以来,中国政府对南海岛礁以及水域的管辖或缺位或力度较弱,导致南沙大量岛礁被周边国家侵占。近 10 年来,随着中国国家实力的增强,建设海洋强国战略的提出,中国对南海的管辖力度不断增强。
这种管辖主要体现在对资源开发的管理上,特别是对渔业活动的管理(例如护渔、规范渔业捕捞作业、制定休渔期制度等) 。此外,也涉及对外国船只的海底油气勘探开发活动的管理。不过截至目前,中国对南海海洋环境的管理仍较为薄弱,环境保护执法力度有限。通过更有力的环境措施,强化南海环境保护,可以加强我国在南海特别是南沙区域的存在和管辖,不仅将对周边国家的利用和开发南海行为产生牵制和制约,而且对经由南海航线运输各种货物的国家也将产生制约效果,特别是对处于欧亚航线东端的东亚和东北亚各国。
基于争夺海洋资源目的的南海管理措施在实施中较易引发相关国家间的冲突与对抗,而基于环境保护目的的管理措施则相对缓和,并具有国际法的坚实基础。《联合国海洋法公约》在海洋环境方面为各国设定了权利和义务,如第 192 条: “各国有保护和保全海洋环境的义务”; 第 194 条: “各国应适当情形下个别或联合地采取一切符合本公约的必要措施,防止、减少和控制任何来源的海洋环境污染”。在当今世界环境意识普遍提升,环境保护成为不可抗拒潮流的背景下,加强南海海洋环境保护在道德和舆论上将占据制高点。本文研究的特别区域制度可以建立在区域性合作框架之内,使南海周边国家及地区参与到共同的环境保护中来,从而对其行为实现软性约束。
二、海洋环境保护特别区域制度的类型
(一) 特殊海域制度
特殊海域制度经历了一个发展过程。1926 年,美英等 14 国召开的华盛顿专家预备会就建议各国在其沿岸设立禁止船舶排放油类物质和油类混合物的区域,但并未付诸实施。1954 年,国际社会通过了《防止海洋石油污染国际公约》(International Convention for the Prevention of Pollution of the Sea by Oil) ,对船舶排放油类物质和油类混合物设定了一定宽度的禁区。1967 年在英国西南海域发生的“托利·堪庸”(Torrey Canyon) 号超级油轮溢油事故是有史以来最严重的海上油污事故之一。国际社会对油污问题开始高度关注,于 1973 年通过了《国际防止船舶造成污染公约》,并在 1978 年通过其修订议定书(The In-ternational Convention for the Prevention of Pollution From Ships,MARPOL 73 /78) 。MARPOL 73 /78 提出了“特殊海域”概念,这是指由于海洋学和生态学上的特有情况以及海上交通运输的特殊性质等公认的技术原因,需要采取特殊强制办法以防止船舶污染的特定海域。MARPOL 73/78 的附则Ⅰ、Ⅱ、Ⅴ、Ⅵ分别就油类物质、有毒液体、船舶垃圾、船舶气体排放等规定了特殊海域。1982 年《联合国海洋法公约》也考虑到了MARPOL 73 /78 中的特殊海域制度,在其第 211 条第 6 款特别规定,如果有关的国际规则和标准不足以适应特殊情况,并且沿海国有合理根据认为其专属经济区某一明确划定的特定区域,因其海洋学和生态条件有关的公认技术理由,以及该区域的利用或其资源的保护及其在航运上的特殊性质,可提请国际海事组织批准制定和实施防止船舶污染的特别法律规章。但《联合国海洋法公约》第 211 条所指的特定海域仅限于一国的专属经济区内,而不能扩展至其他海域,但 MARPOL 73/78 中的特殊海域则可以包括专属经济区外的海域,如公海。
