美、英、俄三国反恐融资法治应用与启迪
来源：江南社会学院学报 作者：梁立峥;李志鹏
发布于：2018-04-18 共14489字
摘要：反恐怖主义工作要取得成功， 必须切断恐怖活动组织的资金来源。国际社会或积极修改相关法律法规， 或制定专门的反恐法律法规及反恐融资法律法规， 对恐怖活动及恐怖融资行为进行规范， 并采取相应措施予以严厉打击。美、英、俄三国在反恐融资立法和实践方面的丰富实践经验， 为世界其他国家和地区反恐融资法治工作提供了积极的借鉴意义。我国积极开展国际反恐融资合作， 并参照国际先进经验， 在立法与实践上做了大量努力， 但仍存在一些不足。因此， 应在完善反恐融资相关法律法规、加强反恐融资相关部门的协作、强化金融情报机构的作用等方面做出进一步努力。
关键词：恐怖主义； 反恐融资； 法治实践； 国际先进经验； 国际反恐融资合作；
放眼当今世界， 恐怖主义的全球化特点和趋势， 令任何国家都无法置身事外。随着经济全球化的迅猛发展， 资金已经成为包括恐怖组织在内的任何犯罪组织赖以生存和发展的基础。恐怖组织维持基本生存、发展成员、壮大组织、实施恐怖活动等， 都需要建立在稳定有效的资金基础之上。可以说， 资金是恐怖主义的生命线。国际社会在长期的反恐斗争中， 形成了一条宝贵的斗争经验：反恐必须严厉打击为恐怖主义提供资金的犯罪， 有效切断恐怖活动组织和恐怖分子的资金供应链， 因为实施恐怖活动离不开经济支撑。[1]目前， 各法治国家均将反恐作为其国家安全战略的重要组成部分， 开展反恐立法工作， 并积极寻求国际合作， 在国际层面上开展包括反恐融资在内的打击恐怖主义行动。
一、国际社会反恐融资的法律规定
从国际反恐融资立法进程可以看出， 国际社会对恐怖融资有一个渐进的认识过程。国际社会对恐怖主义活动最初的认识， 仅限于恐怖主义和恐怖组织采取暴力、残忍的方式， 实施危害人民生命、损毁财产、损坏公共设施、扰乱社会秩序的行为。美国“9·11”事件后， 国际恐怖主义活动和恐怖事件呈爆发式增长， 国际社会对恐怖主义行为的认识不断深入， 一致认为资金是恐怖主义和恐怖组织赖以生存的基础， 而恐怖融资是恐怖组织获得资金的重要方式。因此， 国际社会或积极修改相关法律法规， 或制定专门的反恐法律法规及反恐融资法律法规， 对恐怖活动及恐怖融资行为进行规范， 并采取相应措施予以严厉打击。除了赋予执法部门打击恐怖融资的相应权限外， 这些法律法规大都规定了金融机构在反恐融资工作中的权力与义务， 并要求与执法机关密切配合， 共同打击恐怖主义融资行为。
（一） 联合国反恐融资的法律规定
1994年， 第49届联合国大会第49/60号决议之附件《消除国际恐怖主义措施宣言》将洗钱定义为， 与恐怖主义密切相关的罪行， 并要求各国不得组织、怂恿、便利、资助、鼓励或容忍恐怖主义活动。[2]127-1301996年， 第51届联合国大会第51/210号文件之附件《补充1994年〈消除国际恐怖主义措施宣言〉的宣言》重申了反恐融资要求， 并强调必须采取措施， 分享关于恐怖组织获取资助的专门知识和情报。[2]131-132
考虑到向恐怖主义提供资助是整个国际社会密切关注的问题， 国际恐怖主义行为的次数和严重性依赖恐怖组织可以获得多少资助而定， 且当时并没有相关法律法规对资助恐怖主义的行为进行规范， 而当时的国际环境迫切需要增强各国之间的国际合作， 制定和采取有效措施， 以防止资助恐怖主义的行为， 联合国在回顾上述两份宣言的基础上， 于1999年12月9日在纽约订立了第一部反恐融资国际公约---《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》 （以下简称《公约》） .《公约》吁请所有国家采取行动， 以适当的国内措施防范和制止为恐怖主义分子和恐怖主义组织筹集经费的行为， 无论该经费是直接还是间接获取的， 或者是通过声称具有慈善、社会或文化目的获取的， 或者是从事武器非法贩运、毒品买卖、敲诈勒索等非法活动 （包括剥削他人来为恐怖主义活动筹集经费） 获取的；对资助恐怖主义的“资金”进行限定和列举， 并前瞻性地将电子或数字形式的资产规定在内：包括所有各种资产， 不论是有形或无形资产、动产还是不动产、不论以何种方式取得的， 包括电子或数字形式， 资产形式包括但不限于银行贷记、旅行支票、银行支票、邮政汇票、股票、证券、债券、汇票和信用证[2]72;将任何人以任何手段， 直接或间接地非法和故意地提供或募集资金， 意图将全部或部分资金用于或者明知全部或部分资金将用于实施恐怖主义活动的行为定义为犯罪---即“资助恐怖主义罪”[3];首次规定了金融机构反恐融资义务， 引入了客户尽职调查、可疑和大额交易报告、交易记录保存等反洗钱技术， 并预见性地要求对汇款机构和现金以及无记名可转让票据的实际跨境交送加以监管。[3]
