摘要：社会学认为, 政府、市场与社会是社会运行的三大机制, 三者之间的协调与平衡是实现和谐社会的必要条件。由此观之, 当前我国城市建设与治理中存在三大负面现象:城市建设中以权力为中心的、以资本为中心的、以及以一部分人利益为中心的错误倾向。这些都违背了以人民为中心的基本原则。本文提出实现城市建设与治理中的人民中心原则要从三方面做出努力, 其一, 核心是怎样行使好公共权力, 将城市里最主要的资源、最好的空间留给广大人民群众;其二, 必须对于资本的力量予以有效约束, 包括政治约束、社会约束和生态约束;最后, 还要学会处理好不同利益群体之间的关系, 突出“最大多数人的最大利益”的原则、法律面前人人平等原则、保护弱势群体的原则和统筹兼顾的原则。
关键词：政府; 市场; 社会; 以人民为中心; 城市建设;
Abstract：According to sociological theory, government, market and society are three mechanisms of social functioning. Coordination and balance among the three mechanisms is a necessary condition for achieving a harmonious society. This paper, from the sociological three mechanisms perspective, explores the urban construction and governance of China and examines a wide range of negative phenomena in violation of people-centricity. It analyzes three of such phenomena: the erroneous tendencies of being power-centric, being capital-centric, and centering on a handful of people's interests. In addition, this paper examines the reasons for these erroneous tendencies and comes up with a few policy suggestions on how to bring urban construction back to people-centricity. According to this paper, we should make efforts from three dimensions in order to embrace the principle of people-centricity. First, the core is that we should figure out how we can properly exercise public power to reserve the primary and the best space in urban areas for the masses. Second, we must effectively restrict the power of capital in political, social, and ecological manners. Finally, we must also learn to cope well with the relations among different interest groups, highlighting the principles of “maximizing the interests of the great majority of people, ”“equality before the law, ”“protecting the vulnerable groups, ” and “overall planning and all-round consideration.”
一、城市建设发展中必须强调以人民为中心
