《1982年联合国海洋法公约》(以下简称"UNCLOS")和《1973年防止船舶污染国际公约》及其1978年议定书(以下简称"MARPOL73/78")是目前涉及船舶污染防控的主要国际条约,缔约国有义务根据其中规定制订国内刑事立法以处罚违反该条约的排污行为.然而,在近年来发生的重大船舶污染事故中,欧洲国家却违背上述国际条约的规定适用或者另行制订更为严格的国内法追究相关人员的刑事责任,这一做法虽然受到广泛争议,但其违法性并未得到司法上的最终确认.
国际条约中船舶污染刑事责任要件在国内严格化适用的现象将仍然在一段时间内存在,我国作为航运大国,对此应当予以高度关注.
一、船舶污染防控国际条约中刑事责任的相关规定及在国内严格化适用的例证
(一)UNCLOS和MARPOL73/78中船舶污染刑事责任的相关规定
根据UNCLOS,船舶污染防控立法管辖权分别由船旗国和沿海国行使.为维护航行自由,UNC-LOS赋予船旗国更为宽泛的立法权限,其可以制订比国际标准更为严格的船舶污染防控立法,而沿海国除在内水有权制订更为标准严格的船舶污染防控立法之外,在领海及以外的其它海域制订的船舶污染防控立法通常需要与国际标准相符合.
具体来说,沿海国在领海内有权制订船舶污染防控立法,但不能阻碍外国船舶在领海以内的无害通过权,且不能针对外国船舶的设计、构造、人员配备或装备(以下简称"CDEM标准"),"无害通过"不包括违反UNCLOS进行故意且严重的污染行为,非由于故意或并不严重的船舶污染并不属于"无害通过"的例外;而在专属经济区内,沿海国仅有权制订与主管国际组织或一般外交会议制订的一般接受的国际规则和标准相符合的船舶污染防控立法.
根据MARPOL73/78,其不仅适用及于船舶操作性污染以及非由于船舶或设备损害而造成的事故性污染,也适用于因船东、船长故意或明知损害很有可能发生仍轻率行为且船舶或设备损害而造成的船舶事故性污染,缔约国对此类行为应当制订或适用国内立法予以处罚,且处罚力度应足以阻碍违反该条约的行为再次发生.
操作性污染和非由于船舶或设备损害而造成的事故性污染,如船员卸载原油完成后忘记关闭阀门造成泄露,通常均可由船长和船员主动控制和避免,因此一旦发生,大多可以归因于船长和船员的主观故意.由此可以看出,MARPOL73/78所针对的是因船长和船员主观故意,包括直接故意和间接故意,即故意或明知损害很有可能发生仍轻率行为所造成的船舶污染,对于因过失且船舶或设备损害而造成的事故性污染,MARPOL73/78并不要求缔约国进行处罚.
MARPOL73/78由联合国专门负责船舶安全和污染防控的机构---国际海事组织所(以下简称"IMO")制订,已取代《1954年防止油类污染海洋国际公约》成为目前船舶污染防控的最主要的国际条约,因此,MARPOL73/78可以视为"主管国际组织制订的一般接受的船舶污染防控国际规则和标准".因此,根据UNCLOS,沿海国在专属经济区制订的船舶污染防控立法不能与MAR-POL73/78不符,特别是在专属经济区内因船长、船员过失且船舶或设备损害而造成的事故性污染,沿海国不能以国内立法加以刑事处罚,而在领海之内,UNCLOS与MARPOL73/78的规定亦有同样效果,沿海国不能对过失造成的船舶污染相关责任人施加刑事处罚.
(二)船舶污染防控国际条约中刑事责任要件在国内严格化适用的例证
1.法国法院对"Erika"号轮事故的刑事判决1999年马耳他籍油轮"Erika"在法国海岸沉没,造成了的严重的油污事故,包括公司和个人在内的15名被告在法国巴黎高等法院被提起公诉要求承担刑事责任.被告主张,法国宪法第55条明确规定了国际法优于国内法,法国1983年刑事法律不能适用于本案,因其与MARPOL73/78不符,前者将"不谨慎(imprudence)"作为刑事责任的要件与过失更为接近,与后者规定的"故意或明知损害很有可能发生仍轻率行为"不相符合,较后者更为严格.另外,由于事故发生在专属经济区,因而1983年法律不能适用,否则与UNC-LOS规定相悖,即沿海国在专属经济区内制订船舶污染防控立法应当与主管国际组织或一般外交会议制订的一般接受的国际规则和标准相符合.然而,法院于2008年做出判决认为:1983年法律适用于船舶事故污染,而MARPOL适用于船舶操作污染,二者适用范围不同并无冲突;此外,根据UNCLOS第192条和第56条,沿海国有权在专属经济区内就海洋环境保护立法,因此1983年法律可以适用于专属经济区.2010年该判决得到了上诉法院的确认.
