随着房地产业的快速发展，城市住宅物业管理面积急剧攀升，但物业管理中存在政府相关管理部门、物业服务企业、业主(业委会)以及物业小区参与者等复杂多元的利益诉求主体，物业管理矛盾有着多样性、复杂性、变动性的特点，住宅物业管理中出现的矛盾冲突，已成为当前社会矛盾的突出方面。物业管理矛盾既给人们的生活造成了很大的困扰和不便，同时也影响了住房市场的良性发展，更影响了社会的稳定和团结，如何协调物业矛盾已成为一个亟须解决的民生问题。
一、城市住宅物业矛盾聚焦
为了确定现阶段城市住宅物业矛盾聚焦的领域，本文采用调查问卷数据来反映问题。本次调查选定上海市普陀区住宅小区并随机抽样确定调查对象，选取普陀区主要考虑以下因素:老旧小区较多，该类物业更易产生矛盾和纠纷。物业服务企业资质差别大，服务水平参差不齐。物业管理模式多样化。物业管理收费投诉问题增长快。住宅小区尚未形成良好的综合管理机制。为了使问卷问题准确合理，调查小组针对老旧住宅小区和新建商品房住宅小区两类小区进行了典型调查，并分别针对两类小区设计了调查问卷。问卷调查内容的设定主要依据《物业管理条例》，同时参考了典型调查中业主(业委会)和物业服务企业的要求和意见。调查总样本 1500 个、有效样本 1381 个，问卷回收率 92． 06%，涉及 103个居住小区和 470 家物业服务公司;其中:新建商品房住宅小区 38 个，旧住宅小区 65 个。通过问卷整理分析，目前城市住宅小区物业矛盾主要体现在以下几个方面:
(一)业主对物业服务整体满意度不高调查问卷采用李克特量表设计业主满意度评价指标体系(见表 1)，业主对小区物业服务的满意度采用等级标度法来量化，满意度分为很满意、满意、一般、不满意、很不满意 5 个等级，对应的分数分别为 5、4、3、2、1，先统计得出每个二级指标的平均分值，将二级指标归纳成 6 个维度，计算出一级指标分值。根据业主的调查问卷，数据汇总结果如下:
从表 1 可以看出，业主对物业服务的整体满意度并不高，一级指标的分值全部低于 3． 70 分。
业主对小区保安、交通管治方面评价最差，只有3． 38 分，小区内停车矛盾日益加剧;小区文化、娱乐配套评分不高，业主并不仅仅关注小区的居住功能，更关注生活环境质量。但物管人员素质与服务方面得分较高，这为物业服务水平的进一步提升奠定良好的基础。
(二)业主权利义务意识不甚明晰业主权利义务意识不明晰是指相当一部分业主在物业管理中对自己拥有的权利义务不了解，权利与义务混淆;业主与业主委员会、物业企业等的关系模糊不清;部分业主在行使自身权利的同时经常侵害相邻方的权利，以自身拥有的权利为由不约束自身的行为，从而产生了众多的纠纷;部分业主依据自己的直觉和主观感受认为物业服务企业提供的服务与收取的管理费不符，而没有考虑社会整体物价水平持续提高(见表 2)。
(三)业主委员会权利意识太强或不作为业主委员会经业主大会授权，履行与物业服务企业签订合同、监督物业管理服务、协调与各方关系等事宜。然而，调研中发现(见表 3):一是仍有近 5%的住宅小区无业委会，或者业委会迟迟不能成立，或者希望政府部门牵头组织成立。二是业委会职能产生 4 个类型的异化:部分业委会权利意识太强，将自己视为代表业主与物业服务企业抗衡的组织;部分业委会名存实亡，不愿意履行相关的职责，更多希望由政府主管部门出面协调各种关系;部分业委会蜕化为协助物业服务企业向业主催收管理费、宣传相关政策的组织。部分业委会成立的过程中业主参与度低，普遍存在不信任感。三是部分业委会在小区物业管理中表现失职，不起作用，有的运作不规范，有的与业主有矛盾、不团结。业委会尚须进一步提升与业主的关系，真正成为业主自治的组织。
