一、引言
保障性住房是政府为城市中低收入家庭提供的住房保障，采取了经济适用房、廉租房、限价商品房、公租房等保障形式，兼具社会保障性质。近年来，由于党和国家对民生问题十分重视，导致对保障房的建设和投入力度也不断加大，尤其是“十二五”规划以来，中央政府对保障性住房建设力度前所未有，《国民经济和社会发展第十二个五年规划》及近年来的中央经济工作会议均将保障房建设和管理列为工作重点，在整个“十二五”期间政府将建设保障房 3600 万套，而仅 2011 年全国就开工建设保障性住房和棚户区改造住房 1000万套，比上年增长 70％以上，创历年之最。
随着保障性住房安居工程建设的大规模开展及其陆续的竣工，大量的保障性住房投入正常使用，它极大地改善了低收入群体的居住条件和生活质量，赢得了社会的广泛认可。与此同时，保障房小区后续的物业管理问题也逐渐显现出来。而在保障房小区物业管理过程中，最大的问题就是资金来源不足的问题。针对资金不足的问题很多学者进行了相关的研究，一致认为政府的公共财政补贴必不可少。但这些关于政府补贴保障房物业管理的研究并不深入，更多只是一些简单的对策和建议。所以有必要从公共财政的视角来深入研究保障房物业管理资金来源的问题。
二、国内外保障性住房物业管理研究综述
（一）国外保障性住房物业管理经验的研究
在物业管理公司的选聘上，李玮、李俊夫[1]等指出新加坡的保障房小区物业管理通常由市场化的专业物业公司承担，市镇理事会与物业公司每年签订一次合同，对不符合要求的进行撤换，如违反条例或不按章办事，建屋发展局可吊销营业执照。张年[2]指出，在美国，业委会与物业公司签订1 年的合同，到期不满意可以置换，但必须提前 60天通知物业公司，否则可以视为自动续约。
在管理和服务上注重特殊人群和住户满意度，Adam[3]利用美国家统计局的数据对非裔美国人进行研究发现，公屋居民焦虑症患病率比非公屋居民高 1.8 倍，情绪障碍高出 1.4 倍，物质使用障碍高出 2.2 倍。Deidre[4]以亚特兰大的 Defoors保障房小区为例，研究了住户对小区物业管理的满意度的评价，指出保障性住房物业管理的非盈利性质容易导致管理人员的频繁流动，这会降低住户对小区物业管理的满意度。
在资金来源和补贴方式上，Peppercom[5]认为各国政府可以通过金融机构解决保障性住房建设和管理所需的巨额资金。Galster[6]等从理论研究出发认为政府在补贴方式的选择上，补贴需求方通常优于补贴供给方，需求方的补贴制度成本更低且效率更高。但 Scott[7]利用美国 90 多个城市的现实数据，用实证分析方法，论证了相反的观点，即相对于需求方补贴而言，供给方的补贴政策对于改善穷人居住条件更有效。
（二）国内保障性住房物业管理经验的研究
在法律规范和监督管理方面，王玉倩[8]认为我国现有的《物业管理条例》其主要内容是针对商品房物业管理，而保障房和商品房在物业产权、物业服务对象、物业费以及物业服务重点上有很大的区别，所以有必要尽快制定针对保障性住房小区的专项物业管理法规。严红[9]指出我国现有的法律对业委会只有权力的规定，却没有规定应承担的责任，使得业委会权重责清，导致现实中业委会滥用权利，侵略业主利益，建议设立监事委员会以制约业委会的权利，同时设立相关配套监督机制，形成一个完整有效的监督机制。
在保障房物业管理模式的研究上，李俊杰[10]认为当前形势下我国可行的三种保障性住房管理模式是政府管理模式、市场化模式和准市场化模式，在对这三种模式的优劣分析后，得出准市场化模式是一种更为有效的保障性住房物业管理模式。张农科[11]认为应确立“以管谋建”的思路，创新物业管理服务供应方式，实行小区自我管理与专业分包相结合的办法，鼓励非盈利物业服务机构的发展，推动物业管理模式多样化。