这一判决引起很大争议.首先,MARPOL73/78不仅适用于船舶操作污染及非由于船舶或设备损害而造成的船舶事故污染,还适用于因船长、船员故意或明知损害很有可能发生仍轻率行为且船舶或设备损害而造成的事故污染,其适用范围与法国1983法律相互重合.另外,1983年法律中将"不谨慎"作为船舶污染的刑事责任要件,显然比MARPOL73/78的"故意或轻率"更为严格,法国法院在专属经济区内发生的船舶污染事故中将MARPOL73/78中刑事责任要件进行严格化适用与UNCLOS相悖.
2.欧洲法院(ECJ)对欧盟2005/35/EC号指令相关条款有效性的判决
2002年西班牙发生的"Prestige"号轮重大溢油事故促使欧盟出台严厉的措施对船舶污染事故责任人进行刑事处罚.2005年9月30日,欧洲议会和欧盟理事会通过了2005/35/EC号指令,对因故意、轻率及严重过失造成的船舶污染事故责任人进行刑事处罚.该指令在起草阶段便受到了广泛质疑,然而并未阻碍其获得通过.
2005年12月,多个航运业组织代表向伦敦高等法院提起诉讼,要求确认指令中相关条款因超越UNCLOS赋予的权限,与MARPOL73/78不相符合而无效.伦敦高等法院于2006年7月14日向欧洲法院就该指令有效性申请预先裁定,其中涉及几个焦点问题:首先,该指令第4条将"严重过失"作为船舶污染刑事责任要件较MARPOL73/78规定的"故意或轻率"更为严格,其是否有效?其次,该指令第5条是否有效?该条规定在领海内即使出现MARPOL73/78的除外责任情况,即非因船长、船员故意或明知损害很有可能发生仍轻率行为且船舶或设备损害而造成的事故污染,仍然对责任人施加刑事处罚;最后,该指令对领海内发生的船舶污染适用"严重过失"作为刑事处罚标准,其是否损害UNCLOS中规定的无害通过权?
出乎意料的是,欧洲法院并未就这几个问题做出正面回应,而是巧妙地从程序角度维持了该指令的有效性.欧洲法院认为,欧盟既非MAR-POL73/78缔约国也未根据欧盟条约继承成员国在MARPOL73/78适用范围内有权行使的权力,欧盟指令的有效性不能以MARPOL73/78进行评价;此外,UNCLOS并未赋予私人主体以权利就欧盟指令的有效性提出质疑,言外之意,欧盟指令的有效性仅可由国家依据UNCLOS要求确认.
欧洲法院的判决刻意回避了对焦点问题的实体分析,效果上间接地确认了该欧盟指令的有效性,从某程度上反映了欧洲法院认可国际条约中船舶污染刑事责任要件在国内严格化适用的态度.
然而,这一判决并不具有充分的说服力,亦引起了广泛争议.首先,该指令第4条将"严重过失"作为对船舶污染责任方施加刑事责任的要件与MARPOL73/78不相符合,如果在专属经济区内适用,将违背UNCLOS相关规定,即沿海国在专属经济区内制订船舶污染防控立法应当与主管国际组织或一般外交会议制订的一般接受的国际规则和标准相符合.尽管欧盟并非MARPOL73/78缔约方,但是欧盟大多数成员国均为MARPOL73/78和UNCLOS缔约国,欧盟指令要求成员国制订相应国内法予以实施,这使欧盟成员国面临两难境地,其国内立法要么违背欧盟指令,要么违背UNC-LOS.其次,MARPOL73/78不适用于内水,但适用于领海及以外的海域,该指令排除了MARPOL73/78规定的除外责任在领海内的适用,这显然与MARPOL73/78不相符合.最后,虽然UNCLOS对沿海国在领海内赋予了较为宽泛的船舶污染防控立法管辖权,但必须以不损害"无害通过"为条件.UNCLOS中只规定"故意且严重的污染"作为外国船舶"无害通过"领海的例外,故该欧盟指令对外国船舶因"严重过失"而在领海内造成的污染进行刑事处罚亦有损害UNCLOS中"无害通过"之嫌.