(四)物业服务企业经营情况不乐观物业服务企业面临巨大的经营压力，成本与收益不平衡，大多处于微利、微亏的状态。很多物业公司认为只有两种选择，一种是调高物业费，对提高服务质量有帮助。另一种只能是降低服务水平，缩减服务成本。目前，物业费很多实行的是政府指导价，提高物业费并非物业公司本身就能实现的，需要有政府、业主的意见才能实现。大量小区物业费在 10 ～15 年间无变化，很多物业公司只能降低物业服务质量来降低成本;物业收费标准低、用工成本逐年上升，导致部分物业服务企业撤离小区的现象日益突出(见表 4)。
(五)物业服务提供模式单一，物业收费价格单一调研中发现(见表 5)，物业服务企业工作职责集中于基本的服务功能定位，而提供经营性服务与精神文明服务的物业属绝对少数;众多的物业企业对物业管理费指导价持保留意见或不认可;大部分物业服务公司实行的是统一的收费标准，提供一致的物业服务，少数的物业服务企业由于企业规模较大，承担的物业类型较多，无法实行统一的收费标准。物业服务企业在价格收取模式上，以包干制为主，仅有少数采取酬金制或其他方式。物业收费难问题的症结在于业主不自觉缴纳和部分业主借故拖欠。
(六)政府有关管理部门存在职能缺位或越位调研中发现(见表6)，政府部门在政策法律制定以及行业监管方面存在严重的职能缺位。政府职能的越位表现在政府“一头热”的现象突出。
无论是从权利分配，还是从组织保障、资金来源上看，代表业主利益的业委会在三大主体中都显得过于弱小，势力的不对等导致最终纠纷的协商与解决都汇集到政府，而不是业主与物业公司的自我调节。
(七)三大主体间缺乏互相沟通协调机制调研中发现(见表 7)，业主、业委会、物业服务企业等相互报怨、不信任的气氛比较严重。例如，业主不相信业委会的产生过程、业委会成员的能力;有些住宅小区没有成立业主委员会，失去与物业公司的沟通平台，不利于内部矛盾的解决;业主与物业服务企业存在对立状态，业主认为物业服务企业提供劣质服务，费用标准不透明。物业服务企业则认为部分业主素质低下，对物业服务企业提出了太高的要求，尤其是旧住宅小区受制于基础设施薄弱，业主提出的服务要求无法达到。
绝大多数物业企业，在开展工作时与居委会有合作，仅在合作程度上有所区别，且紧密合作的占多数。
二、住宅物业管理矛盾的成因
造成当前住宅物业管理矛盾纠纷难以解决的原因，既有社会客观性，也有行业特殊性。本文从制度建设、涉及主体和行业 3 个层面进行剖析。
(一)制度层面:法律法规亟待完善
物业管理矛盾较深层的社会客观性原因主要是:社会经济条件与市场机制的滞后，物业管理法律法规的不健全，国家法规与地方法规的矛盾，行政处罚权与行政执法力度的缺乏，司法程序的烦琐与执法的困难等。这些客观性原因都与相关法律法规和制度的缺失紧密相关。
诺贝尔经济学奖获得者、政治经济学家奥斯特·罗姆把房地产产权分成使用权、控制权和让渡权。对住宅区共有部分的共有产权来说，奥斯特·罗姆所提到的第一种和第三种权利的实现会带来解决内部纠纷的费用，第二种权利的实现会带来排他的费用。因此，住宅区内部的物业管理不仅是对物业的管理，还应是针对产权的治理。也就是说，先有物权后有物业管理，尊重物权是物业管理的前提。物业管理规定调整的不仅仅是有形之物，最根本的是调整人与人之间的利益关系。有关住宅物业管理制度的制定应该立足于这一根本出发点，才能体现立法的价值追求，增强立法的针对性和有效性。具体来说，就是要围绕这一价值核心，把政府监管、市场运作、业主自治加以协同，形成物业管理的多赢格局。在制度设计中，单纯偏向任何一方，都会产生“按下葫芦浮起瓢”的困境，甚至旧的问题没彻底解决，新的矛盾却随之产生。
我国物业管理行业有关法律法规形成相对较晚，主要是国务院制定的《物业管理条例》，2007年《物权法》的颁布正式确立了共有权益物业产权治理中的建筑物区分所有权制度，随后物业管理有关法规的制定均以建筑物区分所有权体系作为核心基础。
在此基础上，针对物业管理方面涉及的复杂法律关系，包括业主与业主之间、业主与业主大会、业主委员会之间、业主与政府之间、物业服务企业与政府之间的法律法规亟待建设完善。
