二、低碳政策存在的问题
（一）体系不完整
1.低碳财税政策。 我国未征收碳税，也没有环境税和气候变化税等针对碳排放的税种， 而国际上有碳税、能源调节税和气候变化税。 目前，我国主要与气候变化相关的就是资源税和燃油消费税。与节能减排相关的税收优惠主要有增值税、 营业税、所得税优惠，分别针对一些资源综合利用的产品、废旧物资回收、清洁能源和环境保护、节能环保生产、节能减排产业和循环经济产业等。 另外，还实施进口环节税收，降低和减免资源类产品和部分环保设备进口关税，促进环保设备的使用。应对气候变化和节能减排相关的收费政策主要有两种，即排污费和矿产资源补偿费。
2.低碳采购政策有待深化。 国家发展改革委和财政部出台了《节能产品政府采购实施意见》和《节能产品政府采购清单》， 要求国家机关事业单位进行政府采购时，优先采购清单中所列的环保产品。 国务院颁布《建立节能产品强制性政府采购制度的通知》规定，各级政府进行政府采购时，在产品达到采购要求的前提条件下，优先采购节能产品，对部分节能效果显着和性能高的产品，实施强制性采购。但是，相关政策缺乏约束力，无法起到有效的减排作用；针对节能建筑、节能服务、可再生能源生产的优惠不足，激励不够造成优惠政策效果降低，政府低碳采购规模与政府机构节能需求未能同步增长，造成示范效果力度不够，对低碳环保高新技术的研发投入力度远远低于欧美等发达国家， 财政补贴等投入机制不健全，绩效不高。
3.低碳金融政策。 我国低碳金融政策还在尝试阶段，投融资市场受低碳产业发展影响，而碳排放权市场政策则主要针对项目市场，相关体制不健全，还未建立相关的配额市场。 我国尚未建立全国性配额市场，也没有形成自愿性配额市场，不同于发达国家的强制减排。配额市场目前正在前期试点阶段。 国家环保总局出台《关于“推动我国二氧化硫排放总量控制及排放权交易政策实施的研究项目”示范工作的通知》，在山东、山西、江苏等 7 个城市，开展二氧化硫排放权限额与交易试点工作。 目前，国家对减排工作高度重视，但缺乏相应的低碳立法体系，导致现行的排污权与已有的政策法规相矛盾， 排污收费、排污许可证等并行使用，缺乏统一标准造成矛盾和地区控制效果不均衡，碳排放权、二氧化硫排放权等环境标的检测准确度不高，在产权不明确的基础下不能满足对污染源的自动监控要求， 排放权交易市场机制不健全，造成缺乏充分的市场信息和规范交易，无法形成竞争价格，就必然要面对建立减排长效机制的挑战。
4.低碳产业政策。 我国低碳产业政策分为机构政策、产业组织政策和产业布局政策。 目前，政策还不够具体和系统化，缺乏可操作性，且相关财政政策、金融市场政策和产业政策匹配程度不够。 《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》将节能、新能源、新能源汽车产业作为战略性新兴产业的重点领域和发展方向。《可再生能源法》标志着我国可再生能源进入了新的阶段，随后《节约能源法》的公布，初步形成了相关的政策和法律体系。以国家法律的形式明确将资源节约作为基本国策，在一定程度上促进了低碳产业的发展。
低碳产业发展有赖于根本性的技术创新、 营销创新和组织创新等相匹配，由于相关投入研发不够，我国相关创新不足，在一定程度上限制了低碳产业发展。
（二）政府和市场定位不明确
在低碳经济发展过程中，必须把握好政府政策调控和市场自由竞争的关系，充分考虑政府、企业、消费者在其中的影响。在低碳经济发展过程中，中央政府和地方政府之间，以及地方政府之间存在着竞争，一个地区的低碳发展就不可避免的会给附近区域带来有利和有害的影响。企业以追求利润最大化为目标，低碳经济会在较长的一段时期内增加企业的成本，企业就需要一定的时间和投入大量的资本去实现低碳转型，造成企业利润的减少， 甚至还有可能破产清算。 因此，一些以传统模式发展的企业客观上存在抵制低碳经济发展的动力。低碳经济发展并不能马上满足市场要求，且存在成本高，效能低的问题，并且缺乏相关的配套，需要依靠政府扶持和市场保护，致使消费者在一段时间内不能享受到低碳经济所带来的好处，无法普遍接受，在传统经济锁定作用下，对低碳发展的积极性也不高。 考虑到上述情况，需要考虑经济外部性，处理好相当利益方之间的关系；需要政府政策协调和市场激励，给企业足够的时间去缓解压力和降低成本；引导消费者进行低碳消费的同时，不断完善和降低低碳产品的配套与成本，普及推广低碳所带来的好处。