3.上述两个案例的总结
通过上述两个案例可以看出,船舶污染防控国际条约与国内立法的冲突主要在于刑事责任要件的界定.MARPOL73/78将主观故意,即故意或明知损害很有可能发生仍轻率行为,作为刑事责任的要件,而UNCLOS要求沿海国在专属经济区内制订船舶污染防控立法与国际标准相一致.另外,UNCLOS要求沿海国领海内制订的船舶污染防控立法不损害外国船舶的无害通过权,并且仅将"故意及严重的污染"作为"无害通过"的例外.
因此UNCLOS和MARPOL73/78实质上不允许沿海国以更加严格的"过失"标准作为刑事责任要件.
尽管国际条约出于平衡航行自由和海洋环境保护两种利益的考虑,对沿海国制订船舶污染防控立法的权力进行了限定,但在重大船舶污染事故发生后,沿海国往往倾向于适用或制订更为严格的国内法律对责任人施以刑事处罚,以达到预防和遏制船舶污染事故发生的目的.这些国内法律虽然与国际条约不相符合,其违法性却未能在司法上得到最终确认,国内法院仍然可予以适用处理未来的船舶污染事故案件,国际条约中船舶污染刑事责任要件在国内严格化适用的现象将在一段期限内继续存在.
二、国际条约中船舶污染刑事责任要件严格化适用产生的原因及理论分析
(一)国际条约中船舶污染刑事责任要件严格化适用产生的原因
1.船旗国对船舶污染疏于监管,执行防控措施不力
国际条约,特别是UNCLOS,将船舶污染立法管辖权优先赋予船旗国,使其在防控船舶污染方面拥有广泛的权力,船旗国可以制订比国际标准和规则更为严格的法律,即使在沿海国的领海之内,外国船舶的CDEM标准仍然遵守船旗国的规定.然而,当今世界船舶大多选择登记标准较低、成本低廉的发展中国家作为船旗国,即使是在发达国家登记,也多选择标准较低的"离岸登记处"或"二级登记处",这些登记处适用宽松的法律,对船员要求较低,以吸引外国船东登记船舶.船旗国吸引船舶登记的主要目的在于增加收入,与登记船舶之间并不具有"实际联系",登记船舶也很少在船旗国内航行,因此船旗国对船舶本身的状况、标准并不十分关心,也缺乏对船舶加强监管的动力.此外,船旗国本身缺少对船舶进行定期检验的技术和人员,加之国际公约规定的船舶标准给予船旗国自由裁量的空间,使得船舶标准难以得到保证和维持.船旗国疏于监管导致船舶污染发生的概率增大,深受污染之害的沿海国不得不从自身利益出发适用更为严格的国内法律,对事故责任人施以刑事处罚,以起到震慑作用并更好预防船舶污染.
2.航运业在发达国家的影响力逐渐削弱
发达国家已经越来越关注环境保护,代表环境利益的非政府组织已在发达国家成为重要的政治力量,已推动环境保护观念植入法律及政策,如可持续发展、预防措施、污染者付费等重要原则均在国际范围内广泛得到适用,而经历了多次重大溢油事故后,航运业作为"污染者"已经名誉受损.另外,由于发达国家严格的标准和要求使得登记船舶数量急剧下滑,航运业在议会中的投票权日益减少,使其诉求无法得到满足.这些因素使得环境保护在发达国家中获得更多关注,加强船舶污染防控就成为发达国家优先的立法目的,甚至不惜超出国际统一立法的框架适用或制订标准更严格的国内立法以加强海洋环境保护.
3.IMO决策缓慢且缺乏有力的强制执行机制
IMO是负责航运安全和船舶污染海洋防治的联合国特别机构,该组织通常以国际条约的形式对某个问题的解决方案在全球范围内达成一致.