(二)主体层面:多方主体博弈趋向非合作
物业管理矛盾源于利益诉求多元化，物业管理的三大主体(群体)，都分别因其自身的因素制约了当前住宅物业管理的发展。
1． 消费群体(业主、业委会) 的行为。当前许多住宅业主、物业使用人尚未树立正确的物业管理消费观念，对物业管理的认识不足。首先部分业主出现“搭便车”行为，利用物业服务的准公共品特性，最大限度寻求自身利益。
其次，由于激励机制的缺乏，很多业主没有积极性担任业委会成员去为全体业主维权，使很多小区业委会难以成立或空设其位。就业委会委员个人来说，付出与收获不对等，即使小区业主的利益受到严重侵犯，业委会也不会主动寻求维权，导致物业纠纷日益加剧。
实践中，尚有相当一部分业主不能接受现在的物业管理模式，有的将其视为房地产开发建设的附属行为，有的仍以旧时公有房屋管理修缮制度的方式看待，对物业管理或有所抵触，或漠不关心，或任其所为;另一方面，部分业主则因过度“热心”，或方式不当，或举动过激，或私心为重，不能合理运用权益手段，这些都容易引发物业管理矛盾纠纷。
2． 经营群体(开发建设单位、物业服务公司)的行为。企业的诚信危机及信用体系的不健全已成为物业管理行业发展的障碍。目前，开发商捆绑物业管理销售以及物业公司服务意识不强、违规乱收费、重管理轻服务、违约侵权等行为是物业矛盾纠纷的主要诱因。
根据博弈论，个体的利益最大化会导致集体的非理性，这就会出现一个典型的“囚徒困境”现象:业主与物业服务企业都寻求自身利益的最大化，而整体利益却不是最优，甚至是最差。
由表 8 可见，静态博弈的纳什均衡为(不交费，低质服务):(－2，－2)，业主和物业服务企业同时选择自己的最佳策略时会形成一个较差的策略，个体利益最大化会导致集体的非理性。这是一个恶性循环，不仅业主享受不到优质服务，而且物业服务企业的收入也一路急降，致使各小区管理混乱，进而影响整个社会的安定和发展。除非有第三方如政府的介入，为物业服务企业提供完善的基础设施和补贴或者对延交费用和拒交费用的业主进行严惩，否则这种局面很难扭转。对物业管理收费难问题博弈最好的策略就是物业服务企业提供优质服务，业主按时足额交费时，两者的收益相对较高，实现 (4，4)。
3． 管理群体(政府各职能部门) 的行为。在当前市场机制未成熟完善的情况下，管理群体的“有形之手”本应承担重要的引导、监管作用，但不论从客观上，还是主观上，政府部门都有“不甚作为”的地方，主要形式有:法规未赋予其必要的管理、执法、处罚的权力(“不能为”)。认为条件时机未成熟或事情未至于非解决不可(“不想为”)。某些工作繁重、效果不清、吃力不讨好、成绩不显著(“不愿为”)。担心行为举措损害特殊利益团体，影响自身发展(“不敢为”)。这些“不甚作为”使物业管理纠纷无法得到及时妥善的解决，也是当前住宅物业管理步入困境的客观原因之一。
(三)行业层面:快速发展中众多矛盾亟待解决
这是物业管理行业自身形成与发展所特有的原因，概括为前期遗留、先入为主、交割滞后 3 个方面。
1． 前期遗留。物业管理作为房地产开发建设环节后期长期存在的角色，需要面对与承受建设单位所遗留的各类问题与矛盾，新老法规政策沿革衔接不完善、房屋质量与装修存在隐蔽性瑕疵等问题，往往易诱发物业服务纠纷。
2． 先入为主。目前住宅小区的物业服务企业绝大多数是开发建设单位选聘的，或直接由其下属的物业企业管理，造成“建管不分”。物业管理这种先入为主的特殊性使得住宅业主不能有选择地去消费物业管理，往往造成之间的纠纷。
3． 交费滞后。物业管理费的支付方式一般是先交钱后服务。监管机制的不完善(业委会的缺位、政府部门的管理不力等)容易使交易过程出现服务差劣甚至“货不对板”的情况。物业管理的特殊性造成了有些不规范的物业企业随意降低服务标准、管理质量不达标，而业主却只能以拒交、少交物业费作为对抗，这使物业企业与业主的纠纷陷于恶性循环的困境而难以有效解决。
