摘要：目前我国城市化进程进入后半阶段，以粗放式、以经济发展为主导的小城镇发展模式日益凸显出不合理性。日本作为东亚地区的发达国家，其城镇化及城镇发展过程都走在国内发展前列，小城镇建设的理念和措施有其独到而鲜明的特点。通过相关文献对日本小城镇在建设管理过程中的特点进行梳理和总结。与当前的我国小城镇建设发展转型背景下存在的问题进行对比研究，提出相应的应对措施。为增强国内小城镇建设水平，促进小城镇建设体系和治理能力现代化提供技术参考。
关键词：日本小城镇； 发展特点； 建设模式； 启示；
0 引言
近年来，伴随着经济的快速发展，建设好小城镇已经成为中国社会经济发展的重要目标之一，同时也是城镇化建设的重要途径之一。然而，中国的小城镇建设的一个困境是农业人口基数多。为推动城镇化发展，中国各地都将小城镇建设作为一项重要措施，以谋求在发展小城镇的基础上推动新农村建设，近年来国家对小城镇建设也提出的一系列举措和政策。但是，小城镇在建设过程中依然存在很多问题，特别是管理层面有很多缺陷。日本作为我国一衣带水的国家，其小城镇管理方面具有一些鲜明的特点，形成了独特的发展模式，其中不乏许多创新之处。因此，探究日本小城镇的建设管理并借鉴其经验，对于认识并解决中国小城镇建设过程中的一些问题，增强国内小城镇建设管理水平，具有深远的意义。
1 日本小城镇建设管理经验
1.1 小城镇定义
小城镇作为城乡结合部的综合体，是镇域经济、社会、文化的中心。其最早可溯源英国城市规划师霍华德提出的"田园城市",然而在日本却并没有非常强调小城镇这一概念。但是在城镇体系和行政设置中，小城镇这一实体是客观存在的。在日本都、道、府、县是一级，是管辖范围较大的地方政府。市、町、村是一级的，属于管辖范围较小的地方政府。与国内相比、日本的"市"类似我国较小的县城，"町"类似我国的建制镇，"村"类似我国的乡镇。町村的人口规模一般在一万左右。因此，与国内学术界对小城镇定义为广义上泛指较小的城市、建制镇以及集镇的相对应的范围，日本小城镇主要是指市、町、村这一级的行政单位。
1.2 日本在小城镇建设管理过程中的策略
1.2.1 制定多层次城镇发展计划
自19世纪明治维新之后，日本经历了城镇化建设高速发展阶段，形成了一系列的城市群并延续至今，然而随着城镇化的高速发展，人口涌入核心城市，小城镇城镇化发展存在潜力不足的现象。面对这些问题，日本政府在战后制定了多层次多种类型的城镇发展计划。首先，日本把小城镇的发展纳入到其总体城市发展计划之中。日本在其发布的《整备计划》中纳入了约108个小城镇，在政府出台的优惠措施和大城市的长久推动下，小城镇得到了充分的发展。其次，日本政府在小城镇城镇化中起到了非常重要的作用。在战后日本制定和颁布了土地开发和有利于小城镇建设的相关法律，有扶持山区经济方面的；有保障劳动力就业方面的等；其特点包括：（1）与时俱进。日本政府会根据实际建成的情况，每隔10年对法律进行完善和修改，以适应新时期的需求。（2）具有鼓励和限制的双重功能。例如日本政府在小城镇开发发展方面，持有鼓励态度，并明确提出了小城镇发展的方向和目标。与此同时，也制定了相应的限制性条例。像这种包含鼓励和限制双重属性的条例，既体现在一部法律中，也存在于同时颁布的两部法律中。（3）目标明确，实施过程循序渐进。日本政府在制定的各项关于城镇发展的立法中都规定，无论内阁成员如何变更，都应当承认并遵守法律的规定。正是基于这样严格的规定，使得即使短短几年更换了数位首相，日本的小城镇仍然能够依法稳步推进，而不出现"朝令夕改"的现象。
1.2.2 放宽土地流转限制
城镇化的产生必然要以土地利用的转型为前提，而要实现土地利用向非农产业的转型，前提就是放宽对土地流转的限制。二战以后，日本先是通过实施自耕农制度，建立了土地耕种的小规模家庭经营方式。之后又放宽土地流转限制，实现土地大规模集中使用和非农化利用的转型。实现小城镇的城镇化发展，具体举措如下：
