随着保障房建设力度的加大，建成后如何对其进行管理是一个亟待解决的难题。保障房的建设本身是民生工程，然而，如果保障房后期运营的物业管理问题得不到有效解决，老百姓的居住环境依然无法提高，还是会产生更多的民生问题，这也必然会影响到我国社会的和谐与稳定。
1 保障房物业管理与商品房物业管理的区别
保障房不同于一般的商品房，其居住对象大都属于低收入群体，由于这一特殊性，在物业管理方面，其在物业产权、物业服务对象、物业费以及物业服务的重点等方面也与商品房有很大的不同（如表 1 所示），因此不能以商品房的物业管理模式来管理保障性住房。
2 南京市保障房物业管理存在的问题
为了弄清当前保障房小区物业管理存在的问题，我们对南京市现有的保障房小区进行了实地调研，通过分析，南京市保障房物业管理存在以下问题。这些问题的存在，严重影响了被保障群体的生活质量和保障房的良性运营。
2.1 物业管理费用偏低、收缴困难
保障性住房的居住对象主要是低收入家庭，为切实起到缓解低收入人群的经济压力，物业管理费一直是由政府定价或执行政府指导价，其标准普遍不高。以南京市为例，多层公寓的收费标准大约在 0.20 元～ 0.40 元/m2左右，高层、小高层公寓收费标准大约在 0.35 元～ 0.60 元 /m2左右，大大低于商品房的收费标准。保障房物业费的收缴也存在一定的困难，根据调研情况，南京市目前物业费收缴率大部分只能达到 40% ～ 50%，有些保障房小区甚至存在收缴不到物业费的情况。低廉的物业费和较低的收缴率对以劳动密集型为主的物业管理公司来说，在本来就非常微利的经营中更加举步维艰。
2.2 物业服务定位不合理
保障性住房小区居住人群的特殊性决定了其在物业服务的定位上要区别于一般的商品房小区。而有些物业公司却盲目推出一些成本大、档次高的有偿服务，没有考虑保障房小区居民的实际承受能力，而导致需求很少，盈利能力有限。有些物业公司通过减少服务项目、降低服务标准来减少开支、控制成本，使得物业服务质量降低，出现业主认为物业公司服务质量差，拒缴物业费的现实局面，形成一种恶性循环。因此，保障房小区的物业服务，不能只注重物管企业本身的经济利益，脱离大多数业主的实际需求，而应根据广大业主的实际需要，有针对性地提供合适的服务。
2.3 当地劳动力资源利用不充分
保障性住房是针对低收入人群的住房，在这一人群中有相当一部分收入不稳定或是没有收入来源，这也是造成物业管理费收缴难的原因之一。聘请小区低收入者管理自己的小区，一方面能大大降低物业管理公司的运营成本，另一方面能缓解小区住户的就业问题，同时增强他们的主人翁意识，给保障房的管理带来便利，可谓一举多得。而对于一些小区，物业工作人员大多从市场上招聘而来，没有充分利用本小区内的劳动力资源，这既增加了物业管理成本，又不利于管理。
2.4 环境卫生管理困难
保障房小区居民多，受教育程度和个人素质也是参差不齐，有些住户公共意识淡薄，不注重保护公共环境卫生，给整个小区的环境卫生工作带来很大困扰。环境卫生工作本来是物业的份内事，但往往受限于人手不足或是资金不足，不能及时做好该方面的工作，导致这个问题成为顽疾，严重影响了保障房小区的居住环境和整体形象。
2.5 停车管理难度大
虽然很多小区建有地下停车库，但是由于离居住场所太远，居民不愿意停。有些小区居民为了图方便就习惯性地把车辆随意停放，造成整个小区车辆管理困难。有些住户把车辆随意停放在小区内的干道上，影响大家的出行，也容易引起邻里间的争执，破坏和睦的氛围，还容易引发交通事故，造成不必要的麻烦。
针对以上情况，有必要对保障房的物业管理进行全方位的研究和探讨，摸索出可持续的保障房物业管理模式。
3 现有保障房物业管理模式的比较分析
通过对现有保障房小区物业管理模式进行分析，当前我国的保障房物业管理主要有两种类型：（1）政府直接管理模式；（2）市场化管理模式。