三、物业矛盾综合治理机制框架设计
业主(业委会)、物业服务企业、政府部门在社区治理中各自承担着不同的功能，代表 3 方不同的利益主体，共同参与社区建设，城市住宅物业矛盾社会化综合治理机制整体的理论框架如图2 所示:
三大主体:社区物业涉及政府行政部门、业主和业委会、物业公司三大主体。其中政府行政部门属于公共领域，发挥行政管理职能;业主和业委会属于私人领域，发挥社会管理职能;物业公司属于经济领域，发挥市场管理职能。
角色定位:物业管理矛盾社会化综合协调机制的建立，政府行政部门、业主和业委会、物业公司应实现各自角色的定位，发挥各自职能。政府行政部门角色应是服务型政府，业主和业委会应成为自治型居民，物业公司应定位于服务型企业。
内部治理路径:政府、市场、社会各自具有不同的角色，承担不同的功能，建立多元利益主体共同参与的社区物业管理体系必须加强各自内部治理，通过可操作性的路径实现各自角色定位和职能。
关系治理路径:在完善利益主体内部治理基础上，需厘清各主体的利益边界，达成利益各方的良好合作并形成互补。政府行政部门和业主、业委会之间属于行政管理与社会管理的合作;政府行政部门和物业公司之间属于行政管理与市场管理的合作;业主、业委会和物业公司之间属于社会管理和市场管理的合作。
联动机制创新:在各利益主体关系治理中，政府行政部门和业主、业委会之间应该创新和谐管理机制，实现社区管理和物业管理的融合;政府行政部门和物业公司之间应创新政府扶持机制，关心物业服务行业的生存与发展;业主、业委会和物业公司之间应创新纠纷处理机制，通过司法介入形成快速有效的纠纷解决方案。
(一)社区物业管理利益主体及其角色定位
物业管理是围绕社区业主的产权、权益所展开的社区物业服务行为，涉及三大主体:首先是属于私人领域的业主以及由业主代表自治组织成立的业主委员会，所实行的是社会管理;第二大主体是属于经济领域的物业服务公司，实行的是市场管理;第三大主体是属于公共领域的政府行政部门，实行的是行政管理。社会管理、市场管理、行政管理三大管理主体之间应当互相形成明确的分工与合作，以达到整个社会物业管理行业的有效运行。通过三大基本主体之间的联动，最终使得整个社区向“自治型”社区发展，物业服务公司走向“服务型”企业，而政府的行政管理部门也成功实现角色转换，形成“服务型”政府。
(二)社区物业管理利益主体内部治理路径
1． 物业管理中“服务型”政府的实现。政府作为城市物业管理活动规则的制定者，监督其有效运行。物业管理中政府需要将多元利益冲突转化为多方合力，树立服务理念，发挥监管职责，成为“服务型”政府，具体路径见表 9。
2． 物业管理中“自治型”居民的培养。业主作为物业管理主体之一，也是物业管理服务对象。在物业管理中，业主需要实现有效自治，进行自我管理，具体路径见表 10。
3． 物业管理中“服务型”企业的培育。培育举措有:制度的健全和完善是物业管理企业自身建设的基础性工作。提升职工队伍素质，着力培养专业人才，创新用人机制。创新服务理念，物业管理服务的使命就是“服务居民，回报社会”，要在物业管理全过程中突出“服务”二字。
努力打造服务品牌，物业管理的产品(服务内容、服务价格、服务水平等)主要体现在服务的个性化和特色上。物业服务成功的秘诀在于精细化管理，精细化管理的精髓在于，将管理覆盖到每个环节，控制到每个细节，规范到每项操作，达到全程控制和跟踪，以提升服务质量和管理水平，增强企业的核心竞争力。
(三)社区物业管理利益主体关系治理路径
关系治理是建立在共同目标上的，渠道合作方通过信任、承诺、合作以及联合解决问题等关系规范和联合行动的机制来保护专有资产，维持合作关系的治理方式。
针对物业管理行业中的关系治理，从三大主体两两之间的联动关系进行探析。
