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二、当代中国法律监督权制度的运行困境
当代中国法律监督权的内在结构使我们可以将法律监督机关所享有的职权的具体运行方式分为立案监督、职务犯罪侦查及侦查监督、诉讼监督、裁判结论监督和执行监督，通过分析这些具体监督方式的落实状况来具体评判我国当前检察机关的宪法地位及存在的缺陷。
（一）立案监督的运行现状及缺陷
新《刑事诉讼法》第 111 条规定：“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。
人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。”因而，正如学者所指出，《刑事诉讼法》只规定了检察机关主要通过行使质询权和纠正权，来落实其享有的立案监督权，也即是发出要求说明不立案理由通知书(质询权)和认为不立案理由不能成立而通知公安机关立案(纠正权)，却不享有实际的调查权。而“加强对刑事立案的检察监督是加强对刑事侦查的检察监督的重要组成部分，加强对刑事立案这一环节的检察监督，可以实现对立案侦查程序的检察监督的完整性。”因此，2010 年 7 月 26日发布并于同年 10 月 1 日实施的《最高人民检察院、公安部关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》第 5 和 6 条则从公安司法机关开展实务工作的角度针对存在的“当立不立”和“不当立而立”等问题作了较为详细的规定，一定程度上可以完善检察机关在立案监督方面的不足，对于强化法律监督提供了强有力的支持。
但也应看到，我国刑事诉讼法的规定还存在以下缺陷：一是检察机关发出的针对公安机关要求其立案的通知，而公安机关却对之置若罔闻拒不立案时，如何处理则无明确规定。实践中，检察机关如何采取更有力度、能产生法律效力的监督手段而不仅仅只是限于“一般建议”和“通知纠正”等非刚性手段，且这种通知纠正的效力完全取决于作为监督对象的有关机关及其工作人员对它的态度，而应当明确在相关机关及其工作人员在不履行相关建议和通知时的责任承担。如果监督对象愿意接受监督的，这种通知纠正就可能发挥督促其纠正违法行为的作用；否则如果监督对象不接受监督或者认为监督没有理由，这种通知纠正就是一纸空文，起不到任何监督作用。上述各种情况，严重地影响了检察机关对立案法律监督的实际效果，导致法律监督难以发挥其应有的作用。二是如果公安机关在很不情愿的情况下进行了立案,但却出现立案而不侦查或者怠慢侦查怎么办，法律也没有做出相应规定。三是对于公安机关撤案及法院管辖的自诉案件是否也规定针对应当立案却没有立案的案件的实施监督，刑事诉讼法也没有作规定。此外，检察机关直接立案侦查的案件却存在着必须经由省级以上人民检察院决定的规定，这在很大程度上减损了检察机关针对职务犯罪案件的有效监督。
同时，对于日益凸显的环境侵权及维权案件、集体性纠纷及维权案件和行政主体决策失误所造成的损失案件等因缺乏适格的起诉主体时，存在能否提起诉讼以维护公共利益的困境。此时，检察机关作为法律监督机关却未能充分履行职责并作为公益诉讼当事人进行起诉或者督促审判机关立案以纠正上述情形中存在的问题。应该说，法律可以规定通过检察机关提起诉讼或督促审判机关及时立案以解决相关问题，具有现实的制度优越性。
面对上述缺陷，完善检察机关立案监督，我们可以在公安机关应当立案却没有立案的案件上建立立案、撤案等相关案件的备案审查制，并对公安机关不应当立案却立案的案件实施具体的纠正权，同时针对职务犯罪案件可以建立立案备案制而无需通报上级机关来决定，而且可以进一步发挥检察机关作为国家公共利益维护者的身份提起公益诉讼和督促审判机关及时立案。
（二）职务犯罪侦查及侦查监督的运行现状及缺陷
检察机关行使职务犯罪侦查权，通过具体的职务犯罪侦查活动（包括反贪污贿赂和反渎职侵权方式）可以有效地对国家工作人员依法履行职责、严格执法行为实施监督。我国检察机关依法可以采取通知纠正、提前介入和通过复验、复查等具体手段对侦查过程中的违法行为实施监督，发挥了良好效果。