然而,国际条约从讨论、制订、批准、生效,通常需要几年到十几年的时间.也就是说,航运业问题的产生到国际通行解决方案的实施需要经历相当漫长的过程,有时还会因为国际公约的生效要件不满足导致解决方案始终无法得到实施.由于航运安全和海洋污染一直是发达国家特别关注的问题,IMO决策缓慢导致发达国家常常丧失耐心而提前自行制定法规解决所面临的问题.2002年"Prestige"号油轮溢油事故迫使欧盟制订法令加速淘汰单壳船和禁止载运重质燃油的单壳船进入成员国港口,该法令与MARPOL73/78不相符合.另外,由于IMO并不具备对强制缔约国执行已生效国际公约的机制,这也成为沿海国经常适用更为严格的国内法律对船舶污染责任人施以刑事处罚的重要原因.与IMO比较而言,欧盟却具有强制其法律在成员国内得以实施的机制,欧盟委员会和欧洲法院共同履行此项职能.欧盟委员会对各成员国是否适当实施欧盟法律予以监控,如果其认为某成员国未能适当实施欧盟法律,首先向该成员国发出正式信函要求改正.如果该成员国未能改正,欧盟委员会可以将该事项提交欧洲法院裁决,欧洲法院可以对未遵守欧盟法律的成员国施以处罚,其决定对所有成员国和欧盟机构具有约束力.
因此,欧盟成员国慑于欧盟内部法律强制执行机制,通常会遵守欧盟法律,尽管与其所加入的IMO国际条约不符.
4.船舶污染防控国际条约本身为国内立法对其严格化适用留出空间
MARPOL73/78中AnnexIRegulation11(b)中规定的除外责任中仅将船东和船长的非"故意或轻率"的行为排除在外,而并未对除船东和船长以外其他人的刑事责任要件做出明确规定,这就给沿海国的单边立法预留了空间,欧盟2005/35/EC号法令规定,上述MARPOL73/78的除外责任仅限于船东、船长和船员享有,船级社、港口经营人等当事方并不享有,如果存在"严重过失",应当对它们施加刑事处罚.
再如,UNC-LOS中沿海国在领海之内的船舶污染防控立法管辖权仅受两个方面的限制,一是不能损害外国船舶"无害通过",二是不能制订与一般接受的国际规则和标准不符的CDEM标准.尽管UNCLOS中将"违反本公约规定进行故意和严重的污染"排但何为"严重"仍留待沿海国进行解释.
此外,何为"一般接受"亦存在争议,沿海国仍然可以据此制订不同的国内立法.
5.重大船舶污染事故对国际条约中船舶污染
刑事责任要件在沿海国严格化适用的催化众所周知,国内公众对重大船舶污染事故的关注和反应往往促使国际范围内解决措施的确立.
同样,重大船舶污染事故发生后沿海国政府也面临国内公众施加的巨大压力,倾向采取更为严格的措施对船舶污染进行防控.欧盟在"ERI-KA"号轮事故发生后采取了一系列较国际条约更为严格的措施,不仅针对船舶设计标准,更为重要的是,对船舶污染的刑事责任进行立法,并推动在欧盟成员国内加以实施.这些措施被视为欧盟海洋政策的转变,从协调成员批准IMO制订的国际公约,加速其生效,尽量减少单边立法,转变为以更为严格的单边立法促使成员国达成一致立场,进而影响IMO加速制订反映其立场的国际条约.
(二)国际条约中船舶污染刑事责任要件严格化适用的理论分析
1.从国际管辖权的角度分析
船旗国对船舶污染防控属于国家属人管辖权,而沿海国在领海和专属经济区对船舶污染防控属于国家属地管辖权.按照国际法的通行理论,属地管辖权是国家管辖权中最基本、最主要的权利,无论在客观上还是在理论上均优先于属人管辖权.但在船舶污染防控领域,由于受国际社会早期航行自由和船旗国对船舶专属管辖观念的影响,当今国际条约中船旗国对船舶污染管辖权,即船舶污染的属人管辖权,仍然较沿海国的属地管辖权具有一定优势.船舶污染防控国际条约对于船旗国仅是最低标准,船旗国有权制订更为严格的立法,而船舶污染防控国际条约对于沿海国则是最高标准,领海内沿海国对船舶污染的属地管辖权受到"无害通过"的限制,专属经济区内沿海国对船舶污染的属地管辖权则必须与国际条约相一致,因此船舶污染防控领域的国际管辖权与通常实践并不符合.国际条约中船舶污染刑事责任要件的严格化适用本质上源于沿海国属地管辖权的扩张,从而与船旗国属人管辖权之间产生冲突.