党的十九大报告在阐述新时代中国特色社会主义思想时, 突出强调了以人民为中心的战略思想。***主席在十三届全国人大一次会议重要讲话中, 84处提及人民。以人民为中心, 这应该是社会主义革命与建设的一个总原则。回顾中国共产党和中华人民共和国的建设历史, 我们可以清楚看到, 坚持以人民为中心是党和国家建设的核心理念。中国共产党的基础理论关于人民群众是历史创造者、关于为人民服务和人民利益高于一切的思想, 这些都无需赘言。我国的全国人民代表大会、人民日报、人民币、人民银行、人民检察院、人民法院等, 都是冠以人民的, 这尤其体现了建国之初就强调“以人民为中心”的指导原则。我国宪法规定:中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定, 通过各种途径和形式, 管理国家事务, 管理经济和文化事业, 管理社会事务。
为什么以人民为中心在城市建设和治理中如此重要呢?从社会学的角度看, 其理论意义何在呢?
第一, 从社会角度看, 以人民为中心体现了我们对于城市基本特性的认识。社会学对于城市虽然有多种定义, 但是, 无论哪一种城市定义, 最核心内容讲的就是人群的集中、人群的聚集度、人群的数量, 尽管对于数量的具体标准不同国家定义有所区别, 但是, 突出特征是强调人群的规模和在一定地域内人群的密度。 (1) 城市是人口比较集中的地方, 这里聚集的人民群众数量比较巨大, 所以, 城市的核心特征不是“物”不是房子、而是人群聚集、人民群众的聚集居住, 城市的核心是人民群众。
第二, 城市社会学中最为重要的理论流派就是城市政治经济学派。该理论认为:城市是政治经济利益最为集中的区域, 只有坚持以人民为中心的原则, 才能够使得这种非常集中的、数量巨大的政治经济利益为广大人民群众所享用, 而不至于被少数人、被少数利益集团所操纵。 (2) 城市尤其是城市的中心区域是土地价格最为昂贵的地方, 城市尤其是大城市、特大城市所聚集的经济资源、金融资源、教育资源、医疗资源、文化资源数量都是极其惊人的。城市建设与发展的任何一项决策, 譬如一条地铁从哪个地块通过、车站设在哪里都与房地产的巨大利益连结在一起, 城市的规划设计意味着巨大资金资源的投入和分布。在这种巨大的政治经济利益、物质资源利益规划、布局、调配的过程中, 只有坚持人民中心的原则, 才能实现公平、公正与合理的目标。以人民为中心就意味着, 城市决策要倾听广大人民群众的意见、要建立和完善人民群众参与城市决策的体制机制。
第三, 以人民为中心体现了城市建设、城市治理的共建共治共享原则。党的十九大报告特别强调了社会治理中“共建共治共享”的基本原则。“人民城市人民建、人民城市为人民”, 是新中国以来, 我国城市建设、城市发展的最为核心的理念。中国社会的最基本特征就是人口众多, 就是有着最为巨大的人民群众的社会, 广大人民群众积极参与到城市建设中来, 是我们的最大优势, 改革开放以来我国城市有了如此突飞猛进的发展就是遵循了“人民城市人民建”的原则。同样道理, 城市建设取得的突出成就也必须返还给广大人民群众, 如果城市建设的突出成就仅被少数人享用、如果将城市建设的成就更多的封闭在少数利益集团身上、如果在城市巨大社会资源、巨大公共资源的可及性上屏蔽掉了广大人民群众, 那就会极大地损害了人民群众参与建设的积极性, 从而也使得城市建设最终失去活力。
第四, 以人民为中心的原则对于今天中国城市建设发展的意义尤其重大。中国正在进行着人类历史上最大规模的城市化, 城市化已经改变了和即将改变着绝大多数中国人的生产方式和生活方式, 所以, 广大人民群众与城市建设与发展的利益是密切交织在一起的。我国由于历史原因, 户籍制度将中国人分为城市户籍和农村户籍, 以人民为中心就意味着打通城乡户籍界限, 人民群众既包括城市户籍、也包括农村户籍, 城市居民、农村居民都是人民。改革以来出现了亿万流动人口, 城市里有本地居民也有外来居民, 人民不歧视任何人, 本地人与外来常住人口都是人民群众, 在政治地位上、社会地位上是平等的。
在社会学界和城市研究领域, “人民城市”思想也有深厚的学术传承。早年恩格斯对于英国伦敦、曼彻斯特等大城市中, 普通民众和工人阶级困苦生活状况的剖析, 鲜明地提出了城市究竟应该为谁而建的问题。 (3) 沿着恩格斯提出的思路, 后来, 城市社会学中最有影响力的“新马克思主义”流派的众多学者如:列斐伏尔、卡斯泰尔、哈维等, 进一步分析了, 资本主义城市发展与治理中忽视人民群众利益的种种问题。列斐伏尔深入分析了城市中最优质的空间如何被大资本的利益所占有, 普通老百姓、工人阶级则受到排斥。 (4) 美国著名城市社会学家大卫·哈维发表了众多著作, 激烈地抨击了美国城市发展中, 资本如何占据了中心的位置, 而普通大众的利益则往往被忽视。 (5) 城市研究的大学者刘易斯·芒福德是以研究城市文化而著称的, 如果细读他的著作就可以体会到, 他关怀的核心还是城市中生活的人民。 (6) 城市规划界具有突出影响力的著作《美国大城市的死与生》, 其核心命题, 还是强调规划界在一段时间偏离了人民为中心的路径, 造成了城市建设规划中的诸多失误。 (7) 城市研究学者布伦纳·马库赛等针对城市建设中资本、权力侵占人民利益的状况, 明确提出:城市是为人民的, 不是为利润的, 也不是为权力的。 (8) 美国著名学者丘吉尔在他的名著《城市即人民》中更是阐明了:人民是全部城市建设、城市规划的核心。 (9) 我国著名城市研究和城市规划专家吴良镛先生所提出的“人居环境”思想, 同样是强调城市建设的核心任务是为人民服务。 (10)