特殊海域针对的是封闭和半封闭的海域,该海域可以包含一个或几个国家的海域。根据国际海事组织《MARPOL 73/78 中特殊海域指定指南》,一海域必须满足下列三个标准之一,方能被指定为特殊海域:(1) 海洋地理条件。该海域的海洋地理条件可能引发有害物质的聚集或滞留; (2) 生态条件。该海域海洋物种受到有害物质威胁,或属于海洋生物的自然繁殖的聚集区域、重要海洋物种的产卵、哺育区域,或处于海鸟、海洋哺乳动物的迁徙路线,或生态系统稀有或脆弱; (3) 船舶交通特性。考虑到该海域的海洋生态条件和船舶利用状况,MARPOL 73/78 所规定的船舶有害物质的排放标准对于该海域是不可接受的。
目前,已经有 10 多个海域经国际海事组织批准成为特殊海域,涉及油污、有毒液体、垃圾、船舶气体排放等领域,如地中海、波罗的海、黑海、红海、南极水域等。
(二) 特别敏感海域制度
特别敏感海域概念的产生相对较晚。1978 年,油轮安全和防止污染国际会议通过的第 9 号决议授权国际海事组织制定一个海洋环境保护的新制度,以弥补特殊海域制度的不足。此后,国际海事组织海洋环境保护委员会(MEPC) 讨论特别敏感海域制度多年。1990 年,澳大利亚大堡礁海域被认定为第一个特别敏感海域。1991 年,国际海事组织大会通过了《关于特殊海域指定和特别敏感海域认定的指南》的第720(17) 号决议,为特别敏感海域认定设定了标准。但由于指南中规定的程序冗长而且复杂,特别敏感海域的认定在实践中很不成功,到 1997 年,只有一个海域被认定为特别敏感海域。为此,海洋环境保护委员会决定修改指南,2001 年,新指南经国际海事组织大会第 927(22) 号决议获得通过。此后,有多个海域被认定为特别敏感海域。2005 年,国际海事组织大会又通过了第 982(24) 号决议,对《特别敏感海域认定指南》进行了修订。
根据国际海事组织相关文件,特别敏感海域是指在生态、社会经济或科学方面具有经确认的重要性,且易受到国际航运活动的损害,从而需要国际海事组织采取特别行动加以保护的海域。特别敏感海域制度适用于任何海域,不仅仅限于封闭或半封闭海域,开阔海域也可适用。其认定标准有三个方面,只有满足至少一个方面的条件才能被认定为特别敏感海域: (1) 生态标准,包括生态系统的独特性或稀有性、鱼类或海洋生物的重要栖息地、生物的相互依存性、生态代表性、多样性、整体性、脆弱性等; (2) 社会、文化和经济标准,包括在渔业、休闲、旅游等社会经济方面的重要性、对当地居民生存的重要性、文化遗产等;(3) 科学和教育标准,包括重要科学价值、监测研究的重要样本、存在特有的生态现象等。
(三) 环境高风险海域制度
环境高风险海域是英国根据 1994 年“唐纳森报告”提出的。该报告是在 1993 年“Braer”号溢油事故之后提出的,共提出了 103 项建议,其中包括环境高风险海域概念。此后,英国建立起环境高风险海域制度,目的在于确定哪些海域既具有环境敏感性,同时也受到海上运输的威胁。认定环境高风险海域主要考虑两方面因素: (1) 海事方面,包括通过海域船舶及其运载货物的数量、类型,航线与海岸的距离,导致船舶碰撞风险升高的因素,与安全航行有关的水文条件,气象和潮汐情况等; (2) 环境和社会经济方面,包括野生动物生存繁殖因素、可商业开发的生物资源、公众休闲等。在实践中,“环境高风险海域制度对于警示航海者航行危险并且具有高环境风险的海域提供了一个独特的工具”。这种保护模式在信息收集分配方面格外成功,有利于采取合适的保护性措施。但相比特别敏感海域制度,环境高风险海域制度仅是英国的国内法制度,并未得到普遍效仿。不过,由于环境高风险海域制度不仅仅考虑环境敏感性,还考虑航行风险,对于特别敏感海域制度可起到弥补作用,有些学者呼吁澳大利亚在大堡礁海域引入环境高风险海域制度。