尽管受到国际条约的约束,沿海国对船舶污染刑事责任要件的严格化适用似乎不可避免.众所周知,国家属地管辖权先天具有比属人管辖权优越的地位,一国可以在其领土内依据国家主权行使属地管辖权,却很难在他国领土之上行使事实上的属人管辖权,加之其它因素,如国际条约本身缺少有力的强制执行机制及船旗国缺少船舶污染防控的动力,使得沿海国不断扩大其属地管辖权,利用本应属于船旗国的管辖权制订更为严格的国内立法对船舶污染责任人进行刑事处罚.
2.从国际法渊源的角度分析
除了国际条约之外,国际习惯也是船舶污染防控的国际法渊源.由于国际条约通常情况下只能约束缔约国,除非其中某些规定已经成为国际习惯而独立存在,故作为非缔约国的欧盟违背MARPOL73/78的行为很难受到质疑.而国际习惯经各国长期反复实践并被各国认为有法律约束力而形成,可以独立于国际条约存在并约束所有国家,除非某国一贯反对.从适用普遍性的角度来看,国际习惯法与国际条约相比反而处于主要的地位.虽然MARPOL73/78和UNCLOS中已经对船舶污染责任人的刑事责任要件做出规定,但是这并不能排除国际习惯法中不同的规定.虽然目前沿海国严格适用国际条约中船舶污染刑事责任要件的做法尚未形成国际习惯,但是国家实践已经存在.通过上述案例还发现可以,国际社会对此种做法似乎还持默许态度,不仅国内法院支持此种做法,而且欧洲法院也并不明确反对,更为重要的是,欧洲法院从程序性地角度维持了欧盟指令的有效性后,航运利益国家并未根据国际法提起诉讼质疑该指令的有效性.由于违法性未能得到司法上的最终确认,该欧盟指令仍将在欧盟国家得以实施,此种做法如果长期存在又未遭质疑,则可能促成独立于国际条约的国际习惯逐渐形成.
3.从国际法与国内法的关系角度分析
尽管在国际法与国内法的关系上有"一元论"和"二元论"的学说,但我国学者大多认为两种学说均不能准确表达国际法与国内法的关系,国际法和国内法虽归属于不同的法律体系,但二者间有着密切的相互联系.国际法通常以"转化"和"并入"的方式在国内加以适用,一国有义务遵守国际法并在国内加以适用,否则会引起国际责任,即在国际法主体之间的责任.国际法无论以何种方式在国内适用,国际法在国内的效力都是国内法的问题,取决于各国国内法如何进行规定.即使国内法与国际法不相符合,国内法仍然在国内产生法律效力,除非该法律违反国内上位法,如宪法中明确规定国际法优于国内法而使该国内法无效.受国内法管辖的主体不得直接援引国际法来质疑国内法的效力,国际法只能在国际法主体,即国家和国际组织之间作为法律依据.
因此,沿海国国内立法尽管违背国际条约,该国内立法对发生在管辖范围内的船舶污染仍然具有法律效力,可以作为法律依据对相关责任人施加刑事处罚,但这不影响航运利益国依据国际法要求沿海国承担违反国际条约的国际责任,相关责任人的国籍国亦可通过外交保护途径要求沿海国承担国际责任.
三、我国当前法律的分析及建议
(一)国际条约中船舶污染刑事责任要件在国内严格化适用的弊端
由于航运业具有国际属性,故只有以全球统一标准进行管理方可提高运营效率,促进航运业的健康发展.国际条约中船舶污染刑事责任要件的严格化适用本质上是沿海国船舶污染管辖权的扩张,是一种单边措施,不仅使全球性的国际条约无法统一适用,最终导致国际统一标准的瓦解,而且通过提高本国的船舶污染防控标准将污染事故风险向其他国家转移,迫使其他国家亦相应提高标准,造成单边措施的扩大化.此外,沿海国对国际条约中船舶污染刑事标准的严格化适用与船旗国的船舶污染管辖权相互冲突,亦对船员可能造成不公平的待遇,使船旗国或船员国籍国可依据国际法要求沿海国承担违反国际条约的国际责任.因此,我国不应效仿欧洲国家严格化适用船舶污染刑事责任要件的做法,应恪守国际条约,在国际条约允许的框架内对船舶污染责任人施加刑事处罚,以更好地遏制和预防船舶污染事故的发生.
