（三）统筹阶段（2010年-）：统筹实施,提高补偿
1. 基层服务项目统筹实施。 2010 年， 中央组织部、人力资源社会保障部、教育部等五部门建立“基层服务部际协调机制”, 在研究确定计划、 组织报名选聘、安排工作岗位、出台优惠政策等方面进行沟通协调，统筹实施大学生基层服务项目[20]. 2011 年，《高校毕业生基层培养计划实施方案》[21]将上述基层服务项目统称为“高校毕业生基层培养计划”,对选拔招聘、岗位培训、规范管理、有序流动等步骤提出了统一要求。 在上述基层服务项目的基础上，针对农业技术推广队伍人才匮乏的现状， 2011 年针对高校涉农专业学生新推出“农技推广特岗计划”[22],进一步扩大了大学生基层服务的岗位范围。
2. 优惠政策落实，提高补偿标准。 2009 年以来，中央针对基层服务项目连续发文，对服务期满有序流动、录用公务员优先、在职攻读研究生加分等优惠政策做出了具体部署，让各项优惠措施落到实处，作为主要优惠政策的“补偿与代偿”政策顺利实施。 此外，适应本科生学费上涨和研究生全面收费的趋势，在提高在读期间贷款限额的基础上，财政部、教育部、中国人民银行和银监会联合发文，相应上调了学费补偿和国家助学贷款代偿的标准（表 3）[23].
三、大学生参与基层服务政策的演化路径与特征
大学生基层服务政策源于西部大开发、农村医疗体制改革和建设新农村的共同推动，始于由中央部门组织实施的大学生基层就业项目，后来与学生资助政策相结合，形成“服务-代偿”“服务-补偿”和“定向奖学金”三种合约形式。“补偿与代偿”政策实施 5 年后，补偿标准上调，进一步加大财政支持力度。综上，我国大学生参与基层服务政策的演化路径如图 1 所示。
从政策出台 13 年来的演变过程和演化路径可以看出，我国大学生基层服务政策的发展趋势具有 3 个主要特征：政策目标和政策对象不断调适，政策的合约特征突显，以及政策的激励手段趋于多元化。
（一）政策目标与对象不断调适
大学生基层服务政策的目标最初是基层就业，后来扩展到家庭经济困难学生的资助、高等教育成本的补偿和基层服务。 一方面是“从基层就业”向“基层服务”转变，另一方面是目标更加多元。就业意味着固定劳动合同，而服务则具有动态性，更加人性化。
随着政策目标的变化，政策对象也相应调整。 基层就业的目标群体是全体大学生。“代偿”政策只针对负债学生。“补偿与代偿”政策又将全体大学生纳入目标群体。 “定向奖学金”则主要针对农村籍学生。 负债学生的就业选择受家庭经济的影响较大，因而不大可能选择基层服务。 此外，只针对负债学生的政策隐含了一种 “歧视”---只有家庭经济困难学生需要到基层服务。 因而，“代偿”政策把负债学生作为目标群体是不合适的，“代偿”合约的激励无效。 从教育部公布的实际执行情况来看，申请“补偿”的人数要高于“代偿”,也印证了上述分析。 相反，非负债学生家庭负担较小，更有可能出于社会性需要到基层服务。因而“补偿与代偿”政策扩大了目标人群是符合实际的，起到了一定的激励效果。
定向奖学金政策结合农村地区招生倾斜政策，将农村生源作为目标群体的做法考虑到农村生源对基层更加了解、更容易适应基层工作和生活。 但是与负债学生类似，农村籍大学生也受到家庭经济状况的影响。 对他们而言，入学时的“两免一补”可能具有较大的吸引力， 但面临就业时又会表现出比较实际的态度。履约可能会在很大程度上违背他们真实的就业意愿。 即便到岗，服务质量也不能保证。 因而，该项政策的目标群体定位也是不合理的。
（二）合约特征突显
大学生基层服务政策从志愿服务向有偿服务的合约模式转变，合约特征突显，双方权利义务更加明晰，约束力更强，有利于基层劳动力队伍的稳定性，以及基层服务质量。 政府鼓励大学生参与基层服务，无论从概念上、内容上，还是本质上来说，都内含了一种交换关系，即政府用某种激励手段来换取大学生的阶段性基层服务。在这种交换关系中，政府制定合约，约定支付机制和努力水平，毕业生签订合约，双方按照约定执行。 现行的四项中央基层服务政策见表 4.