在美国“9·11”事件发生前， 虽然很多国家也遭受过恐怖袭击， 但只有4个国家批准了《公约》， 国际社会并未形成对反恐融资的统一认识， 而是将关注的重点放在通过反洗钱打击跨国犯罪上。随着2001年9月11日， 爆炸声在美国纽约和华盛顿的上空响起， 国际社会震惊的同时， 将反恐关注的重点由反洗钱程序转向了反恐融资， 逐步达成了共识， 即通过法律手段防控恐怖融资， 斩断涉恐资金来源， 应成为打击恐怖活动的重要手段。美国“9·11”事件发生后， 150多个国家先后批准了《公约》。[4]联合国大会先后通过了多个《消除国际恐怖主义的措施》， 联合国安理会亦先后通过了多个决议， 呼吁在联合国层面和各国国内， 采取必要措施， 进行国际合作， 打击各种形式的恐怖融资行为。
（二） 国际专业组织反恐融资的法律规范
早在1988年， 巴塞尔银行监管委员会在一份简短的文件中列出了一些指导银行打击洗钱的基本原则， 文件建议金融机构“了解它们的客户；拒绝向从事洗钱活动的客户提供银行服务；与执法机关合作；实施恰当的内部规程”.[5]该文件从银行业监管的角度， 对银行提出了反洗钱建议。
1989年7月， 在法国巴黎举行的七国集团首脑会议成立了一个旨在审查和制定打击洗钱犯罪措施的政府间组织---金融行动特别工作组 （The Financial Action Task Force, FATF） .1991~1992年， FATF将其成员从原来的16个增加到28个， 2000年又增加到31个， 此后又增加到目前的37个成员[6]:35个国家或地区及2个区域组织， 代表全球各地的大多数主要金融中心。FATF还有2个观察员国家、28个观察员组织和9个联系成员。1990年4月， FATF起草了旨在打击非法利用金融系统清洗毒品交易资金的40项建议， “对国家或地区如何在立法、执法、金融和非金融等领域完善反洗钱措施以及加强国际合作方面提出了相关建议”.[7]1996年， 为应对不断变化发展的洗钱趋势和手段， FATF首次对40项建议进行了修订， 将打击范围扩大到清洗毒资以外的其他犯罪领域。2001年10月， FATF进一步将其职责扩大到打击恐怖融资领域， 发布了处理资助恐怖融资问题的8项特别建议， 作为对40项建议的补充。特别建议包括了一系列旨在打击为恐怖组织和恐怖主义融资的措施。[8]洗钱技术的持续演变促使FATF于2003年6月对40项建议进行了第二次修订。为了进一步强化反洗钱和反恐融资国际标准， FATF于2004年10月发布了第9项特别建议， 与2001年发布的8项特别建议， 共同组成9项特别建议。9项特别建议与40项建议相结合， 形成了国际反洗钱与反恐融资“40+9”项建议， 成为国际公认的反洗钱和反恐融资国际标准， 得到了全球180多个国家的认可。
2012年2月， FATF与相关区域性机构及包括国际货币基金组织、世界银行和联合国在内的观察员组织密切合作， 对其建议进行了最新一次修订。修订后的建议认为， 打击恐怖融资是一项严峻的挑战， 有效的反洗钱和反恐融资体系对于打击恐怖融资十分重要。修订后的建议， 为各国打击洗钱、恐怖融资和大规模杀伤性武器扩散融资设定了全面、完整的实施框架。建议认为， 各国的法律体系、行政管理、执行框架以及金融体系各不相同， 难以采取相同的措施， 因此， 各国应当根据本国国情， 制定相应措施来执行FATF建议。建议规定了各国应当建立的基本措施：识别风险、制定政策和国内协调；打击洗钱、恐怖融资及大规模杀伤性武器扩散融资；在金融领域和其他特定领域实施预防措施；规定主管部门 （如：调查、执法和监管部门） 的权力和职责范围， 及其他制度性措施；推动国际合作。[9]建议将针对恐怖融资的大部分措施进行了整合， 并在第C节中专门规定了针对恐怖融资的建议。这些建议包括：建议5 （恐怖融资刑罚化） 、建议6 （与恐怖主义和恐怖融资相关的定向金融制裁） 、建议7 （新建议， 与大规模杀伤性武器扩散融资相关的定向金融制裁） 、建议8 （防止滥用非营利性组织的相关措施：应当确保非营利性组织不会以下列方式被滥用） .[9]