(二)我国法律中外国船舶污染刑事责任要件的相关规定及分析
我国已加入UNCLOS和MARPOL73/78,但其中有关刑事责任的规定并未在我国国内立法中予以明确.我国涉及船舶污染防控的国内法律,如《海洋环境保护法》和《防治船舶污染海洋环境管理条例》等,多规定行政处罚责任,唯一可以适用于外国船舶污染刑事处罚的法律是《中华人民共和国刑法》,其中第338条规定了污染环境罪.
该罪名概括性地将违法排放有毒有害物质且造成环境严重污染的行为定性为犯罪,并非专门针对船舶污染.因此,适用污染环境罪对船舶污染责任人进行刑事处罚将与国际条约有关规定不相符合,具体体现在:
首先,污染环境罪主观要件包括过失.关于污染环境罪的主观要件,理论界虽有争论,但权威观点认为,该罪名的主观要件是过失,并非故意,而该罪名在《刑法修正案(八)》实施前是重大环境污染事故罪,其主观要件亦为过失.通过上文可以看出,UNCLOS和MARPOL73/78均排除对过失造成的船舶污染事故责任人施以刑事处罚,故我国污染环境罪与之不相符合.
其次,污染环境罪并未区分领海和专属经济区,均以严重污染环境为客观要件.我国刑法适用于发生在我国领域内的犯罪行为,既包括领海和专属经济区.根据国际条约,领海内和专属经济区内的船舶污染刑事责任要件不尽相同,领海内沿海国制订的相关国内法律不应损害外国船舶的无害通过权,仅可以对故意且严重的污染施以刑事处罚;专属经济区内沿海国制订的相关国内法律须与MARPOL73/78相一致,仅可以对因故意而造成且违反MARPOL73/78排放标准的船舶污染施以刑事处罚.我国环境污染罪在领海内因以过失为刑事责任主观要件而与国际条约不符,在专属经济区内又以严重污染环境为刑事责任客观要件.2013年6月18日《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》中对"严重污染环境"进行了明确,其中并未包括违反MARPOL73/78排放标准的情形,这使得污染环境罪又与MARPOL73/78无法匹配.
最后,污染环境罪的刑罚包括限制人身自由,与国际条约不相符合.根据UNCLOS第230条第1节和第2节,沿海国对外国船舶在领海及以外的海域造成污染仅可处以罚款,除非在领海内外国船舶故意且造成严重的污染.污染环境罪中对严重污染环境的犯罪行为尚可单处罚金,但对后果特别严重的,必须判处三年以上七年以下的有期徒刑,这显然与UNCLOS不相符合.
(三)我国法律的修订建议
综上所述,我国当前并未针对船舶污染刑事责任进行专门立法,只能适用刑法中污染环境罪,但污染环境罪在主观要件、客观要件及刑罚方面均与我国加入的国际条约存在差异,故应当对外国船舶污染刑事责任进行单独规定或制订专门立法,以确保符合国际条约,具体而言:
首先,应当明确外国船舶因过失而造成污染不应承担刑事责任.无论UNCLOS还是MARPOL73/78,均仅将故意作为船舶污染刑事责任主观要件,过失不能作为外国船舶刑事责任的主观要件.
其次,对于外国船舶在领海内造成污染,当责任人具有主观故意且污染严重的情况下,可施加刑事处罚,并可以对责任人判处有期徒刑等限制人身自由的刑罚,此外,我国应制订领海内的船舶污染排放标准,可以比MARPOL73/78更为严格,超过此标准即可视"严重"污染.
最后,我国在专属经济区内制订的船舶排放标准应与MARPOL73/78相符合,对外国船舶在专属经济区内造成污染,只有在责任人具有主观故意的情况下,方可施加刑事处罚,但刑罚以罚金为限,不能判处限制人身自由的刑罚.
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