三、海洋环境特别区域制度的比较分析
以上三种海洋环境保护特别区域制度虽然都意在防止和控制船舶污染,但其间区别十分明显,有着各自的特点。
(一) 法律依据与效力
特殊海域制度确立的法律依据是 MARPOL 73/78 及其相关附则,特别敏感海域制度确立的法律依据是国际海事组织的大会决议和 MEPC 的决议,而环境高风险海域制度的法律依据则是一国的国内法。任何一个被国际海事组织认定的特殊海域都必须经过 MARPOL 相关附则的修正程序,即通过条约修正的方式被订入条约文本。例如 MARPOL 73/78 附则Ⅰ第 10 条规定: “就本附则而言,特殊海域为地中海区域、波罗的海区域、黑海区域、红海区域、海湾区域、亚丁湾区域、南极区域、西北欧水域、阿拉伯海的阿曼区域和南非洲海的南部海域,其界限如下: ……”。这些特殊海域都是在不同时间经条约修正案添加进去的,如亚丁湾是经 1987 年修正案、南极是经 1990 年修正案、西北欧是经 1997 年修正案加入的。因此,特殊海域是公约正式文本确立的,在法律效力上无可争议,对公约附则Ⅰ所有缔约国均有拘束力。截至 2013 年 1 月,公约附则Ⅰ有 152 个缔约国,其代表的商船总吨位占世界总吨位的 99. 2%。
特别敏感海域制度不是经国际公约途径,而是由国际海事组织大会决议建立,每一个具体的特别敏感海域的认定则由 MEPC 通过决议方式进行。考虑到《海洋法公约》第 194 条的规定,以及第 197 条关于通过全球性和区域性合作保护海洋环境的规定,同时国际海事组织大会作为该国际组织的最高权力机构,其决议对全体成员国的拘束力,特别敏感海域制度无疑有其合法根据。但具体到某一特别敏感海域的认定的效力,则存在争议。MEPC 是国际海事组织的重要职能机构,在海洋环境保护方面具有主导性作用,但其决议却不具有法律拘束力。虽然成员国通常会遵守 MEPC 的决议,但也存在例外情况。例如,MEPC 第 53 届会议通过决议,认定托雷斯海峡是大堡礁特别敏感海域的延伸部分,承认了澳大利亚制定的双向航道及强制引航制度。但这一决议遭到许多国家反对,认为决议仅是建议性质,不能作为实施特别敏感海域措施的法律依据。
至于环境高风险海域制度,虽然可以认为其法律基础间接来自《海洋法公约》第 192 条、第 194 条等规定,但由于其只是英国的国内法实践,其效力颇有争议。有学者甚至认为,这一制度仅对英国籍船舶有效,而不能拘束其他国家的船舶。不过,在实际制度实施中,英国将这一海域划定在其领海之内,其他国家并未反对英国这一做法。
(二) 适用范围
特殊海域制度是建立在 MARPOL 73/78 框架内的制度,因此受到公约本身适用范围的制约。其在地域范围上仅适用于封闭或半封闭海域,在污染类型上仅适用于油污、有毒液体、船舶垃圾和船舶气体排放。特别敏感海域制度则没有这些限制,可以适用于各种地理环境的海域,并且可以针对任何类型的污染。在适用的海域范围方面,特殊海域制度和特别敏感海域制度也有共同点,即不限于一国管辖海域,可以多个国家的管辖海域,甚至包括公海。环境高风险海域制度在适用范围上较接近特别敏感海域制度,但由于其仅是国内法制度,因此其只能位于一国管辖海域范围内,即领海、毗连区和专属经济区内。
(三) 确立的标准