总之, 社会学界和城市研究的所有这些前辈所提出的城市建设与治理中应强调“人民为中心”的思想, 都对本文理论框架的形成产生了重要影响。
二、城市建设违背以人民为中心的三种现象
笔者在调研中发现, 在我国城市化迅速发展和取得巨大成就的同时, 也发生了诸多违背以人民为中心的负面现象。本文在剖析这些问题时, 从社会学理论视角将这些负面现象归纳为三大类别:即以权力为中心的、以资本为中心的和以一部分人利益为中心的城市建设。
这种分类是源于社会学的基本理论视角。社会学认为, 社会运行有三大机制, 即政府、市场与社会, 三者之间的协调与平衡是实现和谐社会的必要条件, 而一旦三者关系失衡, 社会就会矛盾丛生。政府本应是公共权力的代表者, 但是有时候某些权力执掌者, 会将手中的权力高度扩张, 这就造成了以权力为中心的负面现象、造成了社会失衡。市场本应是经济要素的公平交易平台, 但有的时候, 资本要素会急剧扩张, 这就造成了以资本为中心的负面现象, 也造成了社会失衡。社会是由人群构成的, 而人群的利益又往往是不一致的, 在社会机制方面, 如果处理人群关系时政策失衡, 就会发生仅仅关注了一部分人的利益, 而忽视了大多数人的利益问题, 这也是社会失衡的突出表现。
从社会学的三大机制的视角出发, 下面, 笔者将剖析我国城市建设中的三类负面现象。
第一, 以权力为中心的城市建设。
城市建设本来应该是以人民为中心的, 但是我国城市建设发展的规划与布局往往是由政府主导完成的, 在这个过程中一些地方政府不能够坚持以人民为中心的原则, 反而是以官府为中心、以权力为中心, 出现了很多建设和治理中的偏差与错误导向。
这方面的一个突出表现就是一些地方政府斥巨资、超标准兴建超豪华的政府办公大楼。只要简单地搜索一下媒体的报道和网上的信息, 就可以发现地方政府和政府部门不顾禁令违规兴建豪华办公楼的案例比比皆是。这些违规兴建政府大楼的案例不少甚至是发生在贫困县, 当贫困县的多数老百姓生活还不富裕甚至还很困难的时候, 我们的某些政府官员却在铺张浪费地兴建城市里、县城里最为奢华的办公大楼, 与老百姓的破旧寒舍形成了强烈反差。笔者在全国不少地方调研的时候, 也常常看到在一些城市里最为奢华的往往是政府的大楼。据媒体披露, 有些甚至是通过克扣教育经费兴建的, (11) 正如人们所批评的“奢衙门、穷校舍”。在近来的反腐工作中, 中纪委点名批评了很多地方政府违规兴建豪华政府大楼, 这些政府大楼的照片在网上被公布出来, 令人叹为观止。
其实, 关于城市布局是以权力为中心、官府为中心还是以人民为中心, 是非常值得深思的政治问题。中国有长久的封建专制社会传统, 对于以官府、衙门为中心缺少深刻反思。著名历史学家胡如雷在研究中国古代城市时曾指出, 中国封建社会城市的布局是以衙门、官府为中心的, 这与以市场为中心的城市布局很不一样。 (12) 新中国成立以后, 为扭转以官府为中心的城市布局曾做出过巨大努力, 很多城市布局居于城市中心位置的是“人民广场”、“人民公园”, 中央还专门规定不得以领导人名字命名街道等等。然而, 今天人民共和国的初心常常被遗忘, 一些高高耸立的政府大楼居于城市中心位置, 我们的某些干部不以为耻反以为荣, 这些是与社会主义理念、新中国理念完全违背的, 扭转这种腐朽落后文化的任务仍然十分艰巨。
关于城市建设中发生以权力为中心的现象, 还突出表现在土地利益的处理上。城市的发展很大程度依托在土地的开放利用上, 所以, 土地成为城市利益的焦点。在城市化迅速发展的过程中, 城市及周边土地价格急剧攀升, 根据我国法律, 只有国家征收农村土地以后, 才能够改变土地功能, 才能够将其改变为工商业用地、住宅用地等, 所以, 国家权力处于核心位置。我国是拥有近14亿人口的巨型社会, 人民究竟怎样行使权力确实是一道难题, 在实际运作过程中, 我们常常发现, 一些政府主管以国家的名义征地, 在操作过程中, 将官员私人利益掺入进去, 表面上是国家, 实际上是掌权者背后利益的介入。近来众多腐败案例可以看到, 在土地利益上的腐败是极为突出的。这种打着国家名义, 实际上是种种隐蔽的掌权者私人利益介入的现象成为实现以人民为中心的城市建设的巨大障碍。
第二, 以资本为中心的城市建设。