（三） 区域性国际组织反恐融资的法律规定
鉴于国际恐怖主义发展迅速， 恐怖活动频发， 对国际和平与安全、发展国家间友好关系和实现人的基本权利与自由构成重大威胁， 各区域性国际组织也纷纷根据区域实际情况， 制定区域性国际反恐条约， 打击恐怖融资行为。
1. 亚洲地区区域性国际组织关于反恐融资的法律规定
2001年上海合作组织在成立之初， 就签署了《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》。该公约要求各成员国采取措施预防、查明和阻止向任何人员和组织提供用于实施恐怖主义行为的资金、武器、弹药和其他协助的行为；预防、查明、阻止、禁止并取缔训练从事恐怖主义行为人员的活动。[2]441-446
为提高上海合作组织反恐怖主义合作效率， 2009年6月16日， 上海合作组织各成员国元首分别代表本国在俄罗斯叶卡捷琳堡签署了《上海合作组织反恐怖主义公约》。该公约要求各成员国根据本国法律体系的基本原则， 通过必要的立法及其他措施， 防范和打击恐怖主义融资活动；制定了客户资料登记、金融交易数据保存、可疑交易信息上报、中止可疑金融交易、向执法机关提供情况等反恐融资措施；将资助恐怖主义， 为他人提供实施恐怖主义行为的武器、爆炸物品或者其他工具， 为涉嫌或被指控实施恐怖主义行为的嫌疑人提供掩护、资助或帮助其逃跑等行为定义为刑事犯罪；要求各成员国根据国内法， 采取措施查封、扣押、冻结为实施恐怖主义犯罪或资助实施恐怖主义犯罪的钱款、有价证券、贵重物品、武器及其组成部分 （配件） 、弹药、爆炸物或其他财产。[2]447-457
为反对、防止和打击所有形式和表现的恐怖主义， 2007年1月13日， 东南亚国家联盟成员国在菲律宾宿务市订立了《东南亚国家联盟反对恐怖主义公约》。该公约要求各缔约国采取适当措施防止和制止资助恐怖行为， 防止资助、计划、便利， 或实施恐怖行为的人在其本国领土内， 针对其他缔约国和/或其他缔约国公民力图实现这些目的的活动。[2]458-463
1987年11月4日， 南亚区域合作联盟各成员国在尼泊尔首都加德满都签订了《南亚区域合作联盟关于制止恐怖主义的区域性公约》。2004年1月6日， 南亚区域合作联盟在巴基斯坦首都伊斯兰堡签署了该公约的附加议定书， 进一步详细规定了打击包括资恐金融犯罪在内的恐怖活动， 提出了防止、遏制和根除资助恐怖主义的措施。[2]464-472
2. 非洲地区区域性国际组织关于反恐融资的法律规定
1999年7月14日， 非洲统一组织成员国在阿尔及利亚首都阿尔及尔通过了《非洲统一组织预防和打击恐怖主义公约》。该公约将资助、捐助、帮助从事恐怖活动的行为定义为恐怖主义行为， 并要求各缔约国不参与任何旨在支持、资助实施恐怖主义行为或为恐怖主义分子提供避难所的行为；在恐怖主义组织资金和武器来源方面加强信息交换；没收或收缴用来实施或试图实施恐怖主义行为的任何类型的资金。[2]479-486
2004年7月8日， 非洲联盟成员国国家元首和政府首脑在埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴订立了《非盟组织预防和打击恐怖主义公约的议定书》。该议定书协调统一了非洲大陆预防和打击形形色色的恐怖主义工作， 要求各缔约国在充分执行《非洲统一组织预防和打击恐怖主义公约》各项规定的基础上， 鉴别、侦查、没收和冻结或扣押为实施恐怖主义行为而使用或分配的任何资金及任何其他财产， 并建立使用这类资金向恐怖主义行为被害人或其家人提供补偿的机制；建立国家联络中心， 开展合作制止为恐怖主义提供资助的行为。[2]487-491
3. 欧洲地区区域性国际组织关于反恐融资的法律规定
1977年1月27日， 欧洲理事会成员国在法国斯特拉斯堡订立了《欧洲制止恐怖主义公约》， 对惩治恐怖主义犯罪程序方面进行了详细规定， 未涉及反恐融资。2003年， 欧盟根据国际社会打击恐怖融资的形势发展， 对其进行了修订， 补充规定了资助恐怖主义犯罪。这是欧盟第一次在其法律文件中对恐怖融资加以规定。[3]
2005年5月16日， 欧洲委员会各成员国及其他签署方在华沙订立了《欧洲委员会预防恐怖主义公约》， 将为恐怖主义招募成员和为恐怖主义提供训练等行为定义为刑事犯罪， 并要求各缔约国采取措施予以打击。[2]499-510同日， 还订立了《欧洲委员会关于犯罪收益的清洗、搜查、扣押和没收以及关于资助恐怖主义问题的公约》。该公约设专章讨论了处理资助恐怖主义的问题；规定了冻结、扣押和没收涉恐财产的范围；对构成洗钱罪的行为进行了列举， 要求各缔约国立法将这些行为规定为犯罪， 并提供了预防洗钱的相关措施；要求各缔约国设立金融情报机构， 开展反洗钱和反恐融资国际合作；在附录中明确了恐怖主义包括资助恐怖主义的行为。[2]511-531