在保障性住房物业管理资金来源和运行机制方面 , 随着投入使用的保障性住房小区的日益增多，因运营管理机构和运营模式不健全，导致保障房小区管理混乱、资金短缺、租金及物业费收取难和准入退出机制不完善的问题日益突出，严重影响了住房保障房的可持续性[12], 而保障性住房在物业管理过程中，存在的最大困难则是因物业费低、收缴率低而带来的资金来源不足的问题[13]，所以解决资金来源不足的问题刻不容缓。有必要对保障性住房物业管理提供补贴，这有助于维持保障房住户生活水平和保障房物业管理水平[14]。而在财政补贴的具体操作上，政府直接补贴给物业管理企业发挥的作用比补贴困难家庭要好一些，这样可以避免户主得到补贴后依然拒交物业费[15]。
除了常规财政补贴外，政府还要扩大补贴资金的来源，保障房要预备一部分商业设施，并通过设施经营的收益来补贴物业公司收益的不足[16]。
纵观国内外尤其是国内的研究文献可以发现，现有的关于保障性住房物业管理方面的研究是近年来学界关注的热点之一，他们分别从法律规范、监管机制、物管模式、资金来源和运行机制以及物业公司选聘方式等方面进行了探究，而且相关研究也对公共财政扶持保障性住房物业管理进行了一定程度探究，但并不深入，尤其缺乏关于公共财政扶持保障房物业管理的实现方式研究。
本文将在前人研究的基础上，基于公共财政理论的视角来探讨公共财政扶持保障性住房物业管理的合理性及其政策选择。
三、我国保障房建设和保障房物业管理的现状分析
（一）我国保障性住房建设的状况及其资金筹集困境。
1. 保障性住房的建设状况
近年来党和国家对作为重要民生工程的保障性住房建设力度越来越大。在“十一五”期间，我国新建各类保障性住房共计 1500 万套，解决了360 万户中等偏低收入家庭和 1140 万户城镇低收入家庭的住房困难 , 而“十二五”规划纲要则明确指出，整个“十二五”期间要建设 3600 万套保障性住房，计划到“十二五”末期，全国城镇保障性住房覆盖率从当前的7%-8%提高到20%以上[17]，从而基本上解决我国城镇低收入家庭的住房困难问题，真正实现“住有所居”。根据住建部数据，仅在 2011 年就新开工建设 1000 万套，其任务量相当于“十一五”时期任务总量的 66.7%。2012 年1-10 月全国城镇保障性安居工程新开工 722 万套，2013 年 1-11 月新开工保障房 666 万，从 2011年到 2013 年我国的保障性住房新开工量逐年下降，显示出我国保障性住房建设逐渐从对量的追求转向对质的追求，工作的重点将由前期建设转向后期的运营管理。而促成这种转变的一个重要原因就是保障性住房后续管理中的问题日渐突出，尤其是保障性住房的物业管理问题。
2. 保障性住房资金筹集困境
随着保障性住房建设量的加大，其所需的资金量也增长迅速，而保障房建设最大的拦路虎就是筹资难。据测算，2011 年计划新开工建设保障房 1000 万套需要投资 1.3-1.4 万亿资金，而中央财政安排约1300亿元[17]。根据住建部的数据显示，2011 年 1-9 月新开工 986 万套。2012 年 1-10 月全国城镇保障性安居工程新开工 722 万套，基本建成 505 万套，投资 1.08 亿元，中央财政下达地方1483 亿元。2013 年 1-11 月新开工保障房 666 万，基本建成 544 万套，已全面完成年度目标任务，完成投资 1.12 万亿元。从这三年的状况可以看出除了中央财政资金外，还有巨大的资金缺口需要地方政府解决。所以在本来保障房前期建设资金就不充足的状况下，政府对后期的运营管理，尤其是保障性住房物业管理的投入就更不足了。但基于保障房的产权性质、住户的特殊性以及小区物业管理中出现的问题，又决定了政府在保障性住房物业管理中不能缺位，有必要对保障性住房物业管理进行公共财政补贴。