对于资本在城市建设中的功能需要有全面客观的评价。我国城市的发展依托于土地红利的释放, 而土地红利的释放, 有两个法规发挥了重大作用。一个是国务院令第55号《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》 (1990年) , 另一个是1993年1月1日起实施的建设部令第22号《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》, 从此开发商可以购得城市国有土地使用权, 于是中国城市房地产市场如雨后春笋般发展起来。房地产市场与城镇化是孪生姐妹, 城镇化是经济发展的重要引擎, 城镇化带动了基础市政设施建设和公共服务设施建设, 创造了数以亿计的就业岗位。自九十年代中期以后, 中国经济接连上了几个台阶, 房地产市场的发展也极大地改善了人们的住房条件, 这些都是功不可没的。
但是, 资本在城市的急剧扩张、房地产业的异军突起, 也存在着很多值得忧虑的问题。在获得了土地使用权后, 开发商往往居于主导的位置, 大城市购房的刚性需求又很强烈, 分散的个体购房者、广大老百姓处于被动的位置上。尤其是当开发商与居民利益发生冲突时、当房屋设计、房屋质量等有了纠纷时, 合同的条款常常有利于合同的设计者, 房地产商、开发商资本往往处于有利的主导的地位。所以, 老百姓往往处于弱势的位置上。
最常见的纠纷是开发商与被拆迁居民之间的冲突。某些开发商打着公共利益的旗号, 实际上是资本赢得巨大利益。一些重大的商业项目、工程项目背后隐藏着某些腐败官员的利益, 这些工程项目的资本利益往往能够得到这些官员控制的公共权力的保护。而被拆迁居民的一方、普通老百姓的一方感到没有出路, 最后以群体事件的方式来抗争, 影响社会稳定。在城市征地拆迁中, 也常常见到“钉子户”现象, 结果是老老实实搬迁的老百姓获得了较低的补偿, 而个别“钉子户”获得了巨大利益。
资本为中心的再一种表现是城市开发中的资本逐利和“资本甩项”问题。资本总是在追求最大利益, 为此, 在城市建设中资本总是想“挑肥拣瘦”, 这样就常常损坏了广大居民的利益, 所以, 资本逐利必须受到城市建设法规和管理部门的严格约束。仅以笔者调研中目睹的一个“资本甩项”为例。该项目是将一片平房区开发为商品房小区, 该平房区分为互为毗邻的东西两片, 西边一片面积大, 开发获利空间大, 东边一片面积小, 开发获利空间小。该开发商原本承诺的是先开发西边, 再开发东边。结果1996年, 西边开发完以后, 该开发商声称资金难以为继, 开发商甩项走人。结果造成东边200多户居民平房区成为城中村, 私搭乱建问题严重成为城市“疮疤”, 而且, 西边的商品房小区挡住了东边平房区的出路, 造成新的社会矛盾。迄今二十余年间, 陆续有几批新的开发商对此表示过兴趣, 但是随着周围的房价飙升, 原住民的心理补偿价位也在高涨, 最后均因为该片区太小、补偿款高, 没有开发商愿意介入, 同样, 政府也支付不起高额的拆迁成本, 结果, 该片区成为城市治理的老大难问题。这个案例说明, 城市中的开发项目必须通过法律法规严格约束资本的逐利行为, 开发必须要兼顾城市发展的整体利益。
第三, 以一部分人利益为中心的城市建设。
所谓以人民为中心是指人民群众的总体, 由于人民群众的总体数量太大, 究竟由谁、以及怎样代表人民总体确实有相当的难度。尤其是在体制机制不完善的情况下, 就会频繁发生, 一部分有话语权的群体受到重视, 另一部分不能通畅表达意愿的就被忽视。这种现象也是违背人民中心原则的。
目前, 利益分化的一个突出问题是贫富分化:高收入与低收入、高财产与低财产群体的分化, (13) 而在这种分化中, 经济地位较高的是少数, 多数人处于中下的位置上, 笔者曾经将当前这种中下层较大的现象称之为“土字型社会结构”。 (14) 按照各种方法测量目前我国“中等收入群体”或中产群体, 比例都不高、中下层较大。 (15) 经济地位较高群体人数比例都很小, 但是, 在经济社会事务上的影响力往往较大, 在各种有决策权的组织中比例甚高、有更多的话语权。结果也确实可以看到这样的现象, 城市里优质的医疗资源、教育资源、公共资源的使用上, 更有利于某些社会群体。经济地位高的群体, 本来已经占有更多的经济资源了, 又由于他们的话语权和影响力, 占有了更多的社会资源, 这种“马太效应”式的城市资源配置和恶性循环显然是违背人民中心原则的。城市里常常可以看到的再一种现象, 就是对于小店铺、小商贩的排斥。笔者研究证明, 绝大多数的无权无势的老百姓、农民工, 能够实现地位上升的最常见途径就是通过商业的经营销售。 (16) 然而, 在城市生活中, 经常可以看到小店铺、小商贩被排斥的现象。小的商贩当然应该合法经营, 但是, 管理者应该为他们拓展空间、建立规范引导他们合理合法经营, 要理解城市里小的经营者、商贩也是人民, 而不要一味驱逐他们。李克强总理曾经说:“一味追求整洁不让开小店的城市是死城”。 (17)