2005年10月26日， 欧洲议会和欧盟理事会在法国斯特拉斯堡发布了《关于防止利用金融系统洗钱和恐怖融资的指令》。该指令对“恐怖融资”进行了定义[10]11;要求各成员国应建立金融情报机构， 将其建成国家级的信息中心， 充分共享洗钱和恐怖融资方面的信息， 以有效打击洗钱和恐怖融资。
4. 美洲地区区域性国际组织关于反恐融资的法律规定
1971年2月2日， 美洲国家组织在美国华盛顿订立了《美洲国家组织关于防止和惩处具有国际影响的针对人员的犯罪和相关敲诈勒索罪行的恐怖主义行为的公约》。该公约未对反恐融资进行规定， 但针对绑架人口及与此相关的敲诈勒索行为， 规定了开展国际合作和引渡的内容。[2]566-568
2002年6月3日， 美洲国家组织在巴巴多斯布里奇顿通过了《美洲国家间反恐公约》。该公约提供了防范、打击和根除向恐怖主义提供资助的行为的措施， 要求各成员国在反恐融资方面开展有效的国际合作；扣押和没收涉恐资金或其他财产；将恐怖融资行为规定为洗钱犯罪的上游犯罪；对恐怖融资者， 拒绝赋予难民地位， 拒绝给予庇护。[2]569-573
（四） 分析与评价
以《公约》为代表的国际反恐融资法律规定， 将反恐融资工作纳入反洗钱工作的总体框架之中， 有力地推动了国际反恐融资工作的深化， 开辟了打击恐怖主义犯罪的新领域， 是反恐立法上的一个重要进步， 为国际社会打击恐怖融资确定了具体的目标。自美国“9·11”事件以来， 国际社会在识别和冻结与恐怖主义相关的资金方面取得了实质性进展。
FATF在制定国际标准， 促进有关法律、监管、行政措施的有效实施， 打击洗钱、恐怖融资、大规模杀伤性武器扩散融资等危害国际金融体系的活动方面， 发挥了极其重要的作用。FATF制定的“40+9”项建议获得了国际社会的广泛认可， 被称为是国际反洗钱和反恐融资工作的“宪法”.
恐怖融资具有国际性， 但在不同区域有不同的表现， 各区域又有自身的区域特点。因此， 各区域性国际组织根据区域实际情况， 制定区域性国际反恐条约， 在区域间开展有效的双边或多边国际合作， 是对反恐融资国际公约的有效补充， 也是国际反恐融资工作的重要组成部分， 极大地提高了国际反恐融资工作的有效性， 对国际反恐融资提供了许多有益的借鉴。上合组织和欧盟将为恐怖组织提供训练的行为定义为犯罪， 丰富了反恐融资的内容；非盟和欧盟要求成员国建立国家联络中心和国家情报中心， 利于恐怖融资情报的交流与协调；美洲国家组织针对恐怖融资者规定了具体制裁措施， 提高了反恐融资的针对性和有效性；多个区域性国际组织都规定了对涉恐资金的没收和扣押机制， 非盟更是建立了使用这类资金向恐怖主义行为被害人或其家人提供补偿的机制， 为处理涉恐资金提供了有益借鉴。
二、美、英、俄三国反恐融资法治实践评介
恐怖活动的具体实施， 必然要落实到某个具体的国家或地区， 而一国或地区开展反恐融资工作， 也不得超越其司法管辖权范围。因此， 为应对日趋严重的恐怖主义和恐怖活动， 各国纷纷对原有法律进行修改、完善， 就反恐和反恐融资专门立法的趋势日益明显， 加大预防和打击恐怖融资工作的力度。美、英、俄三国深受恐怖活动之害， 在反恐融资立法和实践方面有着丰富的经验， 为世界其他国家和地区反恐融资法治工作提供了积极的借鉴意义。
（一） 美国反恐融资立法与实践
自20世纪60年代末国际恐怖主义泛滥以来， 美国一直是国际恐怖主义袭击的首要目标。据统计， 1968~2002年的35年间， 全球共发生反美国际恐怖主义活动6431起， 占所有国际恐怖主义活动总数的37.8%.[11]1“9·11”事件后， 反恐成为了美国国家安全战略的重中之重。美国政府通过深入分析“9·11”事件发现， 资金是恐怖组织赖以生存的基本保证。因此， 美国颁行了多部反恐法律法规， 规范、加强反恐和反恐融资工作。
1. 美国反恐融资立法概况
