一"、黑导游"大范围存在原因
我国旅游市场"黑导游"横行,成为旅游市场治理的一个痼疾."黑导游"现象不能只说是政府部门的监管不力或失职,也不能只说是旅游从业人员的素质不够."黑导游"现象的存在既有政府部门的原因,也有旅游从业人员素质不够的原因.当然还有其他原因,比如为"黑导游"提供"工作"的旅行社.但是,只就这两个因素来分谁主谁次,还是有待商榷的.从两方面来分析:一方面,从政府的角度来看,我国旅游业市场起步较晚,相关的旅游法规和政策还需要逐步完善,旅行社导游行业相关的规章制度的制定还需整合.一些黑道导游、不法分子正是在我国旅游业发展的上升阶段,钻了法规和制度的空子.另一方面,从导游人员的角度来看,导游人员的工资水平处于社会成员的中下层,一些导游靠拉客人购物,从中抽取提成,但却没有考虑到,一心只为挣钱的行为,给客人造成的伤害,这也是导游道德素质低下的表现,给旅游行业造成了很差的影响.
导游服务质量存在诸多问题[1],孙洋[2]从制度角度进行分析,刘婧等[3]从民间角度进行揭黑."黑导游"现象不是由某一方面单一原因造成的,而是由多方面因素综合造成的,首先是随着我国旅游业的快速发展,全国旅游社已经由解放初期的政府附属部门逐渐转变为自负盈亏的企业.旅游企业为了节约人力资源成本,大多开始减少或不雇佣专职导游,导致一部分导游从旅行社脱离而成为一个独立的职业.因此,个体导游没有基本工资和基本保障,工资主要靠自己带团挣得.一些旅游团的游客经济实力有限,团费比较少,旅行社再从中扣除,导游挣钱少,所以很多导游就想办法依靠游客的购物消费来收取回扣,多赚钱.所以,"黑导游"现象不是简单地由一方面原因造成的,而是导游薪酬体制及其职业性质造成的.政府在旅行社和游客之间理应当好监督者的角色,加大旅游行业的整治,杜绝"黑导游"事件的再次发生,使旅游业井然有序、健康向上的发展.
(一)从导游角度看问题产生原因
1.导游上岗的方式和途径 1999 年 10 月 1 日颁布的《导游人员管理条例》有利于社会各方人士加入导游队伍,2000 年后我国导游人数剧增,拥有导游资格证人数由 2000 年底的 14.8 万人增长到 2005 年底的 37.3 万人,年均增长 20.3%.在这种情况下,单靠旅行社已经不能解决导游人员的就业和管理问题.2002 年 1 月国家旅游局颁布的《关于建立"社会导游人员服务管理机构"的指导意见》指出,要迅速建立和完善"专职导游"和"社会导游"两套组织体系和教育管理体系.各地纷纷成立导游服务中心或公司,导游上岗除了到旅行社成为"专职导游",还可以挂靠在导游服务中心或公司成为"社会导游".旅行社在业务需要时可以从导游公司"借调"社会导游.调查发现,大约旅行社专职导游占三分之一,社会导游占三分之二,数字具有一定代表性.
2.导游出团的具体工作内容 1995 年 12 月经过国家技术监督局批准的国家标准《导游服务质量标准》严格规定了地陪、全陪导游人员在接待团队和散客时的标准化服务程序和内容.另外,2002 年 1 月 1 日国家旅游局发布并实施《导游人员管理实施办法》,明确规定导游人员必须遵循的行为准则和违规行为的扣分标准.两个文件在规范导游人员服务方面起积极作用.由于各种原因导游人员无法或无法完全按照以上相关法律和规定来完成出团工作的具体内容.由于众所周知的旅行社"人头费"、垫付团款等原因,加上日程表上众多的商店、相关机构人头签单等压力,近 80%导游很大精力都要花费在引导游客购物和增加自费项目方面,参观游览服务的中心环节自然大打折扣.例如,北京刚入职的导游为三天半的行程要进八个购物点而烦恼不已.在华东旅游线上,某导游为使一个低价团进商店购物、增加自费项目和游客展开博弈,两天没有进景点参观游览,几乎都在高速公路上"旅游",最终游客只好无奈地与导游在形式上达成一致意见.这种现象其实也不是内地特有,泰国、香港和澳门等地的旅游业也普遍存在.