上文已经介绍了这三种特别区域制度的认定标准,比较而言,其间既有相同之处,也有不少差异。生态因素是三种制度均予以重点考虑的,并且彼此间在考察标准上没有本质性区别。就特殊海域制度和环境高风险海域制度而言,其间差别在于: (1) 海洋地理条件是两种制度均涉及的,但二者侧重点不同,特殊海域制度强调地理因素是基于污染一旦发生不易消除这一考虑,而环境高风险海域制度则强调与船舶航行有关的地理因素,如航道、水文、气象、潮汐等,系基于航行安全考虑; (2) 船舶和交通因素也是两种制度均涉及的,但特殊海域制度强调船舶交通状况导致的污染超出可接受限度,而环境高风险海域制度强调船舶和货物的通行状况是否具有风险。就特别敏感海域制度和环境高风险海域制度而言,二者均考虑社会经济因素,但特别敏感海域制度更为详细,此外特别敏感海域制度还强调了科学和教育因素,而环境高风险海域制度则不涉及。
(四) 确立的程序
特殊海域和特别敏感海域均是国际法框架下的制度,其申请都需要提交 MEPC 进行审议。由于特殊海域的申请要经公约修正程序,申请国除提交符合《指南》中相关标准的文件证明外,还需要提交关于MARPOL 73 /78 的修正案草案。申请获得 MEPC 认可后,还需将修正案草案提交缔约国讨论通过,待修正案生效后才能在该海域实施有关环境保护措施。因此,特殊海域的申请往往历时较长。
特别敏感海域由于不涉及公约修改问题,程序相对简单快捷。申请国在将资料提交 MEPC 时,应附带拟采取的保护措施说明。MEPC 会对这些保护措施进行审议,考虑是否同意申请国采取此种措施。如果申请国拟采取的措施涉及船舶通航问题,如强制船舶报告、强制引航、禁航或避航区措施等,则需要经国际海事组织的海事安全委员会的批准。
至于环境高风险海域,由于只是国内法制度,因此只要符合国内法程序要求即可。
(五) 可采取的环境保护措施
由于特殊海域制度处于 MARPOL 73/78 的框架内,并由公约附则明确规定,因此在特殊海域可以采取的环境保护措施也必须限制在公约允许的范围内,公约各附则针对油污、有毒液体、垃圾、气体等均有明确规定。而特别敏感海域制度下可采取的措施则相对灵活,不仅可采取各种限制污染物排放的措施,而且还可以采取强制引航、强制报告、定线制、分道通航、禁止通航、禁止锚泊等措施,这些措施更为直接和有力。环境高风险海域制度是国内法制度,在可采取的措施方面也较为灵活。
四、我国在南海引入特别区域制度的考量
(一) 我国的海洋保护区制度
我国从 1990 年起,即开始在海上设立国家自然保护区,以保护海洋环境。《海洋环境保护法》第 23条规定: “凡具有特殊地理条件、生态系统、生物与非生物资源及海洋开发特殊需要的区域,可以建立海洋特别保护区,采取有效的保护措施和科学的开发方式进行特殊管理。”但在具体立法方面,目前尚无专门的海洋保护区法,而只有两个部门规章,即国家海洋局 1995 年颁布的《海洋自然保护区管理办法》和 2010年颁布的《海洋特别保护区管理办法》。海洋特别保护区与海洋自然保护区存在一定的区别: 首先,设立目的不同,特别保护区以保护可持续利用的海洋资源为基本目标,自然保护区则以保护特定海洋生态环境为目标。其次,设立标准不同,特别保护区的设立主要侧重于海洋资源的综合开发与可持续利用价值,考虑因素涉及社会经济、自然资源和生态环境等多个方面,自然保护区设立则主要侧重于保护原始自然状态。再次,保护方式不同,特别保护区强调海洋资源开发的合理性,保护方式与开发相协调,自然保护区则采取强制与封闭性管理。