在处理城市中不同群体利益关系上, 一个突出的问题是本地居民与外来居民的关系。改革开放以前, 我国的政策是不允许人口自由流动, 私自到户籍以外的地方就业是违法的, 历史已经证明, 这种违背劳动力市场规律的政策造成了经济社会发展的滞后。改革开放以后, 允许劳动力自由流动极大地促进了经济社会的发展。目前, 我国流动人口总数达到2.5亿之多。外来人口往往是租住本地人的房屋, 仅从租房的情况看, 外来人口与本地居民也是密切地交织在一起了。数据显示, 在大城市特大城市外来人口租住本地人私房比例非常高, 外来人口租住私房比例:深圳为83.4%, 广州为68.4%, 上海为64.1%, 北京为60.4%。 (18) 外来人口也深度参与了所在城市的建设发展, 在大城市特大城市里, 体力、重体力劳动、普通服务型劳动的大部分, 是由外来人口承担的。外来劳动者的劳动与贡献, 也得到了本地居民的认可。从法律上讲, 外来居民与本地居民都是人民, 他们都是人民的一部分, 他们的身份地位是平等的, 但是, 由于历史形成的户籍制度, 我们又不能不看到, 他们在城市里、大城市里权利、权益的差异又是十分明显的。最为突出的是子女教育问题, 按照目前的规定, 公立学校优先满足本地户籍人口子女入学, 外来居民子女、外来农民工子女在大城市、特大城市入学受到重重阻碍。 (19) 再如, 近来某些大城市采取的房屋限购中, 有一方面就是针对外来人口的。对于城市资源配置偏向于某些部门、偏向一部分人的现象, 学界历来有“城市偏向”的概念。 (20) 从上面分析可以看到, 城市资源配置朝向某一部分人倾斜的现象, (21) 在我国现阶段还难以避免, 这样的政策距离真正的人民中心的原则当然还有很大差距。
三、走向以人民为中心的城市建设与治理
上述的以权力为中心的城市建设、以资本为中心的城市建设和以一部分人利益为中心的城市建设, 都违背了人民中心原则, 那么, 怎样才能实现以人民为中心的城市建设呢?
第一, 实现城市建设中的人民中心原则, 核心是怎样行使好公共权力。
作为一种文化历史的传承, 中国的政治管理机构、政府一直处于权力的核心位置, 有巨大资源动员能力, 这也是中国能够长期成为统一国家的重要原因。这样一种体制机制的优点是, 集中统一能力强、总动员能力强, 执行中央指令的行动能力强。我国宪法规定, 城市土地都是公有的或全民所有, 这样政府动用城市土地资源乃至各方资源的能力就更为强大。所以, 在我国城市建设中地方政府权力影响的累加效应十分明显。一旦某些地方政府出现违背人民中心的倾向, 由于权力的叠加效应, 在出现偏差时候, 问题会变得更加严重, 甚至想去纠偏也极为困难。
在这方面, 有两个突出问题需要解决。一个是以官府为中心的城市建设问题。如前所述, 历史学家胡如雷的研究证明, 中国封建社会时期官府历来是城市的中心, 可见上文所述的种种以官府和权力为中心的城市建设, 是封建专制社会留下的糟粕和恶习, 绝不是什么光荣的事情。为此就特别要注意, 在城市的总体布局上、在城市土地资源的利用上, 防止突出官府中心、权力中心的现象。城市的最主要资源、最好的空间应该留给广大人民群众, 多创造为人民服务的、让每一个老百姓都可以进入的城市公共空间, 而不是拦住多数人只能由少数人享用的城市空间。第二个问题, 在城市公共权力的行使上, 最可怕的事情就是腐败的发生。腐败是利用公共权力为私人或小集团利益服务。城市是国家财力和资源最为集中的地方, 众多耗资巨大的工程项目的投入都是在城市发生, 也是政府投资最为集中的地方, 在此也最容易发生腐败问题。十八大以来, 我们大大强化了反腐的力度, 这对于实现人民中心的原则至关重要。
那么, 怎样才能建设起一整套真正实现以人民为中心的体制机制呢?这就是国家治理体系和国家治理能力现代化的建设, 其中非常重要的就是现代科学的决策机制建设。在现代科学决策中, 有三大力量均发挥重要作用, 这就是政府、专家与大众。政府是公共权力的行使者, 在城市公共事务的决策上发挥最为重要和直接的作用, 正因为如此, 政府在行使公共权力的时候要特别尊重另外两方面的力量, 政府行使权力不能任性, 政府行使公共权力必须受到约束。现代城市建设往往涉及到极其复杂的城市系统建设、往往是非常专业的工作, 所以, 真正在该领域有着深厚专业知识的专家的意见就至关重要了。目前, 就笔者所观察到的现象是, 专家的意见常常并不被重视, 甚至将专家的功能仅仅当作摆设。笔者就曾经经历过, 专家不同意的重大建设项目, 地方政府执意要上, 结果将不同意的专家组换掉, 另找一组专家。事实证明该项目有严重问题, 迄今已造成严重负面后果。当然, 专家决策也有弱点, 因为专家毕竟也只是小群体, 他们究竟是否能够代表广大人民群众的根本利益, 还是仅仅代表了该小群体的利益, 有时候也会发生问题。所以, 最根本的还是要重视决策中公众利益的体现, 要将听取公众意见置于最重要的位置。而公众人数众多, 意见又往往不一致, 所以, 公众意见的表达和收集是最难的。我国的各级人民代表大会制度要进一步完善, 要建立起随时随地、及时有效收集公众意见的常设机制和渠道。这正是国家治理体系和国家治理能力现代化的重要内容。