2001年10月24日， 美国国会通过了旨在防范与打击美国境内和世界各地恐怖主义活动的《爱国者法案》。《2001年国际反洗钱斗争与反恐怖融资法》 （以下简称《2001反洗钱与反恐融资法》） 是《爱国者法案》的重要组成部分。《2001反洗钱与反恐融资法》指出， 洗钱活动与国际恐怖主义融资活动密切相关， 洗钱分子利用金融机构和银行业务关系， 掩盖犯罪活动， 并为犯罪活动与恐怖主义活动提供融资， 必须采取措施防范、发现、起诉恐怖融资活动。《2001反洗钱与反恐融资法》规定了对行政辖区、金融机构和国际交易参与洗钱活动采取的特别措施， 将外国腐败犯罪视作洗钱犯罪， 要求对外国洗钱者实行全面的司法审判， 开展国际合作调查洗钱、金融犯罪和恐怖集团的资金来源， 并制定了反洗钱计划和反洗钱策略。[12]560-616
为了更好地对付恐怖主义， 美国国会于2005年12月14日通过了《爱国者法案增补及再授权法》， 其中的《2005年打击恐怖融资法》加重了对恐怖融资的刑罚；修正了与恐怖主义相关的特定洗钱活动范围；授予国土安全部开展反恐融资调查权；规定美国对存在于美国境内的针对其他国家和国际组织意图实施或实施恐怖主义行为的财产拥有管辖权；对通过“哈瓦拉” （地下银行） 洗钱进行了规范。[12]716-721
2. 美国反恐融资体系
“9·11”事件后， 美国在相关反恐法的基础上建立了一个由多部门构成的多头监管、各司其职与相互沟通的反洗钱/反恐融资体系。
根据《爱国者法案》， 新成立国土安全部， 与财政部、司法部、税务总署、毒品总署、海关总署、联邦储备银行、联邦调查局等多部门共同构成美国反洗钱/反恐融资的执法体系。其中， 财政部、国土安全部和司法部在该执法体系中起主导作用。财政部按法律授权全面执行和实施《银行保密法》；国土安全部负责打击与恐怖融资相关的洗钱犯罪、毒品犯罪及相关的金融交易， 识别和发现金融体系中容易被洗钱分子利用的薄弱环节；司法部负责在法律授权范围内起诉洗钱犯罪案件并执行相关的财产罚没工作。[13]
《爱国者法案》将建立于1990年4月25日的财政部下属负责制定并监督执行预防与发现洗钱犯罪制度的金融犯罪执法网络提升为财政部的一个局级机构， 赋予其判断洗钱和其他金融犯罪活动出现的新趋势与新方法， 加强与其他国家金融情报机构合作， 共同进行反恐怖、反洗钱及相关活动的职能。金融犯罪执法网络是美国的金融情报机构。金融犯罪执法网络发布的《2002反洗钱战略》提供了多个反恐融资战略目标：实施多方位的反恐融资操作战略；识别和跟踪恐怖融资者使用的系统和方法；改进摧毁恐怖融资网络的国际合作措施。[13]2004年3月， 美国财政部成立反恐金融情报司， 负责协调有关部门截断流向恐怖分子资金的工作。反恐金融情报司把财政部下属的外国资产控制办公室和金融犯罪执法网络纳入其中， 由一名副部长负责。反恐金融情报司还在保障金融系统信誉、打击金融犯罪、对所谓的“无赖国家”实施经济制裁以及在审查伊拉克财产的过程中提供帮助。[11]36
为了获得更为广泛的洗钱和恐怖融资信息， 《爱国者法案》还要求各金融机构建立包括大额交易报告、可疑交易报告和其他交易报告在内的交易报告制度。大额交易报告要求各金融机构对每一笔或相关的一批数额超过1万美元的存款、提款、货币兑换或者其他货币支付或转让的现金交易， 提交报告信息。可疑交易报告要求相关机构提交证券期货业可疑报告、赌博业可疑报告、保险业可疑报告、货币服务业可疑报告和存款类金融机构可疑报告， 不同类型的可疑报告金额标准不同。其他交易报告要求相关机构提交非金融商务领域现金收入报告、现金和金融票据跨国运送报告和国外金融账户报告， 金额标准均为1万美元以上。[13]交易报告制度是反洗钱/反恐融资体系中最具有实际操作意义的环节， 是反洗钱/反恐融资体系发挥作用的基础。
（二） 英国反恐融资立法与实践
英国的反恐斗争历史悠久， 积累了丰富的反恐经验。美国“9·11”事件后， 英国面临了新的恐怖主义挑战：成为“基地”组织的重点袭击目标， 极端主义在英国急速蔓延， 恐怖组织将触角伸进学校， 恐怖分子袭击手段花样翻新。[11]133-135因此， 英国政府出台了多部反恐相关法律， 并积极开展反恐融资工作。
1. 英国反恐融资立法概况
英国《2000年反恐怖主义法》对恐怖主义资产、恐怖融资、洗钱等进行了定义， 对洗钱和涉恐资金规定了没收和扣押程序， 明确了恐怖融资犯罪的管辖权， 将为恐怖分子融资、为恐怖主义目的而占有或使用涉恐资金、为恐怖主义进行融资安排和替恐怖分子洗钱等行为定义为犯罪， 并具体规定了这些犯罪的刑事责任。[12]3-74
