摘 要： 近年来，广西壮族自治区柳州市大规模开工建设保障性住房并取得了明显成效，使越来越多的低收入住房困难家庭受益。如何让受益的住房困难家庭住得舒心、住得安心，不仅关系到保障性住房建设是否可持续发展，也影响着保障性住房建设是否成为真正的安居工程、民心工程。本文主要从柳州市财政投资的公共租赁住房小区运营的现状入手，对保障性住房政策进行简要回顾，选择管理维护中一些客观问题进行探讨，并针对性地结合柳州市的一些实际案例和数据对公共租赁住房（聚集）小区的管理与维护进行成本分析，通过对比其他国家或地区成功实践带来的经验与启示，提出有关公共租赁住房小区运营成本问题的思考与建议。
关键词： 保障性住房; 管理与维护; 思考与建议;
Abstract： In recent years, Liuzhou City in Guangxi Autonomous Region has begun the large-scaled construction of affordable housing and achieved significant results, benefiting more and more low-income families with housing difficulties. How to make beneficiary families with a comfortable home is not only related to the sustainable development of affordable housing construction, but also to whether the construction of affordable housing has become a real livelihood project. This paper mainly starts from the status quo of the operation of public rental housing communities financed by Liuzhou government, briefly reviews the policy on affordable housing, selects some objective issues in management and maintenance. It also analyzes the cost of the management and maintenance of public rental housing communities in combination with some actual cases and data in Liuzhou. By comparing the experiences in other countries, this paper puts forward suggestions on the operating costs of public rental housing communities.
Keyword： Government-subsidized Housing; Management and Maintenance; Thoughts and Suggestions;
一、保障性住房相关政策概述
上世纪90年代以来，作为我国经济体制改革重要组成部分的城镇住房制度改革，以停止住房实物分配、逐步实行住房分配货币化为目标，稳步推进住房商品化、社会化，逐步建立和形成针对不同收入家庭的不同住房供应体系。
随着城市住宅建设持续快速发展，城市居民住房条件总体有了较大改善，与此同时，为解决部分城市低收入家庭的住房困难，从2007年开始，逐步形成以公共租赁住房建设为重点发展的保障性住房政策。至“十二五”结束，全国保障性住房规划覆盖面达到20%左右，基本满足城镇中等偏下和低收入家庭、新就业职工、外来务工人员的住房需求。
（一）保障性住房简介
一般而言，保障性住房是指为解决城镇中等偏下收入家庭住房困难，由政府组织实施建设或筹集的，以限定的标准和价格向符合条件的住房困难家庭提供的，列入当地住房保障规划的住房，主要包括公共租赁住房、经济适用住房（以下分别简称：公租房、经适房）。
1. 公租房