（三）激励手段多元化
与政策目标相适应，激励手段不断多元化。 从非经济激励向经济激励转变，同时采用贷款代偿、学费补偿和免学费等多项举措， 配合全面的补贴与津贴、保险，以及服务期满的考研与就业优惠政策，对大学生基层服务起到一定的激励作用。
“西部计划”的志愿性比较强，主要采用号召的方式来提高大学生的社会性动机、 责任感和参与意识，但对于考取公务员、考研等优惠条件的实施细则尚未制定，无法真正落实。其激励水平整体比较低下，与学生资助政策并没有交叉。之后随着大学生基层服务项目的增加，优惠政策也越来越完善，多种手段并用。大学生面向基层服务过程中普遍享有各种补贴（表 2），符合条件者还可享受两项特别补贴：①艰苦边远地区津贴；②学费补偿或助学贷款代偿。
通过“代偿”激励大学生服务基层将作为一种新的尝试，政策开始注重经济激励。从“代偿”到“补偿与代偿”,政策将基层服务与降低债务负担、教育成本补偿结合起来，重视对大学生的经济回报，并逐渐提高资助标准。“定向奖学金”的“两免一补”手段进一步加强财政支持力度，对大学新生的吸引力较大。
四、新的政策理念:基于国家需要的就业补偿
我国正处于转型时期和改革的关键阶段，高等教育规模持续扩张，就业结构亟需调整，区域发展尚不均衡。 为了适应外部政策环境、进一步推广和完善大学生基层服务政策，需要对政策理念做出新的定位。
二战后世界各国的学生资助政策都涉及“教育机会均等”和“人力资本投资”两大理念的影响[24],强调对弱势群体入学的帮助，以及基于人力资本投资成本的补偿。 随着我国学生资助体系的日臻完善，学生资助理念也在朝着多元化方向发展。大学生基层服务政策的出现、演变以及与学生资助政策的融合，对原有的学生资助理念提出了挑战，从“不让一个学生因为家庭经济困难失学”转向国家需要、公共需要和社会需要，一系列新理念体现了对人力资本投资回报的关注。让那些准备到基层岗位就业或服务的大学生获得资助和补偿，在完成学业的同时，实现职业理想。
结合我国国情和发展趋势，将大学生参与基层服务政策的理念调整为基于国家需要的就业补偿，并基于此设计和调整政策方案，将会对大学生整体产生更大的吸引力， 向我国基层岗位输送更多高层次人才。
相应地， 政策目标从高等教育的入学向就业转变，从人力资本投资的成本补偿向收益补偿转变。学费和学生贷款债务不再是补偿的唯一标准。政策对象为全体学生，家庭经济困难情况以及生源种类不再作为受助标准。 从合约的角度研究和制定政策，会对目标群体产生更多激励和约束，有利于政策目标的实现。 大学生基层服务合约目标可以表述为：更多的参与，更好的服务。在此基础上，选择恰当的合约模式，制定以激励为核心的合约方案。【表略】
参考文献
[1]涂端午.教育政策文本分析及其应用[J].复旦教育论坛,2009（05）。
[2]陶学荣,崔运武.公共政策分析[M].武汉:华中科技大学出版社,2008:46.
[3]教育部.面向21世纪教育振兴行动计划[Z].1998.
[4]国务院办公厅.关于做好2003年普通高等学校毕业生就业工作的通知[Z].2003.
[5]中共中央国务院.关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见[Z].2004.
[6]中共中央办公厅和国务院办公厅.关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见[Z].2005.
[7]国务院.关于实施西部大开发若干政策措施的通知[Z].2000.