（二）保障性住房物业管理资金困境的问题分析
1. 收费和收缴率造成资金来源不足
政府考虑到保障房业主的特殊性，为切实缓解他们的经济压力，保障房物业管理费一直是政府定价或执行政府指导价，其收费标准远低于普通商品房的收费，尽管物业费较低，但仍有部分保障房业主因经济困难、物业消费意识淡薄而拖欠或拒交物业费。这就使得以劳动密集型为主的物业企业在本来就微利的情况下更加举步维艰，难以维持其正常的运营开支，致使物业服务企业不得不通过降低服务标准、减少服务项目来节省开支、控制成本。但服务质量的下降可能又会再次降低物业费的收缴率，从而进一步加剧物业公司的资金困难。
2. 政府物业费补贴和物业管理模式缺乏效率
当前对保障房小区的物业管理，政府也进行了相关的公共财政补贴或给予一定的税收优惠政策，但在具体实施中由于政府财力有限和相关公共财政扶持政策不完善，使得政府财政补贴和税收优惠的效果并不显着。而且目前我国大部分保障性住房的物业管理是以政府为主导，即以政府的行政管理为主，而不是像商品房一样通过公开招标物业公司方式的进行管理。在这种模式下物业公司即使运营不好也会获得政府的财政补贴，所以他们就缺乏追求经济效益的动力，使得运营效率和物业费收缴率低下，从而增加运营的成本和政府的财政负担。
3. 法律规范和监督管理机制不完善
我国现行的《物业管理条例》主要针对商品房住宅小区，而保障性小区与商品房小区在产权性质、利益诉求、服务对象、服务内容和重点存在很大差异，所以针对商品房的《物业管理条例》并不能完全适用于保障房小区的物业管理。因此需要制定专门针对保障房小区的物业管理法律规范，将保障房物业管理纳入法制化轨道，使其具体运作有法可依。
4. 重前期建设而轻后期管理
“十二五”规划期间，各地方政府的保障房建设都有着明确的任务指标，这就使得各地方政府都非常重视保障房的前期建设而轻后期的管理，造成后期管理政府投入的严重不足。而在前期的规划建设中因为对后期运营管理的重视不够，可能会给后期的物业管理带来诸多问题，增加物业公司的运作成本。
5. 社区劳动力资源利用不充分
保障性住房的业主一般为城市的低收入人群，他们中有一部分人长期处于失业或“半失业”状态，这部分人没有稳定的甚至没有收入的来源，这也是导致保障性住房物业管理收费难的一个重要原因。但现实中我国保障房小区物业管理基本上没有充分利用社区劳动力资源相对富余的优势，从而也就放弃了本可以提高收缴率、降低运营成本的机会。
6. 物业服务定位不合理
保障性住房小区居住人群的特殊性决定了其在物业管理服务上要严格区别于一般的商品房小区。物业公司不可在没有充分考虑居民实际购买和承受能力的基础上，盲目推出一些不切实际、收费高、档次高的有偿服务，而要根据广大业主的实际需要，有针对性的提供物业服务。如果物业公司一昧的注重企业本身的经济效益而脱离大多数业主的实际需要，必将导致物业公司的经营处境更加窘迫，难以生存。
四、公共财政政策扶持保障性住房物业管理的合理性
（一）公共财政扶持的必要性
1. 公共财政扶持是国家干预经济，克服市场失灵的重要手段