3.1 政府管理模式
政府直接管理是当前我国最普遍的一种保障房物业管理模式，通常大多物业管理公司是由保障房所在街道成立，由他们提供物业管理服务。
这种模式在确保社会稳定方面有一定的优势。（1）政府的控制力会比较强。由于物业管理公司隶属于各个街道，因此对保障房的管理可以完全按照政府的意愿来进行。他们会把维护小区的社会稳定放在首要位置，发挥政府兜底的作用，不会出现物业公司撤走不管的现象，社会风险较小；（2）有利于小区矛盾的解决。由于物业管理公司直接对街道负责，因此一旦保障房小区出现了矛盾，物业管理公司可以通过街道联合公安、城管、司法等部门及时处理各种矛盾，确保社会稳定。但也存在一些弊端：（1）运营效率低下。该种模式会把社会效益放在首要位置，而忽视经济效益，由于物业管理公司与街道是隶属关系，即使运营不好，也会由政府来提供补贴，所以他们就会缺乏追求经济效益的积极性，从而使得运营效率低下，物业收缴率较低，形成恶性循环，给政府带来沉重的财政负担 ;（2）物业服务水平较低。这种模式的物业管理公司，往往都是以行政命令的方式组建，在服务提供方面，缺少物业管理的经验，跟市场上的物业管理公司相比，难以提供专业化的物业管理服务，只能提供最基本的物业服务，不利于保障房物业设施的维护和小区居民生活品质的提高。
3.2 市场化模式
市场化模式，是由政府通过公开招标的方式，从市场上选聘具有一定资质的物业管理公司，受聘的物业管理公司根据合同要求和政府出台的保障房物业管理的相关约定，为小区提供贴心的、符合要求的专业化物业服务，并按照合同的约定向业主收取物业服务费，政府不提供补贴，由物业管理公司自负盈亏。
这种模式的优势在于：（1）减轻政府的财政负担。因为物业管理公司完全自负盈亏，政府不用直接提供补贴，可以大大减少政府的压力；（2）提高管理效率。由于没有政府补贴来源，物业管理公司为了能够盈利，就会尽可能地提高服务水平，以提高物业收缴率，增加公司收益；（3）提供专业化的服务。物业管理公司可以依靠自己的管理经验，为居民提供周到的服务，满足居民的需要。
这种模式也有一定的劣势：（1）社会风险较大。市场选聘的物业管理公司会以营利为目的，追求利润的最大化，而不会把维护小区的社会稳定放在首要位置，而一旦出现无利可图的时候，有可能会出现物业公司撤出保障房小区的情况，导致小区出现无人管理的混乱状态；（2）不利于公共资产的维护。物业公司为了尽可能地增加收入渠道，会出现随意出租甚至变卖公共资产的现象，由此引发物业管理公司与小区居民的矛盾，为后续的管理带来隐患。
4 保障房物业管理的创新模式
通过以上的分析可以看出，政府管理模式与市场化管理的模式都有一定的优势，但也都有各自的缺陷，如果能将二者结合起来，互相取长补短，达到共同管理好保障房的目的，应该是一种最理想的状态。因此，为了能够达到以上效果，可以考虑采用准市场化的运营模式。
准市场化物业管理模式，是介于市场化与政府直接管理之间的一种模式。在这种模式下，物业管理公司仍然通过市场以招标的方式选聘，但政府也要参与保障房的管理。之所以称为准市场化运营，其“准”主要体现在三个方面：（1）政府要在物业公司的协助下，承担社会管理职能。对保障房的管理，需要涉及社区、城管、公安、司法、民政等多个部门的协同参与，因此政府部门必然要积极参与，充分发挥综合管理的工作优势；（2）政府通过留存一部分商业设施统一运营，通过运营产生的收益建立一个资金“蓄水池”，以这部分收益来补贴物业公司收益不足，实现保障房物业管理的可持续性运营；（3）考虑到被保障群体的特殊性，政府适当降低物业费的收取标准以减轻居民的支付压力，另一方面也能提高物业费的收缴率，与市场的差额部分也可以通过商业设施的运营收益进行补贴。