中国人口众多, 总人口接近14亿, 这样的巨型人口社会怎样实现人民中心?我国人口巨型的城市数量极大, 美国市区人口超过100万的城市仅有8个, 而中国市区人口超过100万的有136个。如此大规模的巨型人口城市在世界上绝无仅有。在人口巨型城市中如何实现人民中心呢?这正是深化改革的核心任务。党的十九大报告特别强调基层社区治理的建设, 笔者在调查中也看到, 全国各地, 有很多基层社区治理的创新, 建设了多种人民群众意愿表达的体制机制。此外, 现代互联网技术的发展、各种网络平台的出现, 也为巨型人口社会在同一个平台上表达意愿提供了可能。在很多地方, 采用手机平台、手机APP方式, 动员广大老百姓参与, 大大方便了老百姓参与城市治理和城市决策, 这些都是实现人民中心原则的有益尝试。
第二, 实现人民中心, 必须对资本的力量予以有效约束。
城市是资本高度聚集的地方, 资本在城市的增殖带来了城市经济的繁荣, 但是资本无节制地追逐利润, 也引发了严重的发展不平衡现象, 所以, 对于资本的力量也必须予以约束。对于资本的负面作用马克思曾经予以了最为深刻的批判, 我国的革命先行者孙中山先生也曾强调中国的发展建设要“节制资本”才能真正解决民生问题。 (22) 笔者以为, 今日中国的城市建设, 对于资本的约束, 要特别重视三种约束。
首先是政治约束。我国是社会主义国家, 资本的运营必须合法与符合社会主义的基本原则, 也就是让资本的获利能够真正为广大人民群众的利益服务, 为此就要做到:地方政府在城市建设的所有环节都要突出人民中心, 城市建设的所有项目都要受到人民中心原则的约束, 都要受到人民群众的监督, 即城市建设发展重大项目的审批要认真听取人民群众的意见, 建立征求民意、项目听证会等有效机制。要让广大人民群众成为资本运营的获利者, 改革开放以来我国实行富民政策, 就是希望广大人民群众富裕起来、成为财产的拥有者, 而广大人民群众往往仅是小财产、小微资本、中小资本的拥有者, 所以, 我们的资本政策就应对大资本、对垄断资本予以严格约束, 大力发展普惠金融, 让广大老百姓能够从资本市场上享受到普惠, 让那些违法违规操纵市场、操纵城市建设项目、操纵股市的金融大鳄、垄断资本受到严厉惩罚。
其次是社会约束, 亦可称为“民生约束”, 从理论上看, 党中央的文件在讲到社会建设时历来是突出民生概念的。民生概念虽然自古就有, (23) 但作为现代政治概念还是孙中山先生首创的, 他认为:民生就是人民的生活、社会的生存、国民的生计、群众的生命。 (24) 党的十八大、十九大报告将民生具体化为:教育、就业、人民收入、社会保障、脱贫、医疗卫生等诸方面。所以, 所谓民生约束, 就是城市建设发展中, 所有与上述领域相关的事情上, 首先考虑和服从广大人民群众的根本利益, 让城市建设与发展首先为人民群众服务。为此, 在城市规划上, 最好的空间应该留给人民群众。而笔者在调研中常常看到了相反的现象, 全国不少地方城市中最好的地段———例如沿河两岸景观最好的地方、沿海最好的风景区———往往都被开发商占去, 建成的高档商品房也往往被少数最高收入群体、巨富阶层占有, 这就完全违背了人民中心原则。社会约束就是要从全体人民的利益出发, 通过城市规划、城市立法、社会体制建设, 约束资本力量在城市的任意扩张, 将城市最好的地段、最优质的资源建设成为广大老百姓共享的公共空间、公共设施。
最后是生态约束。改革开放40年来, 中国城市经济得到巨大增长, 中国跃居世界第二大经济体, 发展的成绩全世界有目共睹。但是, 一些资本运营者为了牟利, 往往过度开发、以破坏生态为代价, 造成了生态环境诸方面的严重问题。中华民族在这块土地上曾经维系了五千年的运转也没有出现太大的环境资源危机, 而今天在城市资本急剧扩张的局面下, 大气污染、水体污染、土壤污染已经到了极其危险的地步。所以, 生态约束应该成为城市建设发展的最基本的约束。不管是什么样的建设项目, 都必须受到环境生态评估的约束, 对于已经建成的项目只要是造成了生态破坏的, 都应该依法予以处罚, 并跟进督察直至其真正解决污染问题或予以关闭。生态约束没有讨价还价的余地, 只要是破坏生态的项目, 无论怎样盈利也不能批准。同时, 对于那些有利于生态改善的项目, 则应在法规政策上予以支持和鼓励。