3.导游薪酬体系 20 世纪 80~90 年代,导游收入包括基本工资、出团补贴、购物回扣和小费等,享受社会保障和福利,导游工作是让人羡慕和尊敬的职业.进入 21 世纪以后,由于旅行社削减成本和导游职业社会化等问题,导游薪酬也发生重大变化:80%以上全职导游很少有或者根本没有基本工资,他们的社会福利没有落实.导游主要收入来源是拿"回扣",所占比例为 51%,依靠基本工资的只有 8%,在 31%的组合型中,回扣也是其收入的主要来源,只不过导游认为其他类别如基本工资、出团补助和奖金等项目也同样重要.其余还有部分导游收入的最大部分为奖金(6%),社会福利(1%),小费(2%)和出团补助(1%)[4]309.60%导游月收入在 1000~4000 元之间[4]310.其中 1000~2000 元的达到将近 30%,占主导地位.北京导游年收入 5.0 万元以下为主体,占到 68.3%,5.0~10 万元为 19.5%,10~15 万元为 8.6%,15~20 万元为 3.6%.调查表明,74.3%导游认为,影响收入的主要因素是旅游线路、小费和购物提成、团队质量、每月出团数目和自费项目.62.4%导游认为旅行社规模、带团时间长短和工作年限对导游带团收入的影响不大.
4.导游对目前薪酬体系的满意度 80%以上导游对现行的导游薪酬体系感到不满意或难以接受,只有 1%的导游对自己目前的薪酬待遇感到满意.他们认为突出的问题是导游没有或有很少的基本工资,带团补贴少,甚至还要向旅行社交纳"人头费"或垫付团费,更谈不上社会保障.他们无奈于获取收入来源"回扣"不合法,但由此带来的所有问题却归罪于导游,却没有法律法规来保障他们的收入利益[4]311.
(二)从行业角度看问题产生原因
1.回报率较高导致黑导游利润丰厚 这些"黑车"和"黑导游"都以少报价形式给予揽客人员高回报,从而达到欺骗目的.以"一日游"为例,如果按照正常路线,30~40 元价格根本不可能完成一次旅游,但是"黑车""黑导游"就可以完成,并且可以获得高额的利润.例如",黑车"与"黑导游"将客人拉到水关长城,门票 12 元,强迫游客坐滑道,30 元每人返 15 元.昭陵或长陵门票每人 10 元,餐费六七元,每人费用成本为 15 元左右.两次商店购物,每人回扣大约在 100 元.依此类推,30 人的散客团队"黑车""黑导游"将赢利 3450 元左右,扣除 700~800 元的车费,赢利为 2600~2700 元.这样他们把钱都赚到了,而来北京旅游的游客却没有看到真正的八达岭长城和十三陵,到达的只是水关长城、昭陵或长陵[5].可见"黑导游"利润丰厚,这是他们敢于冒险的重要原因.
"黑导游"及其相关行业利益链:一是发广告的"业务员",他们主要负责发广告和揽客,甚至在天安门附近也不回避,城管执法难度极大[6].在其每发出一份广告后会得到大约 0.02 元的收入,如果能够成功地揽上客人,会从中提成 20~30 元.二是盯梢人员,他们主要的任务是观察是否有执法人员前来执法,主要游荡在街上,每月会得到一定数额的报酬.三是"黑旅行社"工作人员,他们在每成功签订一名游客之后会得到一定数额的报酬.四是"黑导游",他们在每成功带团之后会从旅行社那里得到相应提成,但主要收入是靠带团购物所得到的"人头费".五是商店,他们大多数商品均是假冒伪劣或者次品,以次充好,利用游客贪小便宜习惯,对一些专业知识不了解等漏洞来欺骗游客购买,有时甚至安排场景,使游客陷入场景之中,不能自拔(图 1、图 2).