这种模式由于是政府与市场上的物业管理公司共同参与，因此二者之间可以互相取长补短，发挥各自的优势。一方面既能提供专业化的物业管理服务，另一方面又能减少社会风险，确保社会稳定，使保障房居民安居乐业，构建和谐社会。
对于准市场化模式，结合各地保障房建设的实际情况，根据参与主体的不同，又可以衍生出多种模式。以南京市为例，可以有以下几种模式可供参考。
4.1 政府主导，街道牵头，准市场化运营
对保障房的管理，不仅仅是简简单单的物业管理，而应该是一个综合性的管理，必须纳入属地管理的大平台，街道作为属地管理的政府部门，有综合管理的工作优势，必然要起到牵头作用。街道的牵头作用主要体现在以下三个方面：一是要牵头招标，选定最合适的物业管理企业；二是牵头对物业管理企业日常服务工作的绩效考核与监督，保证服务质量；三是牵头小区的社会综合管理工作，确保维护社会稳定。
为了有效监督街道和物业公司的工作，相关政府部门也要发挥主导作用。市政府要建立综合协调机制，组织协调各级、各单位共同做好保障房小区的物业管理工作。各区政府要负责辖区内保障性住房的物业管理工作的领导和组织工作，落实综合协调管理职责，明确街道的管理责任，建立有效的考核机制，确保街道将物业管理工作落到实处 ( 图 1)。
这种模式的优势在于：（1）可操作性强。在这种模式下，责任划分明确，各个部门各负其责，操作性很强；（2）有利于充分发挥各部门的优势。
这种模式既有利于发挥街道的社会综合管理优势，又有利于发挥保障房公司的统一管理优势，共同管理好保障房片区；（3）有利于实现资源的合理配置。对于留存的商业设施由保障房公司来统一管理，那么保障房公司就可以将这些资源在各保障房小区之间相互调度，使得资源能够得到有效利用。
该种模式也存在以下劣势：（1）街道缺乏管理的积极性。由于这种模式街道的责任较大，而对于街道的利益则难以顾及，他们会缺乏接管的积极性，从而使得该种模式落实难度较大；（2）协调难度较大。在实际的管理中，保障房公司与街道之间有很多交集，因此需要不断沟通，但是在现有的行政管理模式下，保障房公司与街道没有直接隶属关系，协调难度会很大，管理效率会不理想。
4.2 政府监督，开发商主导，准市场化运营
这种模式下（图 2），开发公司占主导地位，由其通过市场化的方式挑选物业管理公司，对于物业公司的门槛可以设置低一点，这样大多数公司都可以进来，扩大物业公司的选择范围，从而挑选出最具有竞争力的物业公司。
为了能够对开发商的招投标活动有效地监督，可以由主管单位联合相关部门共同成立一个考核小组，对标书的制定、招标过程、评标过程、确定中标企业进行全过程监督，确保物业公司招标的公开、公正、透明。考核小组要对物业管理公司的日常物业服务进行考核，一方面要确保物业管理公司提供满足要求的服务；另一方面，要对物业管理公司的运营成本进行核算，从而为给予物业管理公司补贴额度提供依据。街道在这种模式下要承担维护保障房片区社会稳定的责任。要将街道的社区综合管理纳入城市大管理的平台，并由考核小组对街道的管理工作进行考核，如果达标，则可将留存商业的部分收益对街道给予一定的奖励。
这种模式有以下优势：（1）便于移交管理。由于保障房的开发商负责小区的开发建设，其对小区的情况十分了解。由其下属的物业管理单位进行项目的前期介入和负责建成投入使用后的物业管理，省去了熟悉了解小区的过程，并且小区在使用过程中出现问题时，能够由物业管理单位和其所属的房地产开发企业进行有效地沟通，及时处理开发阶段遗留的问题；（2）有利于保证服务质量。
这种保障房开发企业物业直接管理的形式，有利于发挥他们的专业优势，服务质量比较容易把控，服务品质较易得到保障；（3）有利于培养小区居民的物业管理意识。由于物业管理公司的选择以及后期的管理都是以市场化的方式来进行，有利于使保障房小区的居民逐渐树立起“花钱买服务”的意识，从而提高物业费的收缴率。