2001年12月19日生效的《2001年反恐怖主义、犯罪及安全法》， 是英国为应对国际恐怖主义新形势而产生的最具有代表性的一部反恐法律。该法在《2000年反恐怖主义法》的基础上， 修改了罚没恐怖分子资金的相关条款；赋予财政部在满足条件时可以发布罚没和冻结涉恐资金命令的权力[12]75-166;增加金融机构披露信息的义务， 加强对外币兑换所的监管。[11]143
2006年3月30日起生效的《2006年反恐怖主义法》设立了恐怖主义训练罪， 将为恐怖分子或公众实施恐怖活动提供指导和训练技巧定义为犯罪， 并规定了刑事责任；将出现在用于恐怖主义训练之场所的行为定义为犯罪， 并规定了与恐怖主义训练罪相同的刑事责任；规定了法院在宣告行为人犯恐怖主义训练罪之前， 可以对其所有的与其犯罪行为有关的财产予以罚没， 并可以保持、处理、毁灭或者以其他方式处置被罚没的财产。[12]197-252
为确保英国的国家安全， 秉持严厉打击恐怖主义的立法精神， 英国于2008年11月26日通过了最新的反恐法案---《2008年反恐法》， 对原有数部反恐法进行了补充和完善。该法规范了限制涉恐资产的程序等问题。[11]144
2. 英国反恐融资体系
与美国类似， 英国也建立了由多部门组成的反洗钱/反恐融资体系， 财政部、警察部门和司法部是主要的反洗钱/反恐融资执法部门。财政部负责代表国家参与世界组织调整修改反洗钱/反恐融资国际标准， 发布反洗钱/反恐融资规章；警察部门负责立案调查、侦破， 打击洗钱与恐怖融资犯罪；司法部负责对洗钱和恐怖融资犯罪的起诉。
为了更好地获取洗钱和恐怖融资方面的情报， 英国依照反洗钱和反恐融资专门法律组建了名为国家犯罪情报署的金融情报中心。国家犯罪情报署通过收集、分析处理和移送洗钱/恐怖融资情报等技术性手段， 串联起各部门的工作， 实现部门间反洗钱/反恐融资工作的协调一致。[13]
英国将对金融机构的风险管理与反洗钱/反恐融资结合起来， 推行以金融机构风险分析为基础的反洗钱/反恐融资方法， 形成了一套较为完备的金融机构风险评估与检查制度。
（三） 俄罗斯反恐融资立法与实践
20世纪90年代中期以后， 俄罗斯成为恐怖主义活动的重灾区。面对日益猖獗的恐怖袭击， 俄罗斯政府修改《刑法》， 构建反恐法律体系， 采取多种措施预防和打击恐怖融资。
1. 俄罗斯反恐融资立法概况
2001年8月， 俄罗斯通过了《联邦反非法收入合法化 （洗钱） 与恐怖主义融资法》， 规范了资金运行程序及对其监控的程序， 目的在于防范、揭露、制止洗钱与恐怖融资行为。根据该法规定， 金融监控部门可以对超过一定金额的金融业务进行监控。[14]
2002年7月24日， 俄罗斯修订《刑法》第103条， 规定为恐怖主义或恐怖集团提供资金支持将负刑事责任。2006年7月27日， 第153号联邦法律文件重新解释了“为恐怖主义提供资金支持”:为恐怖主义提供、搜集资金， 或为恐怖组织准备资金或完成恐怖活动提供服务， 或帮助完成《刑法》第205条、第206条、第208条、第211条、第277条、第278条、第279条、第360条中提到的犯罪行为， 或是为犯罪组织、非法武装集团、犯罪集团提供保障， 均属犯罪， 应被判处相应的自由刑。[15]73
2012年12月， 俄罗斯签署了《俄罗斯、白俄罗斯、哈萨克斯坦海关联盟反洗钱协议》。该协议规定， 协约国在必要时， 如发现有洗钱嫌疑时， 海关可以冻结嫌疑资金流动， 以遏制海外对俄罗斯恐怖活动的支持。[15]73-74
2. 俄罗斯反恐融资体系
2002年2月， 俄罗斯在财政部内组建了其金融情报机构---联邦金融监管委员会， 并在2004年3月改组为联邦金融监管局， 属于俄罗斯国家反恐委员会的一员。金融监管局在西北联邦区 （圣彼得堡） 、乌拉尔联邦区 （叶卡捷琳堡） 、伏尔加河沿岸联邦区 （下诺夫哥罗德） 、远东联邦区 （哈巴罗夫斯克） 、西伯利亚联邦区 （新西伯利亚） 、中央联邦区 （莫斯科） 和南方联邦区 （罗斯托夫） 等7个地区设立了分支机构。[14]金融监管局与国家反恐委员会合作建立了专门的反恐融资程序， 对租赁公司、当铺、赌博机构、买卖不动产的经纪公司、贷款机构等进行监督。贷款机构与金融监管局建立了信息传输系统， 贷款机构每一笔业务的情况在第二天就能通过加密电子文档到达金融监管局， 这一做法简化了跟踪程序， 极大地提高了冻结恐怖资产工作的效率， 增进了俄罗斯在反洗钱和反恐融资领域的能力， 在阻止恐怖组织洗钱与融资方面发挥了巨大作用。[15]150