保障房是政府为无法通过市场获得住房的城市低收入人群而提供的住房保障，是我国社会保障的重要内容，也是社会公共需求的一个重要组成部分。在市场经济条件下，市场在资源配置中占支配和主导地位，但市场主体存在自发性和滞后性的弱点，所以单纯依靠市场配置资源，必然会产生“市场失灵”，而“市场失灵”的一个重要表现就是公共或准公共产品的供应不足。公共财政理论认为，客观上存在的市场失灵无法完全通过其自身的机制得到解决，因而需要政府运用法律规范、财政税收以及行政干预等必要的手段加强对经济的宏观调控。保障性住房属于政府提供的公共或准共产品（根据其产权性质，可以把经济适用房和限价商品房视为准公共产品，把公租房和廉租房视为公共产品），而作为其后续管理重要内容的物业管理服务，也具有准公共产品或服务的性质，所以不能单纯的依靠市场提供，政府应该充分利用财政、税收等加强干预。
2. 保障房物业管理资金的短缺需要公共财政政策的扶持
保障房安居工程是一个由前期建设、中期分配以及后期运营管理组成的系统工程，而保障性住房物业管理则是保障房后续运营管理中最重要的一环，其成败甚至决定了保障房的效用能否真正落到实处。但现实中物业管理存在的问题，尤其是资金不足问题，已严重影响了物业服务的质量，进而降低了保障房居民的生活水平，这与政府兴建保障房的初衷背道而驰，也使得保障房的社会救济和社会保障的功能大打折扣。在这种状况下，如不能妥善解决这些问题，将带来巨大的负外部性效应，严重威胁到社会的稳定与和谐，所以政府有必要充分利用财政、税收等手段加强对保障性住房物业管理的介入，以确保保障房小区物业管理健康有序的运行。
3. 政府及保障房住户的性质决定了公共财政扶持的必要性
一方面政府作为保障房的直接倡导者和全部或部分产权所有者，理应解决保障性住房在物业管理过程中遇到的资金困难，而且保障性住房物业管理中出现的收不抵支的状况有部分原因是政府造成的（物业费的政府限价），所以政府有责任对物业公司进行公共财政补贴，帮助其解决运营资金不足的问题。另一方面，保障房住户都是低收入人群，支付能力有限，要使他们在支付较低物业费的情况下还能够享受到较好的物业服务，政府有必要给予保障房物管企业一定的公共财政补贴。
（二）公共财政扶持的可行性
1. 不断增强的财政实力为公共财政扶持保障房物业管理提供了物质基础
近年来我们国家加大对保障性住房建设的投入，一方面是因为政府对民生问题重视程度的增加。现阶段我国城市房价居高不下，远超出了中低收入群体的收入支付能力，致使他们在住房条件本来就很恶劣的情况下，无法通过市场改善其自身居住条件，而城市中低收入人群占城市人口的大部分，其住房问题解决的好坏，直接关系到整个社会的和谐稳定。另一方面是因为经济发展奠定了雄厚的财政实力。根据财政部的数据显示，近十年来我国经济得到快速发展，2003-2013 年我国 GDP 从 13.5 万亿增加到 56.88 万亿，而财政收入伴随着国民经济的发展也得到了快速的增长，2003-2013 年财政收入从 2.17 万亿增加到 12.9 万亿，所以国家有较雄厚财力来支持保障房的建设和管理。
2. 完善的财政转移支付和税收制度提供了可能
目前我国保障房小区物业管理存在着服务质量差、环境恶劣、收费和收缴率低、物管模式单一、法规和监管制度不完善等众多问题，但其中最大的问题是资金来源的不足。但各地区会因经济发展水平不一而造成财政收入相差巨大，经济发达地区财力富足，有足够的能力对保障房物业管理进行财政补贴，而经济落后地区财力薄弱，没有足够的能力进行财政补贴或补贴很少。这种状况必然会造成地区间补贴水平相差巨大，变相的扩大了贫富差距，也不符合社会的公正、公平。这时就要充分发挥公共财政转移支付在缩小地区间财力差距和促进公共服务均等化的作用。但长期过度的依赖政府补贴必然会增加公共财政的负担，所以除了给予物业公司直接的财政补贴外，间接地税收优惠的扶持方式也是可行的。