第三, 要处理好不同利益群体之间的关系。
笔者以为, 实现人民中心原则的一道难题就是如何处理好广大人民群众内部不同利益群体之间的关系问题。我国的人民群体极其巨大, 近14亿中国人, 除了极少数违法犯罪份子外都属于人民。而这样大的人民组合, 其内部不同群体以及每个个体之间, 他们的利益肯定是有差别的、不一致的。那么, 在这样的情况下, 强调人民中心, 怎样处理利益不一致、诉求不一样、需求有巨大差异的问题呢?换言之, 怎样处理利益分化的问题呢?笔者以为, 有以下四条原则, 是处理利益差异、利益分化问题时应该严格遵循的。
首先, 最大多数人的最大利益的原则。城市是一个极其复杂的经济社会体系, 组成城市的人群有着极其复杂的社会结构、职业结构, 城市又是一个政治经济社会利益最为集中的区域, 城市不同区域土地价格差异极大, 某一个项目投入在城市哪一个地块对于不同的人利益会产生不同的影响。所以, 作为城市重大事务决策者的政府, 要把握的原则就是“最大多数人的最大利益”。这里所说的还不是简单的多数, 而是最大多数, 而且, 这里强调的是最大利益, 也就是说这里追求的不是眼前的蝇头小利, 而是广大人民群众的长远的、根本的利益。至于怎样获取绝大多数人的意愿信息, 上文在论述现代科学决策时已有阐述, 此处不赘。
其次, 法律面前人人平等原则。对城市生活中不同群体利益关系的处理, 涉及到公平公正的原则和理念。什么是公平公正呢?不同群体的资源配置总会出现差异。改革开放40年来, 我们在理论上逐渐形成了机会公平、权利公平、规则公平的思想原则。这也就是说, 在对不同群体利益关系的处理上, 我们要有法治、法规的思想, 首先确立处理群体利益关系的法律法规。一旦制定了规则, 大家都要遵守, 任何人都不得违背法律法规。在法律面前人人平等, 体现了今天我们形成共识的机会公平、权利公平、规则公平。为此, 在城市建设中, 就要坚持法治, 不能因为某个领导的话, 就违背法律法规。
再其次, 保护弱势群体的原则。人群中总有强势群体与弱势群体的区分。比如在收入上, 可以分为高收入、中等收入、低收入群体。笔者以往的研究证明, 我国中产阶层占比还不高, 而中下层群体, 占比很高。 (25) 所以, 在城市的公共政策上, 就应该更多地帮助中低收入者。高收入群体、强势群体, 由于循环累积效应, 很容易获得更多的资源。中国社会总体上看还属于精英社会, 即精英群体影响力巨大、有强大话语权。所以, 城市建设中, 尤其要防止过多关注精英利益、进而损害了大众利益。人口比例巨大的中下层群体 (包括长期在城市劳动就业的农民工) 在城市决策中较少有话语权, 所以, 应该为他们建设更多的意愿表达渠道。我国目前劳动年龄人口大约9亿人, 如此巨型劳动人口真正能够进入到城市巨型产业、央企、国企、大金融机构、大饭店工作的仅是很少数, 绝大多数普通老百姓能够就业的是中小企业、小的经营单位、小微企业或者是自营的个体户。而在城市今日激烈的市场竞争局面下, 小的经营者生存很困难, 所以, 城市决策要研究, 怎样保护这些为居民提供服务的小的经营者的权益, 为他们提供更为精细化的管理服务, 为他们提供更多的机会, 也就是为大多数中国人创造就业机会。
最后, 统筹兼顾的原则。既然城市的利益极其复杂, 城市不同群体利益关系的处理上就不能走极端路线。党的十八届四中全会提出:“统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为”。 (26) 统筹兼顾原则体现了高超的领导艺术, 要学会妥善处理社会矛盾。比如, 大城市目前突出的问题是本地人与外来人口的关系问题, 在城市资源有限的情况下, 确实是很深的矛盾。为实现统筹兼顾平衡社会利益的原则, 很多地方建立了积分入户的制度, 将外来人口、农民工为城市做出的巨大贡献计入积分, 妥善调节了社会关系。在遇到矛盾的时候, 要学会平衡社会利益、调节社会关系。而不是撕裂社会利益、激化社会矛盾。总之, 统筹兼顾的原则需要高超的领导水平, 对于城市的管理者提出了高要求。党的十九大报告提出, 加强预防和化解社会矛盾机制建设、城市社区治理重心向基层下移、实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动, (27) 这些都是实现统筹兼顾原则的具体措施。
总之, 以人民为中心的原则是中国共产党执政的庄严承诺, 党的十九大报告再次重申, 这一原则是新时代中国特色社会主义的核心理念之一。如前所述, 以人民为中心, 在城市社会学、城市规划界也一直受到高度重视。可见, 城市发展建设中的人民中心原则, 无论在政界、学界, 还是对于普通老百姓而言, 都有着广泛的共识。我国城市的各级管理者以及社会各界和广大老百姓, 为践行这一原则还要做出极大的努力, 真正在城市建设发展中实现人民中心仍然任重而道远。