检察机关侦查监督主要是通过书面审查的方式进行查核，导致难以发现侦查中存在的真正问题。在相关具体强制措施行使方面，公安机关自行决定和执行的刑事拘留、取保候审、监视居住等具体强制性侦查手段，检察机关对此则缺乏实际的监督。此外，针对公安机关滥用逮捕权问题，现行刑事诉讼法虽然把批准逮捕的权力赋予检察机关，但是对于同样具有限制人身自由性质的其他强制措施，以及搜查、查封、扣押、冻结公民财产的强制措施，则仍然交由公安执法机关自行决定、自己执行，造成相关强制措施处于不受法律监督的状况。法律规定检察机关可以要求公安机关变更逮捕措施且公安机关必须将变更后的实际结果应以书面通知的方式告知检察机关，却由于没有具体规定行为的期限、不作为后果及公安机关后续如何作为，因而这一原则性规定的实际效果不尽如人意。出现这些情况，显然对保障公民的人身自由和财产权利是极为不利的。
实践中，职务犯罪侦查的开展还受制于党的纪委和上级检察机关，能否有效及时开展侦查监督则有待商榷。无论是对检察机关直接侦查案件的监督还是对公安机关侦查活动监督，理论上是能规范侦查活动的。但现实中各种刑讯逼供、暴力取证、冤假错案等具有不利影响后果的案件却频频出现，最终暴露的却是公安机关在侦查环节实施的具体违法行为，如何有效监督侦查机关并促使其严格按照法律规定的侦查活动的程序、方式、手段以文明合法执法，成为了检察机关职能中的重大挑战。
（三）诉讼监督的运行现状及缺陷
我国检察机关是专门的法律监督机关，三大诉讼法明确规定了检察机关在司法活动中的监督职责，详细规定了检察机关对刑事、民事、行政诉讼活动进行监督的总体原则、职权范围和行权方式。如《刑事诉讼法》第 203 条规定：“人民检察院发现人民法院审理案件违反法律规定的诉讼程序，有权向人民法院提出纠正意见。” 2009 年 12 月 29 日发布并实施的《最高人民检察院关于进一步加强对诉讼活动法律监督工作的意见》（高检发[2009]30 号）则对进一步探索针对诉讼活动的监督提出了重要文件指导。一般地，检察机关是以人民检察院名义而非检察人员个人名义，针对各类型诉讼中人民法院及其工作人员诉讼活动中的的程序违法行为而非实体违法情形，采取在庭审后向人民法院提出纠正意见的方式，对诉讼活动实施监督，以促使司法审判活动和审判机关工作人员正确行使职权。诉讼监督作为检察机关法律监督的主要内容，但我国法律在这方面的规定相对比较原则抽象，导致实践中仍存在一些问题。
第一，检察机关自身的职能出现重叠和检察人员在实际开展工作中具有多种法律地位，造成其难以切实履行法律监督职责。在刑事诉讼中，检察机关既作为一方当事人提起公诉，且基于公诉获取成功的价值追求，检察机关一般会力图使自己的主张得到审判机关的认可；同时又作为法律监督主体，检察机关则应当超脱于案件本身之外，切实监督审判机关严格按照法律的规定的程序开展审判活动。因而，这两种身份在则不可避免地存在着一定冲突，很可能导致检察机关会利用其监督者的优越身份使其在诉讼中处于优势地位。同时检察机关在刑事诉讼中自行侦查并提起公诉的案件主要集中在国家机关及其工作人员贪污受贿渎职犯罪领域，而这方面的案件正是检察机关作为诉讼一方当事人自侦自诉的案件，也进一步加剧了公诉人与监督者这两种身份的冲突，如何合理规定并有效划分检察机关行使公诉职能和监督职能的具体方式和界限范围，是我国法律所必须解决的问题。
第二，在民事、行政诉讼中，检察机关并不是诉讼当事人，但在履行法律监督职能时，往往却可能有意无意地站在一方当事人的立场上参与诉讼。2010 年 9月 1 日发布并实施的《最高人民检察院关于加强和改进民事行政检察工作的决定》则在很大程度上为新一阶段检察机关开展高效的针对民事行政案件诉讼活动的监督提供指导。民事案件是公民私权利之间的纠纷，当事人双方可以在自愿原则的指导下自行处分自己的权利，但当事人双方有可能联合起来以调解结案或撤诉的方式损害国家利益、公共利益或者第三人利益，此时的检察机关应该作为非当事人一方的诉讼主体参与具体的诉讼活动中行使法律监督权以维护公共利益。除此之外，其它由诉讼当事人达成合意而结案的案件，检察机关似不应进行过多干涉。在当前《行政诉讼法》的修改中，如何明确检察权在行政诉讼过程中的地位是一个不容回避的问题。现行行政诉讼法对于检察权的规定只有两条，一是总则第 10 条规定“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”，二是第 26 条规定“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉”。由于行政诉讼中缺少具体的制度设计，实践中检察机关真正发挥作用的领域只是行使抗诉权。