（1）颁布《农地法》促进小规模家庭经营。二战后，日本采取政府强力主导的方式，通过购买地主的土地转卖给无地或缺少土地的农户，将农地所有权和使用权结合，从而确立了自耕农体制，自耕农的比重达到88%.1952年，日本制定了《农地法》，从法律上对这一制度进行了确认，形成了以小规模家庭经营为主的农业经营方式。这一举措打破了原有的小城镇的地主土地所有制，为小城镇的工业化和城镇化发展提供了空间。
（2）放宽土地流转，增强小城镇建设活力。自上世纪50、60年代日本工业化加速，农民向大城市集聚，导致小城镇人口大幅减少，为保护并振兴小城镇，日本政府加大对农业机械的补贴，对农产品进行价格保护。同时积极放宽土地流转限制，鼓励扩大土地占用规模，并在此基础上颁布了相关的法律，并在之后的修订过程中逐步取消了对购买和租用小城镇农地的限制，鼓励将工业引入小城镇中，扩大农村的就业机会。
放宽土地流转措施，既可以激发地区优势发展特色产业，推动土地的集中和规模化经营，又可以吸引地方投资，为当地的小城镇人口提供更多的就业机会和就业空间，为小城镇的城镇化发展和转型创造坚实的基础。
1.2.3 小城镇合并加速城镇化进程
随着日本工业化和城镇化的全面发展，为促进农村土地制度的转型，推动小城镇的发展，日本历史上出现了三次大规模的小城镇合并的浪潮。
第一次合并发生在19世纪末，目的是为了提出在全国范围内普及小学义务教育。为此，日本政府按照建立一所满足义务教育的小学的人口规模对町村进行合并。经过此次合并后，小城镇数量减少为原有的20%.促进农村人口第一次进入小城镇中。
第二次合并发生在二战结束后，目的是加快地方自治和民主决策。因原有的市町村的规模较小，财政和人口较少，难以维系增多的新的地方事务。为此，需要调整小城镇的行政规模，并再次以初级中学的人口覆盖范围为基准，确定新的小城镇。其数量在调整后减少为原有的1/3.使得日本小城镇城镇化的工作得以迅速展开。
第三次合并大致发生在21世纪初，随着日本人口老龄化情况的加速，日本小城镇出现了"空城"、"鬼城"的现象。为了更好的对小城镇进行管理和调控，21世纪前十年日本的小城镇经过合并后的数量就减少为第二次合并后的一半，此次合并反映了日本小城镇在后城镇化阶段的发展转型中，如何使城乡社会资源分配更为合理。
日本小城镇合并有着复杂的社会和经济背景，城市工业化带来的小城镇人口减少、增强地方自治、小城镇合理资源分配都是日本小城镇合并的重要因素。同时，日本政府也在战后把推动小城镇合并作为推动农村劳动力转型、加快小城镇城建设的重要途径。因此，通过对市町村的合并，是日本在进行现代化和城市化进程中，实现小城镇城镇化的重要手段之一。
1.2.4 特色产业助力小城镇特色发展
日本在小城镇特色发展方面，也有大量的经验值得我们借鉴。在上世纪80年代，日本大分县开展了"一村一品"运动，鼓励当地居民运用当地资源生产"本地产品",销售到国内外。这些"本地产品"不仅包含当地的农产品，也包含当地历史遗迹，文化和旅游景点等。例如大分县汤部院镇有丰富的温泉资源，且其交通条件优越。因此，当地政府在维持小城镇基本功能的基础上，开发出有特色的旅游活动。如举办音乐节、电影节、烧烤聚会等文艺活动，吸引了大量的游客，带动了城镇经济的增长，并作为"一村一品"的典型在县内推广。
日本作为动漫生产和消费大国，其国内的影响力是巨大的，自上世纪90年代之后，日本人民面对工业化和城市化的无序扩张，渴望回归乡土。并在动漫作品中表现出来。由此引起了一些旅游开发商的注意，并把一些受游客欢迎的旅游地和动漫文化进行结合，造就了一批动漫文化旅游小镇。为小城镇塑造个性和品牌，并推动小城镇向生态化和集约化发展。这些利用当地资源推动小城镇城镇化发展的举措，既规避了发展过程中"千城一面"的现象，同时也使得小城镇建设质量得到提升。
1.2.5 社区营造促进日本小城镇再城镇化
在20世纪60年代后期，日本面临严重的环境和污染问题，于是产生了很多形式以消除公害为宗旨的社会和政府团体。为改变日本小城镇的面貌贡献作用。这就是社区营造活动的起源。并在之后的几十年的时间里因为建筑师和学者的加入，使得在社区营造活动中总结出了适应本国国情的发展模式和理念。通过对日本的一些案例的分析，可以总结出适应我国小城镇城镇化发展的道路。