1． 政府部门和业主、业委会之间的关系治理。在物业管理三大主体中，3 种权力结构是不均衡的。相对而言，拥有国家权力的政府处于明显的优势地位，而以业主和业主委员会为代表的社会利益最容易遭到侵犯又最难以得到维护。以政府为代表的国家权力需要根据实际情况对社区进行适度干预，包括对业委会扶持与监管等，使处于弱势的业主的权利得到有效维护。业主(业委会)与政府部门之间主要的关系领域及其联动举措见表 11。
2． 政府部门和物业服务企业之间的关系治理。政府对物业服务企业的管理包括两个方面，业务监督，如对物业企业服务水平、服务质量和物业服务人员素质的监督，包括对物业收费进行监督与管理;经营扶持，很多物业服务公司经营压力大，需要政府对其日常经营实行策略指导和经营扶持。另外，物业管理协会是行业自治组织，能够为物业服务企业与政府部门搭起合作的桥梁，成功实现两大主体的有效沟通。政府部门和物业服务公司之间主要的关系领域及其联动举措见表 12。
3． 业主、业委会和物业服务企业之间的关系治理。业主与物业服务企业之间是通过签订物业服务合同所建立起的契约关系，两大主体必须要有契约意识，各自的行为同时制约于所签订的合同及各自的职能，物业服务企业要按照物业服务合同的要求为业主提供社会管理与公共服务，而小区业主也需履行物业服务合同所规定的义务，按时缴纳物业费。物业管理公司与业主的良性互动是实现业主自治的重要外部环境。业主、业委会和物业公司之间主要的关系领域及其联动举措见表 13。
(四)社区物业管理利益主体联动机制创新
在加强社区物业管理利益主体的内部治理和关系治理的基础上，结合社区管理的现实形势，应创新三大联动机制:创新和谐管理机制、创新政府扶持机制和创新纠纷处理机制。
1． 创新和谐管理机制，实现社区管理和物业管理的融合。社区管理与物业管理是城市生活同时存在的不同参与主体的管理体系，两者能有效整合的基础体现在地域重合、硬件共享、宗旨相同、目标相近 4 个方面;但两者体现了不同的管理机制，在功能上存在互补性。物业管理是市场经济的产物，体现的是市场机制，而社区管理是政府管理与居民自我管理相结合的产物，体现的是行政管理和自治管理的机制。物业管理与社区管理在理论上存在合作的基础和可能性，在现实中要解决两种管理之间的矛盾，必须使这两种管理有机结合起来，实现参与主体相互配合，建立一种新的合作模式。
创新的物业管理模式，应当将物业管理与社区管理有效耦合起来，体现合二为一，主要有以下两种模式:
(1)以物业管理为主，社区管理为辅的市场导向型物业管理模式。该模式在政府等行政部门的指导下，以物业服务公司的管理为主，由居委会参与建设。该模式的前提条件是物业服务企业管理多种类型的项目，取得较好的经济效益，有足够的资金支持其对某些推行物业管理难度大的旧住宅小区实行微利甚至无利经营。
(2)以社区管理为主，物业管理为辅的基层政府导向型物业管理模式。该模式是居委会及其委员共同出资组成物业公司，提供公共服务与某些专项服务。居委会委员既是物业服务企业的股东又是物业工作人员，其他物业工作人员则向社会招聘。模式由政府指导，将物业管理纳入社区基层建设中，较好地发挥政府的作用。
在实践中，应将社区管理与物业管理有效融合起来，形成业委会、居委会、物业公司“三位一体”的社会导向型物业管理模式，3 方进行合作，各司其职，有效促进小区物业的健康发展。
2． 创新政府扶持机制，关心物管行业和企业可持续发展。目前，物业服务企业是一种微利型企业，由于旧住宅小区低收入家庭多、收费标准低、服务费收缴困难，较多物业服务企业不愿承接此类业务。这需要政府对物业服务企业进行适当的扶持，对经营困难的物业企业在营业税等方面实行适当减免，减轻物业服务企业税收方面的成本负担，缓解入不敷出的局面。例如，对符合小型微利标准、年应纳税所得额低于 6 万元(含 6 万元)的物业服务企业，其所得额按 50% 计入应纳税所得额，按 20% 的税率缴纳企业所得税。同时，可适当减免城建税和教育税及附加等。