为了保证各部门间的有效协同， 提高打击恐怖融资的效率， 有效遏制恐怖融资行为， 俄罗斯成立了反洗钱与反恐融资部门间委员会， 协调全国反洗钱与反恐融资工作。该委员会囊括了财政部、内务部、外交部、司法部、联邦安全局、联邦金融监管局、中央银行等25个部门。[14]若有充分证据证明资金操作与洗钱或恐怖融资有关， 金融监管局将向联邦政府和联邦主体提交相关信息。同时， 金融监管局还建立了面向全国的网站， 公布有免费电话、邮箱， 公众也可以直接留言举报恐怖融资活动。金融监管局根据所获信息评估与犯罪、恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散等有关的洗钱活动的国家安全威胁， 并向国家反恐委员会提供相关情报。[15]151
（四） 分析与评价
恐怖融资是恐怖组织生存、发展和实施恐怖活动的重要经济来源。反恐怖主义工作要取得成功， 必须加强反恐融资工作， 切断恐怖活动组织的资金来源。无论是联合国、国际专业组织、区域性国际组织还是各法治国家， 针对恐怖融资的立法精神都是一致的， 打击恐怖融资的立场都是坚定的， 对包括恐怖融资在内的一切恐怖主义的打击都是严厉的。美、英、俄三国纷纷根据国际公约和区域性国际条约， 结合本国国情， 或修改原有法律， 或制定反恐法律法规并规定反恐融资的内容 （美国更是通过了一部反恐融资单行法） .各国制定的反恐融资法律法规是对国际反恐融资公约和区域性反恐融资条约的有益补充。大多数国家都将资助恐怖主义、为恐怖组织提供帮助和训练、为恐怖分子洗钱的恐怖融资行为定义为刑事犯罪， 并规定了严厉的刑罚措施， 为各国反恐融资提供了法律依据。
在反恐融资法律体系上， 美国、英国都建立了由国会法律、行政法规和行业准则组成的三级法律体系。[13]美国反恐融资的调查主体是国土安全部；英国反恐融资的调查主体是警察部门， 财政部拥有罚没和冻结恐怖资金的权力；俄罗斯金融监控部门对恐怖融资进行监控。
在反恐融资工作体系上， 美国、英国、俄罗斯均建立了多部门协调合作的执法体系， 从多领域开展反恐融资工作， 充分发挥各部门的专业性和积极性。为了便于收集恐怖融资情报， 开展更为广泛的反恐融资工作， 各国均设立了金融情报机构， 只是在归属上有所不同：有的设置在财政部门， 有的设置在金融部门， 有的设置在警察部门， 有的设置在司法部门。美国在财政部下设反恐金融情报司， 英国在内政部下设国家犯罪情报署， 俄罗斯在财政部下设联邦金融监管局， 均负有搜集和向当局报告恐怖融资情报的职责， 并代表本国与其他国家或国际组织开展反恐融资国际合作。俄罗斯建立的贷款机构与金融监管局之间的信息传输系统， 极大地提升了其反恐融资能力和效率， 其全民反恐做法也为国际反恐融资提供了较好的范本。
三、我国反恐融资法治实践及完善
我国积极开展国际反恐融资合作， 并参照国际先进经验， 在立法与实践上做了大量努力， 但仍存在一些不足。我们应在完善反恐融资相关法律法规、加强反恐融资相关部门的协作和强化金融情报机构的作用等方面做出进一步努力。
（一） 我国反恐融资法治实践
面对愈演愈烈的国际恐怖活动， 我国参照国际先进经验， 在立法与实践上做了大量努力：1997年《刑法》首次将洗钱行为规定为犯罪；2001年《刑法修正案 （三） 》将恐怖主义犯罪列为洗钱犯罪的上游犯罪， 并将资助恐怖组织或恐怖活动的行为定义为犯罪；制定了《金融机构反洗钱规定》《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》《金融机构报告大额及可疑交易办法》等一系列部门规章， 确立了客户身份识别制度、客户身份资料和交易记录保存制度、大额和可疑交易报告制度等；颁布了第一部反洗钱正式法律---《中华人民共和国反洗钱法》， 规定了对涉嫌恐怖活动资金的监控， 对于发现和打击资助恐怖活动的行为具有积极作用；中国人民银行、国家外汇管理局分别成立了反洗钱工作机构， 负责金融业的反洗钱和反恐融资工作；中国人民银行成立了反洗钱监测分析中心， 接收、分析和移送洗钱、恐怖融资情报；成立并调整反洗钱工作部际联席会议组织机构， 完善国家反洗钱协调机制；加入FATF, 积极开展反洗钱与反恐融资国际合作；制定了《中华人民共和国反恐怖主义法》 （2015年12月27日颁布， 2016年1月1日施行） , 对恐怖主义、恐怖组织等进行了定义， 规定了对涉恐资金、资产的冻结， 以及对涉恐融资的监管和处理。
（二） 目前我国反恐融资工作存在的不足