我国的海洋特别保护区与上文所涉及的三种海洋环境保护特别区域比较接近,而自然保护区则差别较大。从《海洋特别保护区管理办法》具体内容来看,我国的特别保护区制度在保护措施方面主要限于对资源开发的限制性和禁止性措施,而未涉及 MARPOL 73/78 中采取的排放控制措施,也未涉及强制引航、强制报告、禁止通航等国际海事组织承认的航行管理措施。并且,虽然根据《管理办法》,海洋特别保护区可以建立在内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架以及中国管辖的其他海域和海岛,但实践中,我国目前的 23 个特别保护区均集中于沿岸和近海,且在南海区域数量很少,在三沙市管辖海域则没有任何特别保护区。由于国内法中的海域特别保护制度可能对其他国家的航行自由产生影响,一国能否在领海之外设立这种保护区并施加航行管理措施存在争议,我国的《海洋特别保护区管理办法》对在领海之外设立特别保护区也十分慎重,要求必须经国家海洋局批准。从目前情况来看,我国尚未在领海之外设立特别保护区。在此种情况下,引入国际法上的特别区域制度更为必要,特别是对于南海这样的争议地区,它可以和我国既有的特别保护区制度相互协调和补充。
(二) 南海引入特别区域制度的路径
1. 国内法路径 我国的海洋特别保护区制度在强调可持续利用海洋资源方面有其特色,因此应得到进一步完善和发展。笔者认为,可以借鉴英国的高风险海域制度,在考虑生态和社会经济因素之外,还可更多地考虑航行、航道、气象、水文等社会和自然因素,使特别保护区可采取的保护措施更为全面和细致,尽可能避免环境污染事故的发生。为此,可修订完善《海洋特别保护区管理办法》。在实践层面,我国目前在三沙市管辖的南海海域尚未设立特别保护区,对此应特别加以弥补,其中原因在本文开始已经述及,其不仅有利于环境,也有利于中国对该地区的管辖。在南海设立特别保护区的行动主旨在于保护环境,符合《海洋法公约》中关于缔约国权利与义务的规定,不属于“使争议复杂化和扩大化和影响和平与稳定的行动”,因而与《南海各方行为宣言》并不冲突。但为了避免争议,特别是避免与非南海国家产生影响航行自由的争议,可以将特别保护区的海域范围限制在领海之内。南海岛礁众多,其中有相当大一部分位于我国所主张的“九段线”之内,属于我国领土。可以这些岛礁所拥有的领海为基础,划定海洋特别保护区,以加强这些海域的环境保护,彰显中国主权。
2. 国际法路径 国际海事组织管理的特殊海域制度和特别敏感海域制度也是我国保护南海环境、加强存在与控制的可行方法。根据《南海各方行为宣言》,在争议解决之前,各方开展合作的领域首先是海洋环境保护,我国可邀请相关各国共同申请南海中南部海域为特殊海域和特别敏感海域。虽然宣言不具有拘束力,但各方仍受到道义上的约束,难以直接反对特别区域的划定。而且,保护南海海洋环境对于沿岸国都有益处,特别是南海南部的周边国家。从特殊海域制度和特别敏感海域制度这两种海域的设立要件来看,南海海域都应符合其设立宗旨。从程序角度来看,特殊海域的申请涉及 MARPOL 73/78 的修改,需要取得特定多数缔约国的支持,过程较为漫长和复杂; 而特别敏感海域的申请相对简单,只需要在国际海事组织海洋环境保护委员会内部获得批准,花费时间较短,并且,其可采取的保护措施也更直接与船舶航行相关。在申请中,我国可以将两种海域均加以申请,以便使两种制度相互补充,但在具体操作层面,可先推进特别敏感海域的申请,以尽快使南海环境保护措施落到实地。
参考文献:
[1]张海文. 联合国海洋法公约释义集[M]. 北京: 海洋出版社,2006.
[2]朱华友,鞠海龙. 南海航行安全对世界经济的影响[J]. 南洋问题研究,2006(3) : 16.