公租房是指面向符合规定条件的城镇低收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员出租的保障性住房。通过新建、改建、收购、长期租赁等多种方式筹集，可以由政府投资，也可以由政府提供政策支持、社会力量投资。
柳州市的公租房建筑面积标准基本控制在60m2以下（原廉租住房面积标准控制在50m2以下），政府投资建设的租金标准按照同类地段商品住房市场租金的70%确定、社会投资建设的按照80%确定。
2. 经适房
经适房是指限定套型面积和销售价格，面向城市中等偏下收入住房困难家庭，具有保障性质的政策性住房。建设用地以划拨方式供应，并免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金。
柳州市经适房建筑面积基本控制在90m2以下，其价格以保本微利为原则。一定期限后可获得产权并上市交易。
（二）保障性住房小区
保障性住房小区是政府组织建设或筹集的保障性住房项目竣工后，形成的以公租房、经适房为主聚集居住的保障性住房小区，包括城市棚户区（危旧房）改造回迁安置及城中村改造配建的公租房、经适房、限价商品房聚集居住的保障性住房小区等。
二、柳州市保障性住房小区的基本情况
柳州市自1998年开始试点建设廉租住房小区，2006年以来，逐年加大保障性住房建设的规划建设力度，特别是2009年国务院提出扩大内需促进经济增长方针后，柳州市开始了大规模的以公租房为重点的保障性住房建设；2013年实施廉租房与公租房并轨管理后统称公租房；2017年停止新建公租房项目。
本文讨论的是以财政投资建设、以限定租金出租给城镇中低收入住房困难家庭的公租房小区。企业或城区投资的公租房，以开发区、园区配建的企业职工宿舍为主，基本上由企业自主分配管理；经适房针对限定对象销售，一定期限后可获得产权并上市交易，基本上由市场化物业管理。
10年来，市区共建设公租房36859套，其中财政全额投资24130套（其中廉租房12589套、公租房11541套）、企业或城区投资12729套；经济适用房20584套。
截至2018年底，已分配入住21877套，主要集中在秀山小区、北祥新居、静兰小区、福鹿雅居、航阳小苑、宜居馨园、品尚名城、如意名邸、河西桃花源等17个聚集居住的公租房小区。
三、柳州市公租房小区客观存在的问题
保障性住房是政府给予特定的中等偏下收入人群提供住房保障的惠民工程，导致公租房小区管理和维护政策性强，迫切需要与之相适应的可持续的管理和维护机制；相对于业已存在的规划选址、房屋质量等其他问题，随着柳州市投资新建的22590套公租房逐步建设并交付使用，公租房小区客观存在的管理和维护问题日益凸显。
（一）政策性因素
《柳州市人民政府办公室关于印发柳州市公共租赁住房管理办法的通知》（柳政办[2014]162号）在租金收入、物业管理费上明确政策性规定：
表1 2018年柳州市公租房小区统计表
1. 物业减免
对柳州市承租公租房的低保、低收入家庭物业费予以减免，由财政进行补助；其中三老、五保、特困户减免全部物业费，低保家庭减免50%物业费，低收入家庭减免30%物业费。
2. 租金核减
对柳州市承租公租房的低保、低收入家庭租金予以核减，由财政进行补助；其中老烈属、老伤残军人、老复员军人（1954年10月31日前参军）、原国民党抗日老兵或五保户，租金全免；低保家庭租金核减90%；家庭人均收入低于市政府公布的低收入线的低收入家庭，租金核减70%；家庭人均收入低于市政府公布的低收入线1.5倍的中低收入家庭，租金核减30%。
（二）目前的管理维护情况
财政投资建设的公租房小区，产权归政府所有，因此也决定了公租房小区不同于市场化管理维护的模式。《柳州市人民政府办公室关于印发柳州市公共租赁住房管理办法的通知》（柳政办[2014]162号）中明确规定，市住房保障主管部门委托柳州市房产管理局柳南房管所、柳北房管所作为运营单位对产权归政府所有的公租房及其配套商业服务设施实施租赁管理、动态监督及修缮维护。聚集居住的柳州市公租房小区，均成立了物业服务企业进行管理维护。其特点如下：（1）租金“收支两条线”模式。公租房小区租金收入全额上缴财政，并通过财政预算安排经费补助。（2）物业管理“收补结合”模式。公租房小区管理维护按规定标准收取物业管理费用等收入，不足部分由每年财政预算安排定额管理维护补助解决。
（三）现实性客观问题
