海岛对国家来说具有重要的安全战略、经济和生态价值,尤其是和海岛邻接的水域蕴含有丰富的自然资源,国际法上赋予了岛屿和大陆同样的法律地位,可以拥有包括 200 海里专属经济区在内的广泛海域,但不具备社会经济属性的岩礁则只能拥有领海及毗连区。此外,主权国在岛屿的海域内拥有排他性管辖权并对海洋资源享有主权,岛礁争端归根结底是对海洋资源的争夺,尤其是在中国南海水域,菲律宾、马来西亚、文莱、印尼、新加坡、泰国、柬埔寨、越南等国不仅在事实上控制了南沙群岛的部分岛礁,甚至还通过立法试图将强占合法化,严重威胁中国在南海的主权,南海诸岛法律地位的界定对保护国家核心利益、维护中国在南海的海洋权益以及和平发展的外部环境都具有重要的现实意义。
一、南沙诸岛主权争端背景
南沙群岛主权争端背后的推动力主要是为了争夺开发岛礁周围海域的自然资源。我国历来主张通过和平的方式解决南海问题,由于我国和南海周边 6 个国家均为《联合国海洋法公约》(后简称为《公约》)的成员,那么和平解决南海争端很难绕开《公约》来进行。南海作为我国最大的海域,拥有优越的地理位置以及丰富的能源储备,同时具有重要的地缘政治地位。南海连接着东南亚各国以及西太平洋,一直被视为全球海上航线的咽喉、亚欧大陆的中心,全球一半以上的商船在南海水域及周边海峡穿行,占到整个海洋运输总量的三分之一,根据调查显示,南海的石油储量约 70 亿桶,天然气储备达到 900 万亿立方英尺。究竟谁有权勘探开发南沙群岛周边水域的自然资源?首先需要回答南沙诸岛的法律地位这一问题,南沙群岛中究竟有多少地形符合法律上定义的岛屿,有多少地形属于岩礁?
根据《公约》第 121 条“岛屿制度”的相关规定,岛屿为“四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域”,岛屿可以拥有领海、毗连区、200 海里专属经济区以及大陆架,而“不能维持人类居住或其本身的经济生活”的岩礁不应拥有专属经济区或大陆架。《公约》没有明确给出“岩礁”的定义,外加“维持人类居住”和“本身的经济生活”这样的社会经济属性并不是非黑即白的标准,造成实践中岛礁辨析的困难。假如南沙诸岛均被认定为《公约》项下的岩礁,那么即使南海周边国家承认中国对南沙诸岛享有无争议的主权,中国对南沙群岛的主权范围至多不超过各岛礁周围 24 海里水域,而南海周边国家可以从本国大陆向南海一端主张 200 海里专属经济区,因此南沙诸岛的法律地位辨析是解决南海主权争端的关键问题。
二、南沙群岛内诸岛概况
(一)南沙诸岛的地理组成
南沙群岛属于远离大陆领土的岛礁群体,根据 1983 年中国地名委员会公布的南海地名,南沙群岛共有 189 个岛、沙洲、礁、暗沙、滩的群体和个体,当然这些都是地质意义上的名称,并不直接对应公约项下“岛屿制度”中的法律术语。南沙群岛主要存在岛屿、沙洲、礁、暗沙、暗滩五种地形,分别为:
1.岛 屿
地质意义上的岛屿指四面坏水、高潮时露出水面的陆地。南沙群岛中这些被称为岛屿的地形为固定的沙洲,高于水面但海拔较低,主要呈现为珊瑚岛和沙岛等地质结构,由珊瑚贝壳碎屑以及沙粒长时间堆积而成,四周环绕有白色沙滨,拥有一定面积,一般上有淡水层保存,往往有鸟粪层以及植物生长,比如太平岛、景宏岛、南威岛和中业岛等。
2.沙 洲
沙洲是由水流、波浪堆积作用形成,堤状沙砾沉积地形。南沙群岛内的沙洲通常发育在新近浮出海面的珊瑚礁上,坐落在浅水处,具有一层浅沙,面积较小,外形不稳定,海拔高度很低,在台风和大潮时淹没于水中,常年手受到潮水冲刷较少生长植物,多砾质。包括有敦谦沙洲、安伯沙洲、杨信沙洲等。