鉴于恐怖融资活动的复杂性、专业性及国际性特点， 加之我国缺乏反恐融资经验， 在打击恐怖融资方面， 仍存在一些不足：一是相关法律法规不完善。对恐怖融资、资助、涉恐资产等未予以明确定义， 立法对于涉恐资产的冻结、扣押、没收及对涉恐融资行为的监管和处理等实体问题未能给予明确回应， 直接影响了反恐融资的实践效果。二是部门间反恐融资合作并不十分到位。由于法律法规对各反洗钱、反恐融资相关部门的职责规定不够明确， 反恐融资相关部门各自为战的现象较为普遍， 在协调配合上不够紧密。三是缺乏对特定非金融领域的反恐融资规定。国际恐怖融资向特定非金融领域拓展的趋势已十分明显， 而我国立法在这方面相对滞后， 未能完善特定非金融领域反恐融资相关立法。四是金融情报机构作用发挥不明显。我国金融情报机构---反洗钱监测分析中心不具有任何的司法、执法和行政权， 其金融情报功能未能得到有效发挥。
（三） 完善我国反恐融资工作的建议
除了阻止恐怖活动， 国际社会反恐融资的目的， 更为重要的是为了阻止恐怖组织发展壮大， 形成更大的经济实力， 进而对社会构成根本性威胁。实施恐怖活动通常不需要特别大量的资金。据统计， 恐怖分子制造“9·11”事件大概花费了50万美元， 这同它给美国政府造成的6620亿美元损失相比， 成本实在是微不足道；制造马德里爆炸案的花费甚至更少。[16]2004年8月， 联合国发表的一份报告称， 美国“9·11”事件后， 恐怖分子在制造任何一次大的恐怖袭击时， 成本都没有超过5万美元。[17]而恐怖组织在训练恐怖分子、传播作战方法、宣传恐怖事业、实施其他组织犯罪、资助外围组织等方面的花费， 远比实施恐怖活动本身花费得更多。因此， 从某种意义上说， 通过反恐融资， 削弱恐怖组织的经济实力， 降低其犯罪能力， 就是阻止恐怖组织发展。针对恐怖融资活动的上述特点， 结合我国实际情况， 借鉴国际先进经验， 我国应从以下几个方面加强和完善反恐融资立法：
一是完善反恐融资相关法律法规。在积极参与构建和维护《公约》确立的国际反恐融资秩序的基础上， 完善国内相关反恐融资立法， 是我国在国际和国内两个战场打击恐怖融资行为的根本举措。应在立法中体现反恐融资与反洗钱的差异， 明确定义恐怖融资、涉恐资产、资助恐怖主义、为恐怖组织提供帮助和训练、为恐怖分子洗钱等基础性概念和内容， 进一步明确对恐怖融资行为的刑罚， 将反恐融资的触角延伸至特定非金融领域， 建立起由法律、行政法规、部门规章和行业规定等构成的反恐融资法律体系， 避免因法律的不周延性影响反恐融资工作效果。
二是加强反恐融资相关部门的协作。建立多部门协调合作的执法体系， 充分发挥各部门的专业性和积极性， 从多领域开展反恐融资工作， 是有效开展反恐融资工作的重要举措。我国应进一步细化反恐融资相关部门的职责与权力， 加强反恐融资主管机构与反恐融资执法、情报、监管等机构之间在政策和操作层面的协调合作， 加强并完善反洗钱工作部际联席会议机制， 建立权责明晰的反恐融资合作执法体系， 尽力解决反恐融资工作在操作层面上的羁绊。
三是强化金融情报机构的作用。从各国实践来看， 金融情报机构在反恐融资工作中处于核心枢纽地位[3], 其作用发挥直接影响反恐融资工作的效果。我国应赋予金融情报机构应有的法律地位， 进一步明确其机构组成、职能、权力、义务等内容， 突出其对恐怖融资可疑行为分析和报告的职能。
参考文献
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[17]黄卓昊。恐怖主义融资犯罪与金融反恐立法研究[D].上海：华东政法大学， 2008.
注释
（1） （1） 笔者认为， 为恐怖主义提供训练的行为属于资助恐怖主义行为， 应是反恐融资打击的内容之一。
（1） （1） 《爱国者法案》的全称是《美国扞卫与加强本土安全采取防范与打击恐怖主义举措的法案》。
（1） （1） 俄罗斯《刑法》第205条：实施恐怖主义；第205.1条：协助恐怖活动；第205.2条：公开挑唆进行恐怖活动和公开宣传恐怖主义无罪；第206条：劫持人质；第208条：参加或组织非法武装团体；第211条：劫持航空器、船舶或火车；第277条：谋杀政治家或知名人士；第278条：暴力夺取政权或暴力维护权力；第279条：武装叛乱；第360条：攻击受国际法保护的人或机关。
原文出处：梁立峥,李志鹏.反恐融资法治实践的国际经验与启示[J].江南社会学院学报,2018,20(01):40-47.
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