3. 已有不少实践经验可以借鉴
厦门市、成都市和广州市分别对公共财政扶持保障房物业管理进行了有益的尝试，并取得了较好的扶持效果。《厦门市社会保障性住房管理条例》规定城市低收入家庭可以按照程序向市住房保障行政管理部门申请物业管理服务费补贴，审核通过的家庭可以获得市人民政府规定的相应补助。按申请家庭的状况不同，厦门市政府分别给低收入家庭和低保家庭 40% 和 80% 的物业服务费补贴。而保障房小区内预留的经营性用房则由政府部门统一对外招租，收入全额上缴市财政，专项用于物业服务费补贴等支出。《成都市保障性住房物业管理办法》规定建立物业服务费补贴专用资金，对确实困难的廉租住房承租户，可以按规定向公房管理中心申请物业服务费补贴。《广州市公共租赁住房保障制度实施办法》（实行）规定公共租赁住房应由住房保障部门统一设定物业服务和收费标准，收费标准若低于市物价部门制定的政府指导价，政府应当给予适当补贴，补贴方式和标准由财政部门和住房保障部门共同制定。
此外，公共租赁住房租金和配套设施租金收入，应按规定上缴同级国库，实行“收支两条线”。租金收入优先用于弥补物业服务按政府指导价规定标准的不足部分，仍然不足的部分由财政安排资金。
五、公共财政政策扶持保障房物业管理的政策选择
公共财政对保障性住房物业管理的补贴是一个长期的过程，而且随着未来保障房投入使用量的增加，公共财政的补贴金额也会相应的增加，这就使得用于补贴保障性住房物业管理的公共财政资金需要一个稳定的资金渠道。【1】
（一）将公共财政补贴资金纳入政府年度财政预算
1. 将公共财政补贴资金纳入中央政府年度财政预算
中央安排专项财政资金并以财政转移支付的方式补贴保障房物业管理。中央政府可以将补贴资金纳入中央年度财政预算，并根据自身财力及保障房建设和使用状况确定资助资金的额度，同时资金额度也要根据现实状况的变化而变化。中央财政安排补贴资金，无疑加强了补贴资金来源的稳定性，也有利于缓解地方政府尤其是财政困难地方政府的财政压力。考虑到各地区之间财政收入相差巨大，所以中央政府补贴资金的分配并不是平均分配，而要根据各地方财力、保障房建设等状况，以财政转移的方式来实现分配。我国的财政转移支付主要包括两大类：一是财力性转移支付，是指为弥补财政薄弱地区财力缺口，均衡地区间财力差距，中央政府安排给地方政府的补助支出，由地方政府统筹安排。二是专项转移支付，是指中央政府为实现特定的政策目标，而对地方政府进行的补助资金，需按规定用途使用，其重点用于教育、医疗卫生、社会保障等公共服务领域。
一方面保障房是我国重要的民生安居工程，兼具社会保障的功能；另一方面为防止各地方政府挪用资金，保证补贴资金落实到位，所以中央政府给予地方政府的财政补贴资金应采用专项转移支付的方式。中央政府把补贴资金以专项转移支付的方式资助省级政府，尤其是财力薄弱的省级政府，然后省级政府再以同样的方式把资金转移支付给财力缺乏的市县政府。
2. 将公共财政补贴资金纳入地方政府年度财政预算
各地方政府应将保障性住房物业管理补贴资金纳入地方政府公共财政预算体系，并根据本地区的财政实力以及保障房建设和使用的状况来确定年度预算资金，并且预算资金要随着本地区经济发展水平、财政收入、保障房数量、消费水平、物价水平等的变化做出相应的调整。
3. 上级政府对下级政府的激励