3.礁
礁为接近海面的岩石或析生珊瑚礁体。根据其是否露出海面还分为明礁、干出礁、和暗礁几种。明礁面积很小,在高潮时仍露出水面;干出礁在高潮时没入水下,低潮时露出水面;暗礁一直隐于水下,低水位时深度通常不超过 6 尺。
4.暗 沙
海平面以下,由水下较深处的珊瑚礁向上生长,表面附着沙砾、贝壳碎屑沉积,滩面能通过波浪变形。南沙群岛的北康暗沙、南康暗沙和曾母暗沙都为暗沙。
5.暗 滩
暗滩为水下较深处的珊瑚礁,有的深达 15 米以上,可因海岸滑坡,岩块冲入水中形成,表面广阔平坦,偶有隆起靠近海面。
(二)南沙诸岛的法律适用
南沙群岛是否构成国际法上的群岛,适用《公约》中“岛屿制度”的相关规定,各种说法莫衷一是。有的学者认为南沙群岛可以作为大陆的远洋群岛,独立享有海域管辖权区域。《公约》第 46 条(2)款规定,“‘群岛’是指一群岛屿,包括若干岛屿的多干部分、相连的水域或其他自然地形,彼此密切相关,以致这种岛屿、水域和其他自然地形在本质上构成一个地理、经济和政治的实体,或在历史上已被视为这种实体。”
从地理事实上看,南沙群岛符合公约定义的“群岛”。南沙群岛的地质构成主要为珊瑚礁,其中岛、洲、礁、沙、滩彼此环绕,环礁内形成潟湖,地形之前的水域并未相互割裂,通过地理和历史的联系,构成法律上不可分割的整体。此外,根据《公约》第 47 条(1)款的规定,“群岛国可划定连接群岛最外缘各岛和各干礁的最外缘各点的直线群岛基线”。那么南沙群岛是否可以参照“群岛国”的相关规定来划定群岛基线?即不考虑南沙群岛内诸岛各自的法律地位,不管其是否符合《公约》规定的岛屿定义一并作为起讫点划定群岛基线,且基线以内的水域为内水,各岛礁作为一个群岛整体以基线为起点享有领海、毗连区、专属经济区和大陆架。从地理实践来看,群岛国存在完全由群岛及岛屿组成的群岛国,以及领土一部分为大陆,一部分为群岛的大陆国家所属群岛两种形式。但是《公约》将由大陆和所属群岛构成的情况排除在了公约之外,根据第 46 条(1)款对“群岛国”的定义,为“全部由一个或多个群岛构成的国家,并可包括其他岛屿。”
此外,南沙群岛中岛礁的陆地面积不到 4 平方公里,但其周边水域面积达到 425 000 平方公里,无法满足划定“群岛基线”中“水域面积和包括环礁在内的陆地面积的比例应在一比一到九比一之间”的这一要求。因此,南沙群岛不能作为一个整体适用《公约》的“岛屿制度”,而需要化整为零分层次进行分析。南沙群岛中的岛、礁、沙、滩面积大小有别,自然条件各异,享有不同的法律地位,后文将分别与公约规定的“岛屿”、“岩礁”和“低潮高地”对应并进行效力定位。
三、符合《公约》规定的岛屿
(一)岛屿的定义
《公约》第 121 条(1)款将岛屿定义为“四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域。”并且赋予了岛屿与陆地同样的法律地位,岛屿可以拥有领海、毗连区、专属经济区和大陆架。根据《公约》“岛屿”的定义,可以分解为构成岛屿的的四个要件:第一,岛屿须为自然形成;第二,岛屿为一片陆地;第三,岛屿四面坏水;第四,须在高潮时高于水面。一般来说对岛屿满足“四面环水”这一要件没有什么异议,其他几个要件详见如下:
1.自然形成