另外，在人员管理方面，为鼓励在物业管理行业就业，政府可给予物业服务人员适当的福利，对其缴纳的基本养老、医疗、失业保险给予社保补贴。对小型微型物业服务企业招用高校毕业生，政府可实行最低工资制度，以吸引更多专业人才进入物业管理行业。
3． 创新纠纷处理机制，通过司法介入形成快速解决。目前，众多物业管理纠纷很大部分是由于法律制度的缺乏以及业主法律意识的淡薄所引起的。因此，通过法院的介入，设立物业费纠纷调处前置程序，由调解中心对物业纠纷先行调解过滤，对无法调节的再申请立案解决，可有效加快目前物业纠纷的解决。在司法审理方面，可选择典型案件重点审理，起到以点带面化解纠纷的效果，也为物业公司和业主自主解决纠纷提供参照。
其次，法院应当积极构建物业纠纷解决联动反馈的长效机制。法院在解决相关物业纠纷案件后，及时从司法的角度对物业公司或有关部门提出该类纠纷的司法建议，向立法机构提出完善法律的建议，促进行业法律体系的健全。同时，法院可与银行、保险、就业等机构联合建立业主个人诚信档案，对有恶意欠交物业费且拒不执行法院判决的业主在贷款、投保、就业等方面予以限制，通过全社会联动，以物业服务买卖为试点，逐步建立起规范的社会诚信体系。
四、几点建议
(一)完善地方性物业法规及其配套文件
目前施行的《上海市住宅物业管理规定》及其配套文件是上海市调整住宅物业管理的各方主体、程序及矛盾处理的根本依据，基本涵盖了物业管理的各个方面。由于小区物业矛盾的复杂性、立法相对现实的滞后性以及“宜粗不宜细”的立法原则等原因，该文件尚存在需进一步完善的地方:相关部门的权责规定不匹配，政府部门徒有指导、监督之职，却无制约、处罚之权;部分管理条款的规定难以操作。例如，矛盾尖锐的小区业委会换届改选时间很长，在此期间，小区物业维修、更新、改造等重大事项因抵触文件规定而难以实施开展。对业委会应承担的义务未作合理设计，导致不少业委会在日常运作中，过分注重维权，而忽视了自身应承担的义务。
(二)强化居委会在“三位一体”中的主体作用
把业委会工作纳入社区居民自治的整体工作中，把物业公司的治安服务、环境服务、便民利民等服务纳入社区服务的体系中，形成小区业委会、居委会、物业管理“三位一体”的工作格局。建立“三位一体”工作模式关键在于充分发挥居委会在社区事务中的主体作用。因此，需加强居委会建设，配强工作人员，特别是居委会负责人，建立一支高素质的居委会队伍。建立业委会、居委会、物业管理 3 方定期召开的联席会议制度，定期征询意见、传递信息、分析社情民意，使社区工作步入制度化、规范化轨道。
(三)引导“正能量”的业主参与小区事务管理
通过正面宣传、加强引导的方式号召社会管理、法律、工程、审计等专业人士投身小区事务管理，实现小区事务管理的合法合规化、专业化。鼓励具备业主身份的居委会工作人员与业委会成员“交叉任职”，促进“三位一体”更加融合。此外，建立有关激励机制，让有能力、有想法的业主积极主动地投身到小区事务管理中。
(四)探索“三种调解”相结合的纠纷处理机制
建立以人民调解、行政调解、司法调解相结合的物业管理纠纷快速处理机制，探索解决当前物业服务纠纷和业主欠费等焦点问题:一是建立统一的纠纷处理平台。将信访、962121 热线、媒体不同途径反映的物业纠纷由统一的处理平台合并派单、处置、回访、督办、统计，再分别反馈，以减少重复处理，达到行业监督和行政监督效果。二是坚持纠纷分类处理。对在履行物业服务合同中产生的民事争议，协调不成，通过协商、民事诉讼等途径解决;对违反法律法规强制性规范的行为，通过行政处罚或法律程序处理。三是法院定期召集由政府各相关部门联合成立的物业纠纷调处中心成员、物业公司代表、业主代表参加制度化联席会议，研究解决物业管理纠纷审理中发现的重大问题和突出矛盾，及时消除可能引发群体性事件的隐患。
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