租金和物业管理等费用收缴问题。承租公租房的城市低收入家庭，家庭人口因病因残、缺乏基本劳动就业能力的情况比较普遍，较低收入致使缴费能力无法有效保障；另一方面，中等偏下收入人群欠缴拖缴情况也比较严重。
综上，在住房保障对象不能有效负担市场化租金和物业管理等费用的情况下，公租房小区管理和维护实现可持续运营，重点就是必须解决好物业管理和维护负责机构入不敷出的难题，又存在伴随房屋老化，相关收入固定与管理和维护费用成本日益上升的困境。
随着柳州市公租房大规模交付使用，柳州市预算安排的公租房管理和维护补助经费，2016年-2019年连续增加，从524.18万元、640.3万元、1103.82万元到1437.68万元，缺少良性资金循环机制的公租房小区，管理和维护单纯依靠财政补助维持运营，将成为一项日益沉重的负担。
四、实例分析
以柳州市最大的公租房小区———河西桃花源为样本，对2018年河西桃花源收支概算情况进行讨论，并据此对公租房小区管理维护成本进行分析。
河西桃花源公租房小区位于柳州市柳南区瑞龙路10号，是柳州市政府投资建设的高层公租房小区，共计14栋高层电梯楼房，公租房3530套，总建筑面积26.7万平方米，其中一房一厅720套，每套建筑面积约50平方米；两房一厅2810套，每套建筑面积约60平方米。配套的地下停车场建筑面积约6.1万平方米。
（一）收入项目
1. 租金收入
按市政府规定的6.51元/m2标准，收取公租房租金，扣除租金核减部分243.84万元，2018年应收904.27万元、实收872万元，全额上缴财政。
表2 2018年按房屋建筑面积全额租金表
表3 2018年租金核减表
2. 物业管理费
按市政府规定的1元/m2标准，收取物业管理费用，小区房屋建筑使用面积20.6万平方米，扣除物业减免部分23.33万元，2018年应收223.87万元，实收180.76万元；按公租房全部入住核算，物业管理费用收缴实现率为80.7%。
表4 2018年按建筑面积全额物业管理费用表
表5 2018年河西桃花源物业费用减免表
3. 停车管理费收入
机动车位805个（其中地库机动车位720个、地面机动车位85个）、非机动车位3407个，每月租金标准分别为200元/个、100元/个、25元/个，以2018年实际收取车位租金费用215.71万元推算，实际使用率机动车位为70%左右（其中地库机动车位65%、地面机动车位95%）、非机动车位为90%左右。
表6 2018年停车管理费收入表
（二）基本的管理和维护项目
1. 人员经费
一是物业人员8人：主任1人，物业工作人员5人（含收费），电工2人，人均3.8万元/年；二是保安人员38人（每天三班、每班次12人，轮休换班2人），人均3.3万元/年；三是保洁人员18人，人均2.8万元/年，2018年人员费用206.2万元。
2. 电梯维保费用
小区14栋楼房均为高层电梯楼房，共计50部电梯。按市场化维护保养的标准，维保费用1000元/月/台、年检费用1000元/年/台，2018年电梯维保费用65万元。
3. 消防设施维保费用
按市场化消防设施维保费用2.5元/m2的标准，河西桃花源公租房小区房屋建筑面积20.6万平方米，2018年消防设施维保费用51.5万元。
表7 2018年人员费用表
4. 其他相关配套项目费用
高层供水二次加压设备3组、排污设备150台、监控设备490台，参照柳州市公租房小区统一政府采购的维保标准，分别为6000元/组/年、600元/台/年、66元/台/年，2018年其他相关配套项目费用小计14.03万元。
公共照明及公共区域设施等小额维护修理，2018年小计33.2万元，包括绿化喷洒、化粪池清理、天面、外墙、水电、道路及再分配房屋恢复性维修等公用设施日常维修。
表8 2018年配套项目费用表
（三）收支基本平衡
综上，2018年，河西桃花源公租房小区，收入项目小计396.47万元、支出项目小计369.93万元，在无大修项目的情况下，基本实现了收支平衡，略有盈余26.54万元。
表9 河西桃花源公租房小区2018年收支项目费用表
（四）经验总结
作为柳州市保障性住房建设目前唯一收支平衡的公租房小区，通过对河西桃花源管理维护成本实例分析，并与柳州市其他公租房小区相比较，可以总结以下基本经验：
1. 规划选址区域较大，住房规模较为集中