1以找到愿意接管的开发商。保障房的开发单位，一般都属于商品房的开发企业，他们在商品房的物业管理方面有很大的经验和优势，但是由于保障房的物业管理利润很低，开发商缺乏参与的积极性；（2）物业管理区域的划分会比较困难。有些片区由于是由不同的开发商代建，在物业管理公司的选择以及片区的划分上容易出现混乱，不利于后期的管理。
4.3 政府监管，多元化运营
在这种模式下（图 3），对于物业管理公司的选择，可以根据物业类型的不同选择不同的解决思路，具体来说，可以按照以下方式来进行：
（1）对于公共租赁房和产权调换房，由于入住人群的素质以及收入相对来说比较高，因此可以考虑由各代建单位组建物业管理公司来进行管理，物业费按照实际收取，物业管理公司自负盈亏。
（2）对于廉租房和双困户则由保障房公司成立物业管理公司来进行管理。政府可以采取免缴的方式，物业支出成本通过运营留存的商业设施的收益来进行弥补。
（3）对于经济适用房，可由各个街道进行管理。由于经济适用房的入住群体大都是拆迁安置户，他们的素质相对较低，物业费的收缴会有一定的困难，因此也需要由留存商业设施的部分收益来进行弥补。但是为了避免街道消极对待物业费的收缴，对政府造成沉重的补贴负担，需要对街道的收缴率进行考核，如可规定街道对经济适用房物业管理费的收缴率要达到 60%，对于 60% 以外不足的部分，由留存商业设施的收益来补贴，而对于低于 60% 的部分则由街道自己解决。
这种模式有以下优点：（1）能够兼顾不同保障房物业类型的特点，不同的管理方式能够有针对性地提供相应的服务；（2）这种“市场的归市场，政府的归政府”的模式，能够最大程度地减轻政府的负担，同时发挥市场的优势；（3）对低收入群体采取政府兜底的方式，有利于发挥政府“稳定器”的作用，维护保障房片区的社会稳定。
但也存在一些缺点：（1）物业管理区域的划分会存在一定的困难。如南京的部分保障房是成片建设，不同的物业类型是混合在一起的，有些公共设施也是建设一起共用的，按照《物业管理条例》的规定，物业管理区域的划分应当考虑物业的公用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素。如果按照物业类型来划分，必然会与现有的法律相冲突；（2）在同一片区内由不同类型的管理主体来管理，由于他们的专业化程度不同，因此他们提供的物业服务也必然会存在一定的差异，这对于同一个片区的居民来说，必然导致心理上的不平衡，由此会引发居民与物业管理公司的矛盾，成为滋生保障房片区不稳定因素的“温床”；（3）如果按照物业类型来划分，根据实际的建设情况，有些片区会出现一个物业管理区域嵌套另一个物业管理公司的情况，这容易出现管理混乱，出现推诿扯皮的情况，对后期管理产生极为不利的影响；（4）采用这种模式会对物业管理实际收益成本的测算带来困难。不同物业类型的补贴标准不同，对于各自的补贴标准也都需要在准确测算物业收益成本的基础上进行，而对不同物业类型收缴率的要求不同，因此需要对不同物业类型的收益成本情况分别测算，这对后期的管理来说也是一个极大的挑战。
5 小结
保障房建设作为一项“惠民工程”，能否真正改变老百姓的居住环境，关键在于保障房在建成之后能否管理好。“三分建，七分管”，一旦管理不到位，必然会使得建设好的保障房小区成为一个又一个“贫民窟”，政府仍然实现不了建设保障房的目的。
为了能够提高保障房物业管理的效率，必须要引入市场化的物业管理公司提供专业化的服务，但是考虑到保障房的特殊性，政府在保障房的管理中必然也要发挥重要作用。因此，政府与专业化物业管理公司共同参与的准市场化模式对管理好保障房更为有效。准市场化模式又可以有不同的类型，具体采用哪一种更为有效，应具体分析保障房的建设模式、区域分布以及人员构成等，综合考虑做出选择。
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