注释
1 Louis Wirth, “Urbanism as a Way of Life, ”于海编:《城市社会学文选》, 上海:复旦大学出版社, 2005年, 第44~57页。
2 夏建中:《城市社会学》, 北京:中国人民大学出版社, 2014年, 第148~164页;高鉴国:《新马克思主义城市理论》, 北京:商务印书馆, 2006年。
3 [法]亨利·勒菲弗:《空间与政治》 (第二版) , 李春译, 上海:上海人民出版社, 2008年。
4 [德]恩格斯:《英国工人阶级状况》, 中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局译, 北京:人民出版社, 1956年1月第1版。
5 D.Harvey, Social Justice and the City, Baltimore:Johns Hopkins University Press, 1973;[美]戴维·哈维:《叛逆的城市:从城市权利到城市革命》, 叶齐茂等译, 北京:商务印书馆, 2014年。
6 [美]刘易斯·芒福德, 《城市文化》, 宋俊岭等译, 北京:中国建筑工业出版社, 2009年。
7 [加]简·雅各布斯, 《美国大城市的死与生》, 金衡山译, 南京:译林出版社, 2005年。
8 Marcuse Brenner N.and Mayer M.P., Cities for People, Not for Profit:Critical Urban Theory and the Right to the City, London:Routledge, 2012.
9 [美]亨利·丘吉尔:《城市即人民》, 吴家琦译, 武汉:华中科技大学出版社, 2016年。
10 吴良镛:《吴良镛论人居环境科学》, 北京:清华大学出版社, 2010年。
11 徐甫祥:《贫困县豪华楼四问》, 北京:《新产经》, 2015年第8期;王亦白:《豪华“衙门”的监管软肋》, 北京:《中国改革》, 2007年第9期。
12 胡如雷:《中国封建社会形态研究》, 北京:三联书店, 1979年, 第254页.
13 谢宇、张晓波等:《中国民生发展报告2014》, 北京:北京大学出版社, 2014年, 第30~31页。
14 李强:《中国离橄榄型社会还有多远:对于中产阶层发展的社会学分析》, 上海:《探索与争鸣》, 2016年第8期, 第5页。
15 李强、徐玲:《怎样界定中等收入群体?》, 北京:《北京社会科学》, 2017年第7期, 第4~10页。
16 李强:《中国中产社会形成的三条重要渠道》, 哈尔滨:《学习与探索》, 2015年第2期。
17 李克强:《一味追求整洁不让开小店的城市是死城》, 2017年4月26日, 中国网, http://www.china.com.cn/opinion/theory/2017-04/26/content_40694505.htm。
18 刘厚莲:《我国特大城市流动人口住房状况分析》, 北京:《人口学刊》, 2016年第5期, 第45~53页。
19 北京市教育委员会:《北京市对流动人口中适龄儿童少年实施义务教育的暂行办法》, 2015年7月30日;《非京籍儿童入学需8个证件市民吐槽上学门槛高》, 2015年5月27日, 《新华日报》, 东方网, http://news.eastday.com/eastday/13news/auto/news/china/u7ai4020669_K4.html。
20 王颂吉、白永秀:《城市偏向理论研究述评》, 成都:《经济学家》, 2013年第7期, 第95页。
21 蔡昉、杨涛:《城乡收入差距的政治经济学》, 北京:《中国社会科学》, 2000年第4期, 第11页。
22 孙中山:《孙中山选集》, 北京:人民出版社, 1956年, 第788页。
23 孙来斌、刘近:《中国民生概念发展史论要》, 武汉:《湖北社会科学》, 2014年第6期, 第28~29页。
24 孙中山:《孙中山全集》第9卷, 北京:中华书局, 2006年, 第355页。
25 李强:《中产过渡层与中产边缘层》, 南京:《江苏社会科学》, 2017年第2期。
26 《党的十八届四中全会决定学习辅导百问》, 北京:学习出版社, 2014年, 第2页。
27 ***:《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》, 北京:人民出版社, 2017年10月, 第49页。