在日本福冈市田园町，很多社区营造活动都是周边的店主和附近大学的老师、学生共同完成的，其中的商店街作为一条百年老街，考虑到它在福井市商业及历史文脉传承方面的特殊性与重要性，利用商店街的历史与文化吸引更多人来到这里，打造成为一条著名的旅游观光地。使得在大城市的上班族能够在闲暇的时候回到这里进行观光游览，或者吸引一些城市的老人来这边定居。与此同时，在小城镇长滨市中心区建成的以黑色抹灰墙面的建筑群和广场，也在当地的社区营造活动中获得了新生。利用这些历史悠久且具有特色的建筑改造成为收藏玻璃的博物馆，并形成一系列的包括玻璃工坊、料理店、民宿的产业链条。每年吸引着数以万计的玩家和观光客。为小城镇焕发出新的活力，推动小城镇的再城镇化。
2 当前我国小城镇建设管理存在的问题
改革开放后我国的城镇化和城市化建设的进程大致包括：（1）控制大城市，发展小城市阶段；（2）大中小城市协调发展阶段；（3）城市群与城市特色发展阶段。在如火如荼的城镇化建设过程中，出现了一批发展积极、经济繁荣的小城镇，它们都从当地的实际情况出发，形成了各具特色的发展方式。但同时，很多地方的小城镇建设管理过程中也存在罔顾发展规律，未经规划随意建设等一系列的问题，具体表现在：
（1）土地利用不合理，分布不均衡。 与大城市相比，小城镇发展呈现粗放模式，对应该合理利用土地的认识不足，荒地，废地比比皆是。土地利用效率低下。
（2）只注重经济发展，不顾环境保护和资源的合理利用。小城镇经济基础薄弱，为大力发展，追求最大的经济利益及政绩考虑，引进高污染的企业，忽视环境治理和保护及资源利用。同时小城镇在对污水和环境净化方面的设施建设不充分，导致环境恶化现象频频发生。
（3）生搬硬套其他地区发展模式，不考虑当地实际情况，未形成有特色的主导产业。国内当前小城镇的建设都处于探索阶段。盲目生搬硬套现成的发展方式，不注意当地的特色禀赋，不能形成有特色的主导产业。
（4）人口流失严重，老龄化趋势加剧，"空心村",留守儿童/老人问题凸显。随着人口向大城市集聚效应的加强，小城镇青壮年劳动力流失现象严重，使得小城镇儿童与老人的占比增加。另外小城镇缺乏足够的发展空间，不能吸引高素质人才，人力资源匮乏。小城镇建设陷入僵局。
（5）城镇建设资金匮乏，小城镇基础生活设施不能很好的维持运行。小城镇经济基础薄弱，自身的财政收入较少，大部分的公共投资都依赖于上级拨款。这样就使得小城镇的基础设施建设较难维持下去，如何引进民间资本，吸引资源向小城镇集聚，是一些地方政府需要考虑的问题。
3 日本小城镇建设管理对我国的启示
（1）小城镇发展，要从追求数量领先到追求质量领先的道路发展。受唯GDP论、大力发展经济理念影响，之前的小城镇建设呈现出高速、粗放式发展，与当前的转型背景下，城市规划从增量规划转向存量规划相违背。因此，要学习像日本小城镇一样走特色发展之路，既要经济发展，也要保护好绿色青山。构建美丽中国并且实现生态文明目标。
（2）要使小城镇建设和经济发展相协调，就要遵循市场经济规律，挖掘、培育、运用本地的优势，确定小城镇建设的主导产业，围绕主导产业策划小城镇的发展。
（3）要发挥市场机制建设小城镇，对建设投资实行多元化，实行市场化供应和有偿供给，将小城镇资源推给市场来利用。引入当地和周边的民间资本，具体包括开发债券，扶植当地的小微企业和做大做强当地的民营企业。为地方政府提供资本积累。培养人才，促进城镇发展和产业转型。
（4）转变政府工作职能，赋予小城镇内部更多管理权限。如日本国会通过的《行政改革相关法案》，其中关于减少国家管理事情和向地方分权是其中的重要内容。通过这一法案使得原有市镇处理的业务范围从 40%提高到 80%左右，极高的调动和提升了地方的积极性，从而推动当地城镇化的发展。因此在我国也应该推行相应的举措，积极转型，简政放权，从而加速我国的小城镇建设和发展的步伐。
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