河西桃花源公租房小区规模较大，拥有3530套公租房，相比较其他规模较小的保障房小区，以较低的运营成本可以实现集中管理维护。如秀山小区386套、宜居馨园300套、和兴园484套、文庭新居500套等公租房套数不到1000户的小区，其物业管理费用等收入均不足维持小区运营管理。
2. 整体设计较为合理，配套设施较为完善
河西桃花源虽然规模较大，但整体设计科学合理，仅有一个出入口，既便于管理又节约管理成本。特别是与航阳北苑比较，优势就更加明显，航阳北苑7栋楼共计651套公租房，但分成独立的3个区域、出入口5个；受地理环境因素影响，本就不多的地库车位又分为3个区域，较多的门禁设施和地下车库，需要配置相应的管理人员，不仅管理难度大而且直接推高了管理维护成本。
3. 地下面积建设完善，车位配置较为充足
河西桃花源公租房小区总建筑面积26.7万平方米，配套的地下建筑面积约6.1万平方米，占总建筑面积的23%；配置较为充足的805个机动车位、3407个非机动车位，带来了较为充裕的停车管理费收入，直接影响了整个小区的收支基本平衡。
五、其他国家和地区成功经验的启示
新加坡是成功解决住房问题的典范，是世界上公认的住房问题解决得最好的国家之一。新加坡在住房保障制度方面的特色在于政府主导公共住房“组屋”的开发与建设。
（一）明确责任、强力主导
新加坡政府十分明确自身在解决住房问题上的责任，制定了符合其国情特点的住房政策和分阶段建房计划，采取了一系列行政、法律、金融和财政手段，主导公共住宅的开发与建设。目前除高档住宅市场由私人企业提供外，超过80%的居民居住在新加坡建屋发展局承建的房子里。
（二）专业高效、强化职能
新加坡建屋发展局直属国家发展部，是一个独立的、非营利机构，其财政预算纳入国家计划。该局将“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜，风雨不动安如山”作为局训，既负责制定组屋发展规划及房屋管理，同时又作为最大的房地产经营管理者，负责组屋施工建设工程、房屋出售和出租。多年来，建屋发展局一直都是新加坡惟一获授权的公共住屋机构，直到最近才有为数不多的私人发展商被允许参与公共房屋开发。
（三）强制储蓄、良性循环
新加坡独创的强制社会保障制度，通过立法强制个人储蓄，积累形成巨大存量资金。在建设组屋初期，政府划拨其中资金解决资金问题；在组屋建成后，再由公民动用其账户资金来购买组屋，这样确保资金在流入和流出之间良性循环。同时，政府采取差异化的补贴政策，根据购买者的不同选择采取补贴政策。
（四）严控土地、合理定价
政府严格控制土地资源，为组屋建设提供了强有力的土地、资金保障。土地是国家财富之源，也是组屋建设的基础和命脉所在。新加坡土地分国家所有和个人所有两种，其中国有土地占土地总数的80%左右。新加坡政府将土地资源牢牢地掌握在手里，保证了大规模建设公共住屋所需的土地。
新加坡组屋的定价是根据购买者的整体支付能力来定价，并采取的是基于收入水平的差别定价法，其适中的价格定位与良好的居住环境有效平衡。
（五）监管防范，惩罚严厉
政府在整个运作过程中都坚守了公平原则，对各个方面都有极为严格和完善的管控制度，同时在立法上进行了严密的防范，设定了一系列极为严厉的惩罚措施防治弄虚作假。
六、有关公租房小区运营现状的思考与建议
建立因地制宜、合理有效、运营规范、服务到位的管理和维护制度体系，要坚决防止因公租房小区管理和维护不善而导致出现“福利陷阱”困境，不仅关系到公租房小区是否可持续发展，也影响着保障房建设是否成为真正的安居工程、民心工程。
（一）建议强制提高在一般商品房中配建公租房的比例，把相关问题在一般住宅小区内分散消化解决
建议通过强制性规定，在普通商品住房中配建的公租房比例应当不低于项目总建筑面积的15%。在同样的管理维护资金成本下，可以利用一般住宅小区的物业管理平台达到更好的服务水平，也可以利用一般住宅小区的配套基础设施，这样就容易把“聚集放大效应”问题在一般住宅小区内分散消化解决。
（二）建议通过积极培育成熟的公租房小区，提升住房和配建商铺价值的模式，探索良性循环的发展模式
“保障性住房租售并举”的重庆模式有三个方面值得探讨：一是注重通过公租房小区的成熟培育，利用逐步升值的商铺价值弥补小区管护的缺口；二是通过对租住一定期限的居民出售部分公租房，基本实现小区管护的资金需求；三是适当增加配套商业经营性用房及服务设施，由住房保障责任主体地区内统筹使用公租房小区各项收入。