“自然形成”主要强调的是岛屿形成的方式,从而可以排除“人工岛屿”获得与《公约》定义下“岛屿”同等的法律地位。岛屿可由水下海床运动挤压、火山活动形成,也可由洋流、潮汐或其他因素导致的有机或矿物质沉淀形成,“自然形成”主要强调岛屿形成的方式,而不是形成的物质成分,除了片麻岩、花岗岩、页岩、火山礁,泥沙、珊瑚礁、碎石、陶瓷片等都可能形成“岛屿”。
2.陆地构成
“陆地”要件是要求岛屿具有永久性和固定性,且延伸到海底与其底土相连接,而不是漂浮在水面,或需要通过锚链等装置将其固定在海洋上一定位置。因此,长年停泊某处的灯塔船、海上广播船、以及冰块、芦苇等来自自然的漂浮物也不符合公约规定的“岛屿”。
此外《公约》没有进一步规定“陆地”的面积因素,原因是实践中很难采用统一的面积标准来区分岛屿的地位,也无法兼顾岛屿本身灵活的自然属性,比如海床活动、海水侵蚀、洋流、潮汐等外力因素都可能造成岛屿陆地面积的改变,因此陆地面积的大小并不直接影响岛屿的认定。
3.高潮标准
因为高潮水位有可能受到异常气象条件的影响,比如海上风暴,导致岛屿被海水淹没,适用不同的高潮标准将影响到岛屿的法律认定,因此需要进一步明确“高潮”的标准。1958 年《领海和毗连区公约》中规定岛屿为“在正常情况下永久位于高潮水位之上”,在第三次国际海洋法会议上美国代表认为“正常情况下”与“永久”两个概念之间相互矛盾,便主张在省略“正常情况下”这一用语。现在国家实践中通常采纳“平均高潮”作为依据,因此适用平均高潮水位符合立法本意以及实践要求。
(二)南沙诸岛中的岛屿
南沙群岛位于南海海盆的隆起带上,由于海盆的多次地壳运动形成海底高原,海山顶上发育珊瑚礁构成了南沙诸岛。南海水域主要受太平洋潮波影响,平均潮差东部深水区为 0.5 米,西部为 1 米。南沙诸岛中共有 43 个地形在高潮时高于水面,有 15 个地形符合公约定义的岛屿,其中包括 11 个岛屿和 4 个沙洲,分别为太平岛、南威岛、中业岛、南子岛、北子岛、鸿庥岛、南钥岛、西月岛、景宏岛、马欢岛、费信岛、敦谦沙洲、染青沙洲、杨信沙洲和安波沙洲。这些岛状地形是由于南海海盆受到多次地壳运动的作用,形成深大断裂,位于隆起带的珊瑚礁发育而成,地形面积均在 0.04 平方公里以上,常年于高潮时露出水面(详见表 1),应具有法律上的岛屿地位,可以拥有领海、毗连区、专属经济区及大陆架。其中面积最大的是太平岛,拥有 0.49平方公里。其中北子岛、南子岛、中业岛、马欢岛、太平岛、鸿庥岛、景宏岛、南威岛等 8 个岛上有淡水、历史上有渔民常年居住,并进行生产经营。
四、符合《公约》规定的岩礁
(一)岩礁的定义
明确岛屿和岩礁之间的关系是定义岩礁的基础,岩礁属于岛屿在学界已基本达成共识。从《公约》条文结构来看,第八章“岛屿制度”制度只有第 121 条一个条文,“岩礁”仅出现在这一章并列为最后一款,说明岩礁属于岛屿的范畴,但是岩礁只能获得有限的法律地位。回顾第三次联合国海洋法大会中各国关于“岛屿制度”的提案,“岩礁”主要代表偏远荒芜的小岛、小屿。限制这些没有自身经济生活贫瘠的无人小岛在于防止岛屿海域的过度扩张导致公共海域的减少,尤其是位于远洋的岛礁。从前述立法目的来看,岩礁应该是岛屿的特殊类型。明确了岩礁和岛屿的关系之后,那么岩礁也应该满足岛屿的构成要件,即岩礁也是四面环水、高潮时高于水面自然形成的陆地区域。岩礁符合岛屿的构成要件,但岩礁具有特殊性,第 121 条(3)款限制了不具备社会经济属性的岩礁获得专属经济区和大陆架的权利,关于如何解释“支持人类居住”以及“本身经济生活”学界莫宗一是,需要进一步介评分析。
1.发展式“人类居住”