"黑导游"利益主体关系复杂,牵扯治理"黑导游"的部门众多,因此,"黑导游"的治理还需各部门的通力协作,这将是一条长远、艰辛的道路.
2.正规旅行社不够灵活导致黑旅行社有市场空间 随着旅游业的发展,散客市场在不断扩大,正规旅行社一直和黑车争夺市场,但结果却是正规旅行社节节败退.以北京巴士旅游为例,巴士旅游接待游客占北京散客市场的比例从 1996 年的 83%,下降到现在的 16%.吃败仗的原因就是正规公司没有价格优势.就拿巴士旅游非常优惠的线路举例,价格在 60 元左右.但是,这只是车费.餐费、门票都是游客自愿选择不包括在内的.这样下来,游客实际花费最少也要 200 多元.这和"黑一日游"的百元车费"全都包"相比实在没有竞争力.除黑车的冲击外,正规旅行社固定发车点、发车时间,不够方便灵活,服务内容比较单一,服务也没有特色.北京每年有60~80 万散客被非法"一日游"夺走,如果按照去非正规景点游览及扎店每人至少获得 100 元的盈利标准,在不计算票提成及旅馆的回扣等条件下,非法"一日游"每年的利润至少在 6000~8000 万元之间.
(三)从治理角度看问题产生的原因
旅游市场不规范导致黑导游有空可钻,导游队伍的不尽如人意和旅游市场的不规范是紧密联系的.主要表现在旅行社的恶性削价竞争、旅游购物市场有待完善两个方面[7],旅游市场亟需规制[8].从治理角度看,管理部门众多难成合力导致黑导游无法拔除.由于"黑一日游"涉及的执法部门众多,以北京市为例,每次治理联合行动基本上由北京市旅游局、交通委、天管委、工商局、综合执法局、公安局和公安交通管理局共同执法.如果再加上旅游区的区政府、街道办事处等职能单位,一次整顿清查活动就会有近 10 家管理部门参加.这样的整顿活动力度很大,也取得了一定效果,可是,由于各部门的责任相互交错缠绕,很难产生合力,又不可能长时间盯守",黑一日游"往往在风头过后重新出现,很难拔除这样的黑根.
二"、黑导游"市场形成的深层次原因
陈乾康[1]揭示了导游的生存状态、导游服务质量[2]和人才培养[3]存在诸多问题,孙洋[4]从制度角度进行分析,刘婧[5]、邬敬民[6- 7]等从民间角度进行揭黑.针对导游约束失灵[8],学术界专门从导游翻译[9]、游客体验的新视角[10]、导游人员职业权益维护[11]、职业机制[12]、管理体制与改革[13- 14]等方面进行了探讨,"黑导游"现象不是由某一方面单一原因造成的,而是由多方面因素综合造成的,首先是随着我国旅游业的快速发展,旅游社已经由解放初期的政府附属部门逐渐转变为自负盈亏的企业.旅游企业为了节约人力资源成本,大多开始减少或不雇佣专职导游,导致一部分导游从旅行社脱离出来,脱离的导游成为一个独立的职业,因此个体导游没有基本工资和基本的保障,工资主要靠自己带团挣得.有的旅游团的游客经济实力有限,交的团费比较少,旅行社再从中扣除,导游就挣不了多少钱,所以很多导游想办法依靠游客的购物消费来收取回扣,赚更多的钱,所以说这不是简单地由一方面的原因造成的,是导游这个职业的薪酬体制及其职业性质造成的[15].政府在旅行社和游客之间理应当好监督者的角色,加大旅游行业的整治,使旅游业井然有序、健康向上的发展.