（四）裁判结论监督运行现状及缺陷
根据现行法律规定，检察机关在民事、行政诉讼中仅享有抗诉职能，不能履行起诉和参加诉讼的职能。实践中检察机关对法院裁判结论的监督主要以抗诉的方式进行。在诉讼实务和理论上，抗诉权是法律赋予检察机关对审判机关做出确有错误的判决、裁定进行法律监督的重要权力，通过抗诉形式进行监督只是一种事后监督，并未能充分体现宪法对检察机关的定位。在具体司法活动中，人民检察院认为人民法院在刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼审理后所做出的生效判决、裁定确有错误，即存在裁判不公，包括事实认定不清、法律适用不当、程序违法、审判人员贪赃枉法等情形，就可以通过抗诉方式提请上级人民法院对案件进行再审。这既是维护司法公平正义的重要手段，也是纠正错误裁判、维护当事人合法权益的重要救济途径。如果在相关适格主体没有对生效判决、裁定的确有错误情形提起抗诉，或者因为其他原因(包括作为法律监督对象的审判机关或行政机关方面的原因)而使案件进入不了抗诉程序，检察机关的法律监督权就根本无法启动。因而，仅仅赋予检察机关抗诉权，实际上使检察机关的监督权变成了某种附属性权力或附条件权力，导致法律监督权的实现必须依赖众多不确定的外部因素（如监督对象的选择）。最终在无形中阻碍法律监督权的功能发挥和减损检察机关法律地位，这种结果显然与宪法对检察机关的定位和功能要求是不相符的。
能否及时有效地提起抗诉，则依赖于检察机关是否对案件事实和审判过程的了解及熟悉程度。如果检察机关并不了解案件的事实和审判过程，那就很难发现法院做出的判决、裁定中存在着违反法律规定的情况，就无法有效地提起抗诉。而目前的实际情况是，除了刑事案件是由检察机关直接参与诉讼外，对于民事案件和行政案件，检察机关由于并不直接参与案件的诉讼过程，只能根据当事人的申诉，认为人民法院的裁判可能有错误时，以通过查阅案件的有关材料、走访法院办案人员的方式，才有可能判断裁判结论是否确有错误。
《民事诉讼法》和《行政诉讼法》在赋予检察机关法律监督权时，却没有规定审判机关及工作人员有义务向检察机关如实提供相关案件情况和材料。如果相关机关及工作人员存在法制观念不强或对检察机关的法律监督有抵触情绪而不愿提供情况和材料，检察机关的法律监督就势必陷入僵局。司法实践中确实存在审判机关不配合检察机关查阅已经审结的民事案件的卷宗，导致调卷工作在事实上存在种种困难。此时检察机关在面对当事人看似有理的申诉却又遭遇审判机关不提供案件卷宗和材料的阻力而实质上处于无能为力的尴尬境地。根据现行民事、行政诉讼法规定，除最高人民检察院外，其余同级检察机关无权对同级人民法院的生效判决、裁定直接提出抗诉，而只能提请上一级检察机关履行抗诉职能。这一在审级问题上的规定，可以理解为行使对民事、行政裁判结论法律监督权的检察机关在地位上劣于同级审判机关，这不仅提高了行使抗诉权的诉讼成本，而且降低了抗诉的工作效率。同时，现行民事、行政诉讼法对抗诉的民事、行政案件应由哪一级人民法院进行重新审理也未作出明确规定，导致实践中的做法是上级法院通常以裁定或函转方式将案件交给做出被抗诉裁判的下级法院审理，对抗诉案件一般都发回重审，这种做法极大影响了法律监督的严肃性和权威性。实践证明，完善的民事、行政诉讼中检察机关的具体职能应当包括民事行政案件的起诉、抗诉和参与诉讼。单一的审判监督程序的抗诉，无法实现检察机关对全部民事、行政诉讼法律监督职能。
（五）执行监督的运行现状及缺陷
宪法规定检察机关是我国的法律监督机关，按照这一条文的字面意思，检察机关的法律监督应该是对法律实施过程开展全面的法律监督。目前的法律仅规定检察机关对诉讼活动的监督和对国家工作人员职务犯罪行为的监督，监督的范围比较狭窄，并且检察机关的监督主要集中在诉讼活动特别是刑事诉讼活动中。