不论是居住还是经济生活都强调了岩礁存在现实或潜在的人类活动,这种居住可能是仅提供一定空间供人类短暂栖息或航行途中补给的生存式“居住”,也可能是不仅能够维持人类生存,还能支持人类生产、分配、交换和消费的发展式“居住”。从《公约》第 121 条的立法本意来看,要求岩礁具备维持“人类居住”的要件是为了防止各国为了争夺海域权益借助外界补给对大洋中岛礁输入人口,导致岩礁人为开发的泛滥以及公共海域范围的不断减少。因此这里的“人类居住”应该满足人类生活发展,并能维持一个相对稳定的社区,岩礁居民可以利用岩礁本身及其周围海域的资源维持自己的日常生活,包括搭建人工设施、进行科学或气候研究以及捕鱼季节性居住生产等,当然这种发展居住还需要考虑岩礁的气候、淡水、动植物状况以及周围海域的自然资源等因素。另外,公约强调的是“不能维持”,而不是“不维持”,说明社会经济属性考察的是岩礁能够维持人类居住的能力,而不是存在人类居住的事实状态。换句话说,岩礁是无法居住而不是无人居住,事实上无人居住的岛礁也有可能维持人类居住。
2.自给式“经济生活”
《海洋法公约》第 121 条(3)款中 “或”这一用语说明岩礁在“人类居住”和“本身的经济生活”标准中满足其一就可以获得与岛屿等同的法律地位,即当岩礁不符合支持人类居住标准时,则需检验其是否能维持本身的经济生活。“本身”表明一国不得利用其他陆地的领土资源将虚假的经济生活注入某一岩礁,这种经济生活必须是自给自足的,而不能依靠外界补给。关于在岩礁上建造灯塔或助航设备使其具备航运价值,以及架设电台或气象观测站等是否满足赋予其经济生活还尚有争议。但有一点是可以肯定的,如果一国为了实现岩礁符合支持本身经济生活的标准,依靠外界补给对岩礁进行人为的添附开发,显然是对公约的滥用。同时,经济生活是否应该具备商业性质各种说法莫衷一是,当岩礁具有航运价值,及其本身地理位置具备的战略和防御价值是否构成具备经济生活还有待进一步探讨。某些情况下岩礁特殊的位置可能成为其核心价值,从而改变其法律地位,即使启动资金来自外部,由于该岩礁本身以及周围环绕的海洋(这里主要是 12 海里以内的近海)和海床拥有丰富的资源(包括渔业等生物资源和矿物油气等非生物资源)也可能满足岩礁拥有本身经济生活的要件。
(二)南沙诸岛中的岩礁
根据《公约》第 121 条(3)款的规定,不具备社会经济要件的岩礁不应拥有专属经济区和大陆架,南沙群岛中完全不能支持人类居住和其本身经济生活的岩礁初步统计有有 9 个(详见表2):铁线礁、舶兰礁、安达礁、三角礁、染青东礁、海口礁、半月礁、皇路礁和南通礁。这些岩礁高潮时露出海面的面积非常有限,基本无经济生活,由于缺乏淡水,也无草木生长,不适合人类居住。
从法律地位上来说,这些岩礁只能拥有领海和毗连区,其中铁线礁距离中业岛只有 3.5 海里,舶兰礁距离敦谦沙洲 5.4 海里,属于近岸岩礁,可以作为这些岛屿的领海基点。这些岩礁中还有双黄沙洲、南熏礁、大现礁、鬼喊礁、赤瓜礁、琼礁、仙娥礁、永暑礁、西礁、中礁、东礁、华阳礁、毕生礁、无乜礁、柏礁、簸箕礁、南海礁、司令礁、弹丸礁等 19 个地形由于其周围水域拥有生物或非生物资源,经过人类兴建人工设施加以开发,使其有可能在未来符合人类居住的条件,但这种人工添附是否改变这些岛礁的自然属性还需要做进一步探讨,就目前来这些岩礁地形看还不具有扩展海域管辖权的效力,其中双黄沙洲、南熏礁属于近岸岩礁,分别距离南钥岛 9海里、距离鸿庥岛有 5.3 海里,可以作为前述两个岛屿划定领海的基点,与其共同享有专属经济区和大陆架。
五、符合《公约》的低潮高地
(一)低潮高地的定义