通过调查的亲身经历和分析总结,黑导游有如下骗人伎俩:一是街头小广告拉客,小旅店揽客.他们会以低廉的价格来吸引游客的眼球,游客产生兴趣之后,他们不会急于收费,以获取游客的信任.有时他们会派人去旅馆揽客,这样可以获得更多的利润.二是打着大型旅行社名义欺骗.很多"一日游"小广告上都印着"国营旅社"等字样,并标榜自己"市旅游局审核",更有甚者居然在盗版北京交通图上发布虚假信息,更让人难以辨别真伪.三是导游为以后购物铺垫富有针对性的解说,为之后购物埋下伏笔.四是偷换景点,改变线路.例如,景点线路标明是长城、十三陵,一般游客都以为是去八达岭和定陵,但实际去的是水关长城和昭陵,而这两个景点的门票要低很多.五是半路购物,买完玉器看中医.有游客半路被"黑一日游"拉进珠宝公司,花数千元买玉器,而同样的物品在正规珠宝店只要几百元.还有一些游客被拉到中医门诊部,且每位游客都被诊断出患慢性病,治疗方法就是购买"独家秘方",一般都要几百元一个疗程.六是低价揽客,半路加价."黑一日游"宣传一般是景点多、服务全和价格低,但等游客上车后都会半路加价,如果不从,导游、司机往往会威胁甚至半路甩客.
调查发现,北京导游市场存在许多问题,为什么这些人要当"黑导游"?"黑导游"为什么如此猖獗?为什么"黑导游"能够生存?分析产生"黑导游"的深层次原因,总结"黑导游"与"导游买团"的异同点(表 1).
首先,从个人角度说,导游会受到各种诱惑,尤其是金钱的诱惑."黑导游"因为其能挣到比一般导游更多的钱,同时也能为其提供这份职业的旅行社带来利益,在这样互惠的前提下,便产生了"黑导游"现象[16- 19].
其次,从旅游就业门槛角度说,导游的从业门槛比较低,不需要很高的学历,很多都是专科甚至高中毕业,只要考过导游证、对景区熟悉,稍加培训就可以上岗了,所以一般有学历的人不会从事导游这个职业,导致导游从业人员的整体素质偏低,因为找不到更好或更挣钱的工作,他们绝大部分人干这份工作只是为了挣钱,而没有考虑其他因素;而且导游确实也是个比较辛苦的职业,每天到处奔波,稍微有条件一些的人都不愿意从事这个职业,这就更加造成了导游从业人员素质普遍偏低,而现在中国各旅游景区的旅游需求量又这么大,相关部门想管也无能为力.
再次,从旅游"潜规则"角度说,这和国家旅游行业的"潜规则"也有关系,导游底薪非常低,一般都没有达到最低标准,甚至有零底薪或负底薪.那么提成便是导游人员最主要的收入来源,有时候可能是唯一的来源,在这种情况下,导游人员只有尽量提高自己的提成收入,从而提高自己的薪资.另外,从游客消费现实来说,现下旅游热的兴起,使得旅游业有很大的市场,而大部分游客都会给亲朋好友带些特产,这便刺激了旅游购物、"黑导游"的产生,并为其提供很大的市场.
最后,从政府监管角度说,"黑导游"现象的出现与政府部门的处罚力度不当有一定的关联,一些"黑导游"不仅没有导游证,而且服务质量很差,甚至与黑旅行社、黑景点和黑商店勾结,用恐吓、威胁等手段强迫游客消费.相关旅游部门对这种现象的处罚力度较小,容易导致黑导游被处罚后,"重操旧业"的现象.
三、整治"黑导游"主要措施
(一)政府部门加强监管,进行严格职业奖惩机制
针对这种现象,北京市旅游委应对导游和旅行社管理体制进行改革,通过维护导游的合法权益来维护广大游客的利益,促进北京市旅游业健康发展.政府可以带个头,导游从业人员的门槛应有所提高,考导游证不仅要需考笔试,还需要考面试,且都要更加严格,将获取导游证的要求提高一些,这样可以排除一部分素质较低的人员从事这个职业.国家还应立法,由相关管理部门对无证带团的人员进行处罚、罚款或追究法律责任.政府部门应加大监管力度,对"黑导游"加大处罚,一经发现绝不轻饶,同时也要对相应的旅行社进行处罚,以便从根源上减少"黑导游"的产生,毕竟"黑导游"的旅游团是由旅行社为其提供的.