“按份共有产权”的淮安模式，则提出了“带着房子退出”的设想：一部分保障家庭在若干年后，随着收入的提高，以部分或全部买下公租房产权的方式解决退出问题，既可以发挥主人翁的意识，有利于公租房小区的管理维护，也可以因上市交易取得的收益，实现公租房建设的良性循环。
（三）建议鼓励社会资本参与公租房建设，以最大限度的优惠政策支持更多的中小企业，并探索多种方式建设单元型或宿舍型公租房
目前，柳州市通过一系列贷款贴息、财税优惠政策等方式支持社会资本参与，在开发区或产业园区集中建设配套性质的职工宿舍型公租房小区，例如在“柳州汽车城”内，上汽通用五菱公司投资建设750套公租房宿舍、东风柳汽公司投资建设684套公租房宿舍，有效解决了产业园区新生劳动者的住宿困难问题。
随着我国新型城镇化的发展，新生就业群体、外来务工人员、农民工的规模增加必然伴随着相应的住房需求，针对吸纳上述人群就业最为广泛的中小企业，建议政府以最大限度的优惠政策支持更多的中小企业，探索“共有产权、合作建设”等方式建设单元型或宿舍型公租房。
（四）建议整合公共服务、基层社区和社会组织的功能，变革和创新社会管理方式
主要思路是综合运用政策措施的扶持、导向、带动作用调动各方面的积极性和主动性，吸引企业和其他机构参与公租房小区管理和维护；充分利用社会资源，积极探索建立非营利机构参与公租房管理和维护的体制机制，如引入工会、共青团、妇联、残联、西部老年联合会、行业协会等社会团体、公益组织参与住房保障服务管理维护工作。
一是利用“三老”人员、“五保户”、低保家庭占比高的特点，把公租房小区建设成为“爱心互助”“慈善义工”等社会关爱方式的“爱心基地、敬老基地、扶助基地”，同时加大宣传力度，鼓励个人和单位参与。二是充分利用公租房小区劳动力，以工代费、鼓励就业。对保洁、绿化、维修等物业服务岗位，优先聘用本小区的困难家庭人员，允许他们用一部分工资冲抵租金或物业费用。
（五）建议利用现有的住房公积金资金存量，建立政策性住房保障金融机构
在成熟的市场经济国家，政策性住房金融机构对解决居民住房需求有着十分积极的意义，可以有效化解市场机制尚无法自行缓解的住房供求矛盾与金融困境。
2007年开始的“美国次贷危机”波及全球，影响广泛。虽然我们要吸取教训，提高监管水平，防范其衍生的过高杠杆下的系统性风险，但不可否认的是，住房市场次级抵押贷款基本上解决了美国住房问题。美国住房市场次级抵押贷款繁荣时，“房利美”和“房地美”两家公司所持有或担保的住房抵押贷款总值超过5.3万亿美元，占美国12万亿住房抵押贷款额的近一半。
截至2018年底，柳州市住房公积金累计缴存395.7亿元，累计办理提取270.44亿元，住房公积金年末余额125.26亿元，贷款发放率为68.3%，资金使用效率较低。
因此建议，各地住房公积金管理中心转变职能，大胆创新，构建政策性住房金融机构。主要针对中等偏下收入住房困难家庭发放贷款；而作为金融机构，开展融资活动筹集社会资金，扩大资金来源和运用的范围，提升公积金在住房保障领域的突破性和带动性。
（六）建议对住房保障制度与社会保障体系的关系进行充分思考
目前，我国的社会保障制度体系的总体架构由社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚四个方面保障制度组成，还有待于进一步完善，而住房保障制度作为国民收入再分配的一个重要手段，纳入社会保障制度体系架构，与收入、养老、医疗、失业等社会保障制度有序衔接，实行集住房保障、社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚五个方面保障制度为一体的社会保障体系，或是解决保障性住房及其管护问题的发展方向。
我国住房保障制度建设整体滞后于其他社会保障制度建设；低保和低收入家庭的住房保障还没有严格的制度安排将其纳入到规范化的社会保障制度体系之中，这可能也是我们可以突破现有模式前进的方向。
总之，研究完善有效解决保障性住房小区管理与维护问题的长效机制，是政府完成对人民做出承诺的必要保障措施，需要各级政府部门积极探索实践，扎实客观地总结我国住房改革发展经验，认真分析借鉴其他国家解决住房问题的各种利弊因素，深入研究住房建设的规律性问题，加强顶层设计，处理好政府提供公共服务和市场化的关系、住房发展的经济功能和社会功能的关系，形成合理有效、符合实际、操作性强的住房保障长效发展机制，使保障性住房建设成果在满足人民群众基本住房需求的基础上，真正实现让人民满意的根本目标。