根据《海洋法公约》第 13 条的规定,“低潮高地是在低潮时四面环水并高于水面但在高潮时没入水中的自然形成的陆地。”且“如果低潮高地全部与大陆或岛屿的距离超过领海的宽度,则该高地没有其自己的领海。”低潮高地的法律地位则与大陆或岛屿的距离密切相关,而岩礁的法律地位由其自身的经济社会属性决定,岩礁不能维持人类居住或其本身经济活动时则不能拥有专属经济区和大陆架,但仍可以拥有领海和毗连区。
此外,根据《公约》第 7 条(4)款的规定,“除在低潮高地上筑有永久高于海平面的灯塔或类似设施,或以这种高地作为划定基线的起讫点已获得国际一般承认者外,直线基线的划定不应以低潮高地为起讫点”。换句话说,倘若近岸的低潮高地上筑有符合规定的设施则可以作为划定岛屿领海的基点。
(二)南海诸岛的低潮高地
南沙诸岛中构成低潮高地的地形初步统计有 45 个,分别为贡士礁、奈罗礁、永登暗沙、东斯暗沙、铁峙礁、蒙自礁、渚碧礁、库归礁、火艾礁、小现礁、福禄寺礁、康乐礁、牛轭礁、东门礁、华礁、五方礁、东坡礁、半路礁、安塘礁、鲎藤礁、巩珍礁、阳明礁、礼乐南礁、北恒礁、恒礁、孔明礁、禄沙礁、日积礁、美济礁、半月礁、信义礁、仁爱礁、仙宾礁、牛车轮礁、片礁、蓬勃暗沙、指向礁、六门礁、南华礁、线头礁、光星礁、光星他礁、南屏礁、南通礁以及梅九礁。这些低潮高地中有 10 个地形与岛屿的距离不超过 12 海里,包括贡士礁、奈罗礁、梅九礁、铁峙礁、库归礁、东门礁、牛轭礁、康乐礁、五方礁和鲎藤礁(详见表 3),根据《公约》第 7条(4)款关于划定直线基线的规定,倘若这 10 个近岸的低潮高地上架设有永久高于海平面的人工设施,则这些低潮高地也可以作为领海基线的起讫点,与岛屿一起作为整体拥有专属经济区等海域。
【表3】
五、结 语
岛屿制度是海洋法中一项重要而复杂的制度,《公约》第 121 条规定了“岛屿”的概念、法律地位及其特殊情形“岩礁”。符合“四面环水”、“高潮时高于水面”且“自然形成的陆地”等自然属性的地形可以称之为岛屿,岛屿可以拥有领海、毗连区、专属经济区以及大陆架,还规定不具备社会经济属性的岩礁不应拥有专属经济区或大陆架,关于该条(3)款的内容争议很大,由于“人类居住”和“本身经济生活”并不是简单是非的事实判断,而是对岩礁潜在社会经济能力的评估,为了避免国家趋于海洋资源竞争,借助外界补给人为向岩礁输入人口并搭建设施,影响他国正当的海洋权益,岩礁的社会经济属性应严格解释为发展式的“人类居住”以及自给式的“经济生活”。
此外,辨析岛屿、岩礁与低潮高地各自的内涵与外延有助于指导实践中岛状地形法律地位的界定,尤其是冲突较多的南沙群岛。当然,由于尚缺乏相关数据和资料,对南沙诸岛法律地位的界定只能做出有限的尝试,尤其是在支持人类居住和自身的经济生活等社会经济标准方面的分析。但是结合地理实际情况与法律依据研究南沙诸岛的法律地位对中国南海主权具有重要的法律价值和现实意义,进一步推进岛屿制度研究才能明确南沙诸岛的法律地位,维护我国海洋权益,理性看待南海争端并从中预见其未来发展趋势。
参考文献：
[1] Kaplan R D.. The South China Sea is the Future of Conflict [J]. Foreign Policy, 2011, 9(10): 80-83.
[2] 张海文, 李海清. 《联合国海洋法公约》释义集[M]. 北京: 海洋出版社, 2006.
[3] 联合国. 联合国海洋法公约[EB/OL]. [2013-06-10].