从法理学上来讲，法的运行包括法的制定（指立法）和实施（包括守法、执法、司法三环节），法的创制是有权机关代表人民的意志而完成的。在现代民主原则背景下，对法的创制活动实施监督则不宜由某一特定国家机关来执行。但法的实施本身就是由特定的国家机关完成，这些国家机关有可能以不正当的方式实施法律，导致损害法律的尊严和权威，危害国家法律的统一正确实施，由此必须要有对法的实施活动进行监督。我国法律监督主要针对法的实施环节中的执法和司法两大环节而实施的国家活动。但目前的法律仅仅明确赋予检察机关一定的监督司法裁判结论的权力，对于检察机关监督执法活动，法律却没有明确规定。对执行（即广义的法律实施活动）的监督，最主要体现在检察机关对刑罚执行机关（监狱）的监督，在这方面我国相关法律已经做出了明确的规定，并且对相关刑罚执行过程中的减刑、假释等刑罚变更措施做出了详细规定。一定程度上规范了刑罚的执行活动。同时对于看守所刑事强制措施和劳教所行政制裁等处罚的执行也进行了广泛的监督，对于防止各种处罚措施执行中出现的违反法律规定情况发挥了制约规范作用。
从现实状况来看，行政机关的执法活动的能动性、受益性、效率性及潜在的侵权与寻租性等特点，恰恰最需要其外在的有力监督来予以保障其处于正确运作轨道。在现代社会里，国家的职能由“守夜人”逐步向无所不在的社会参与者转变，以往纯粹的私人领域正在越来越多地遭遇国家的干预，而国家职能的这种扩张，主要表现在行政机关执法活动范围的扩张。因此，行政机关执法活动对人民群众日常生活的影响越来越大，如果行政执法活动不受监督，很可能会侵害人民的合法权益，甚至出现以权谋私、贪污腐化和危害国家形象的恶果。事实上，近年来部分地区行政机关的因“野蛮执法”而损害人民群众合法权益的事实时有发生，给社会造成不安定因素，不利于社会稳定和谐。过去一段时间频频发生拆迁、征地等矛盾，很大程度上就是由于行政执法活动不受监督、侵害百姓权益而引发的。因而明确对行政机关执法活动的监督及其相关的监督程序、后果和违反监督要求的处罚措施，也越发成为严格规范行政执法行为的必然趋势。
我国目前的政治法律体制对行政机关的执法活动并非完全没有监督，行政机关内部的审计部门和监察部门都行使着一定的监督职能，且有强化的趋势。譬如近年来所谓的“审计风暴”正逐渐刮起，披露了不少执法机关的违法现象，但审计监督的范围和力度却实际很有限，而且只是作为行政机关内部的监督形式，发挥的作用必然有限。目前社会上对司法不公反映强烈，但对行政执法领域存在的问题似乎反映得不多，这主要是因为由行政机关引发的许多矛盾，最后都要通过诉讼渠道转移到司法机关，而司法机关又无力从源头上彻底纠正行政机关的违法行为，所以最后的矛盾都被转嫁到了司法机关。可以说，大量存在的执法不公现象已经被人们普遍关注的司法不公所掩盖。因此，要完善我国的法律监督体制，就应该加强对行政机关执法活动的监督，一种较为可行的方法是，可以考虑把行政机关的行政执法活动纳入检察机关法律监督范围内，在法律上赋予检察机关以切实可行的监督行政机关执法活动的权力。
对于全国人民代表大会制定的法律和国务院制定的行政法规，在实践中有权或者有义务执行的机关和人员不执行法律法规的规定或者不履行执行职责的情况，非常严重。行政执法机关在行政执法活动中的违法、渎职行为，严重危害了国家法制的实施。如对于假冒伪劣产品负有检查追究职责的机关和人员不切实履行职责，致使假冒伪劣产品长期严重危害人民群众的身体健康和生命安全；对于国家税收负有征稽职责的机关和人员不征或少征应征税款，妨害国家税收征收管理秩序等。但现行法律没有授权检察机关对这类行为进行法律监督的职权，使行政执法活动处于不受法律监督的状态，这些行为除了构成犯罪后由检察机关追究刑事责任之外，对于大量存在尚未构成犯罪的违法情况，法律没有规定检察机关进行法律监督的权力，检察机关作为国家的法律监督机关，难以胜任法律监督的使命。综上，我国检察机关法律监督的宪法地位难以落实和法律监督权内在结构中的具体权能行使过程中存在的缺陷，已经导致当代中国法律监督权制度的内在体制困境，进而影响整个法律监督的实践过程。
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