给导游一些奖惩机制,根据导游的工作经验、特点以及有无诉讼等对导游进行评级,优秀的导游可以得到更多的报酬与福利,而强行逼迫游客消费或被投诉的导游则会受到相应的处罚.提高从业人员的素质,使其不以获利为目的,从根本上切断获利源头,彻底地消除"黑导游"现象.规范职业从业条件,要求所有导游必须隶属于一个旅行社,与旅行社签下雇佣协议,由旅行社负责导游的基本工资以及保险等,导游不能出来独立带团,旅行社也不能雇佣兼职的导游,不能拒给导游付基本工资和交保险,违者依法处置;提高旅游业的行业规范,改善导游人员的薪资待遇.相对来说,导游职业比一般职业辛苦,而其待遇却和一般职业相差甚远,当提成不再是导游人员的主要薪资来源",黑导游"现象便会自然而然地减少.从政府部门来讲,政府要及时规范整顿旅游行业市场,制止"黑导游"现象的发生,使我国旅游业市场健康发展.
(二)规范导游薪酬体系
以"回扣"为主体的导游薪酬体系,其弊端及不良影响有目共睹.它损害了旅游者合法权益,也损害了导游职业形象和旅游业的健康发展.最关键的是,不合理的薪酬体制既不能全面评价导游的实际工作量和服务质量,也不能保证导游劳动价值的合理补偿,而且还极大地挫伤了导游的积极性,使得导游不得不为了起码的生计而变为"导购".改革现行的导游薪酬体系,使导游行业形成自我约束、自我激励和自由竞争的内在机制,重塑导游的职业形象势在必行.当然,这必须与旅游市场整体环境的完善和市场约束机制的健全结合起来.导游薪酬体系的最大问题,是充满太多潜规则,尤其是"回扣"问题.对此回避并不是解决问题的途径.当一个现象成为一种社会普遍想象的时候,就不能简单地归结为某一个人或是某一特定人群的责任,而是需要从制度层面进行深入思考.如何通过恰当的激励机制吸引人才,留住人才,创新观念,构建导游"全面薪酬体系",建设高素质的导游队伍等,已经成为导游人力资源管理的重要课题.这种不合理的薪金制度不能全面评价导游的工作质量,不能保证导游劳动价值的补偿,这不仅挫伤了导游的服务积极性,更妨碍了旅游业的健康发展.
(三)加强导游从业人员社会保障
旅游有淡旺季,任何好导游也不可能天天出团.所以,没有基本工资和福利保险的临时导游,他们的劳动报酬实际上既不稳定又无保障.不稳定的聘用关系使旅行社规避了对导游的社会保障费用,导游服务机构在这些方面也处于无作为状态.社保和福利似乎成了导游薪酬体系的奢侈物,导游只能自己交有关保险,这一现象在旅行社的专职导游身上也屡屡发生.当今中国中低层次导游已经成为行走在社保边缘的人群.2013 年新出台的《中国人民共和国旅游法》是否奏效有待验证.现实情况是既没有相关的法律对导游薪酬做出具体的规定,也没有相关条例来保护导游在薪酬及生活保障方面的合法权益.大多数导游主要是通过对所在旅行社企业的工资福利和社会保障来感受制度的优劣.这部分群体利益得不到保护,和谐旅游不可能长久繁荣.现行的导游晋级制度和我国职称制度已完全脱钩,我国职称制度没有高级、副高级、中级和初级的导游职称序列.
从游客自身来讲,游客在外出旅行前要选择正规的旅行社,与旅行社签订规范的旅游合同;在旅游景点消费过程中,游客要认真甄别商品的质量好坏、真伪,保留好销售凭证,以防买到假货;如发生旅游纠纷时,游客可拨打各地的旅游投诉电话,保留相关有效证据,待旅程结束后再向相关部门投诉.从旅行社来讲,旅行社要遵守国家旅游局和地方旅游委制定的旅游行业的相关法规和政策,严格依照程序服务,相关住宿、景点和额外的费用要提前在合同中明确告知游客,防止导游在旅途中出现乱收费的现象.
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