一般情况下财政转移支付会产生“挤出效应”，所谓的“挤出效应”就是地方或下级政府将转移支付的资金用于某项职能支出，而将转移支付填补的、原本用于该项目的本级收入用于别处。
这种挤出效应可能会使地方或下级政府因为获得中央或上级政府的财政转移支付而减少本级财政预算支出，所以上级财政对下级财政的补贴资金数额应和下级政府自身财政用于保障房物业管理的补贴资金相挂钩，以确保补贴资金的充足和稳定。此外，为了提高地方财政对保障房后期运营管理的积极性，可以考虑把保障房后期运营管理状况，特别是物业管理状况，列为地方政府主要官员政绩考核的重要指标。
（二）对保障房物业管理企业实行税收扶持政策
税收是我国财政收入最主要的来源，也是国家宏观干预经济，克服市场失灵的重要手段，所以应充分发挥税收政策在保障性住房物业管理中的扶持作用。当前在保障性住房物业管理尚需要政府进行公共财政补贴的情况下，为减少政府的财政负担和物业企业的运营成本，政府部门也可以通过税收优惠政策来扶持保障性住房物业管理企业。凡承接保障性住房物业服务的企业一律减免相关税收，具体做法包括：物业公司收取的物业费及租金收入具有代管性质，政府对其应免征营业税；对保障性住房物业管理企业上缴的所得税实行“先征后返”；对政府购买物业服务成果支付给物业服务企业的资金补贴以及对企业经营性房屋出租所得实行所得税和营业税减免。
（三）按一定比例计提土地出让金用于保障房物业管理补贴
我国地方财政已蜕变为“土地财政”，根据国家统计局和财政部的数据 ,2001-2010 年土地出让金占地方财税总收入的比重从 14.24% 急剧上升到 40.03%,2011 年受房市调控的影响下降到38.63%。按照我国现行的政策，地方政府可按照不低于 2% 的比例从土地出让总收益中或不低于 10% 的土地出让纯收益中提取保障房建设资金。而保障房物业管理资金的来源也可以效仿此做法，从土地出让总收益或土地出让纯收益中按一定比例提取，或者适当的提高土地出让金用于保障房建设的计提比例，然后在从中按一定比例计提保障性住房物业管理补助资金。
（四）政府统一运营经营性用房，增加补贴资金来源
现阶段，我国保障性住房物业管理资金，主要来自业主缴纳的物业费、租金收入以及政府补贴，物业费一般由政府限价，其标准不高，而与市场价的差额则由公共财政填补，这无疑增加了政府的财政负担。所以政府可以通过统一运营保障房社区的商业设施来扩充资金来源，运营收益资金由政府主管部门统一调配用来补充物业管理公司的收益不足。有学者建议，对于未建的保障性住房小区应按不低于 5% 的比例建设物业经营性用房，经营收入由所在区政府统筹用于保障性安居小区的基础物业服务，而对于已建成的保障房小区，可以通过社区改造或转变配套用房性质参照实施[19]。
六、结语
保障房作为一项重要的“民生工程”，其后续物业管理的好坏，直接关系到住房保障能否真正落到实处，关系到保障房的社会保障功能、社会救济能否发挥应有的实效。但现实中由于重前期建设而轻后期管理导致保障性住房物业管理产生了许多问题，大大降低了保障房住户的居住条件和生活生平。而在这些问题中最大的问题就是物业管理资金的不足，它严重影响了住房保障的可持续性，所以解决物管资金不足的问题非常迫切。为了确保保障房物业管理补贴资金有稳定的来源，有必要把公共财政补贴资金纳入政府年度财政预算，充分发挥财政转移支付、激励考核、土地出让金计提、税费优惠政策及商业设施运营的作用。
参考文献：
[1] 李俊夫,李玮.新加坡保障性住房政策研究及借鉴[J].国际城市规划,2012,（4）.
[2] 张年.美国物业管理概况及其借鉴其实[J].中国物业管理,2007,