（三）管理体制尚未理顺
我国目前实行中央政府对地方政府采取分权治理，形成分权与垂直的管理体制融合交织。低碳经济政策由中央政府制定，但具体的执行要靠地方政府、 企业和消费者行为选择，如果中央政府制定的低碳政策是带有强制性，那么地方政府就会形成新的、统一的政策框架，但这未必能很好的满足低碳经济发展需要。由于地方政府官员工作年限和升迁等因素，会弱化关于低碳经济相关政策的强制性和权威性。考虑到低碳经济转型所产生的效益是长期过程，低碳经济的发展模式会给地方带经济增长速度的放缓和影响就业，甚至带来新的社会问题，而这些会影响到当地官员的升迁和政绩，在一定程度上会降低发展低碳经济的积极性。
（四）制度制约
1.传统政绩考核制度。 地方政府政绩考核制度刺激了地方政府大力发展经济、促进经济增长行为，形成了地方固有的经济发展模式，促进碳锁定效应的形成。低碳经济发展要求经济由原有的单纯看重 GDP 增长的经济模式转向更加完善的干部政绩考核评价指标， 要求根据不同地区、不同层级领导班子和领导干部的职责要求，设置各有侧重、各有特色的考核指标，把有质量、有效益、可持续的经济发展和民生改善、社会和谐进步、加大资源消耗、环境保护、消化产能过剩等进行考核。如果不能加大强制力度打破固有的制度模式，在长期利益与短期利益、整体利益与局部利益的权衡中，地方政府将一如既往的注重短期和局部利益，结果必然造成经济体制仍然按照原有的模式以高能耗、 高污染和牺牲环境为代价发展， 从而必然导致经济政策战略落空。
2.区域合作机制。 相关区域经济发展存在特殊性和政府间发展的合作机制还不完善，造成邻近区域低碳经济发展互相制约，从而造成经济福利损失。 区域经济受到地理位置、产业结构和经济发展水平阶段性影响，这就必然要求低碳政策制定在不同区域之间不能形成统一的低碳发展标准，必须根据客观情况，结合地方经济实际，同时低碳经济发展的外部性利益存在成本与收益的结构性差异，必然会造成不同经济活动主体的行为差异性，特别是当经济发展涉及两个或两个以上的区域和政府时，如果没有合理的经济和政治激励，缺乏相应的惩戒，当涉及到区域经济发展和政府地方政绩时，会将发展固有的地方经济，低碳经济发展作为优先选择，除非有地方率先发展，否则造成都不发展低碳经济的不利局面，造成低碳经济政策很难在横向层面的地方政府间真正实施。
三、对策建议
（一）明确政府与市场的定位
应把公共资源充分纳入公共管理范畴，运用政府调控手段与市场经济手段相结合，克服市场在资源配置上的“无效率”、解决环境外部不经济性问题上的“失灵”.应根据我国的经济现状和地区发展特殊性，积极建立合理的规范经济主体的法律规范，分别规定地方政府、企业和公民的责任和义务， 作出科学的低碳经济规划，制定激励性和惩罚性的宏观政策制度，明确相关的标准、措施，形成发展低碳经济的综合决策体制，开展低碳教育、培训及宣传活动，用政策、经济等多种手段鼓励地方政府、 企业、公民进行建设低碳经济型社会的活动，促进产业低碳化进程， 支持技术创新，对低碳的相关理论、科学技术的研究，推广相关高新技术、新能源开发技术等，引导和监督市场行为向着建设低碳型社会和可持续的目标发展。 在加强制度建设的同时，还需完善资源的高效利用，低污染、低排放、低能耗的产业发展所需的政策保障及激励措施，促进低碳信息网络服务体系建立，为发展低碳经济搭建信息平台， 进行发展状况监督、 规范、引导，保障系统为地方政府、企业、消费者提供相关的技术、经济、政策、方法等信息服务，促进相关的低碳资源高效利用和开发等国际交流和协作。
（二）与低碳经济发展相适应
低碳经济的发展必然要在一定的制度框架下，用新的生产、消费模式替代原有的模式，意味着不同行为主体会因原有的模式不同而在低碳模式转型中产生不同的经济效应，面对不同的风险和收益。在制度和政策体系中，政府的经济发展战略规划应充分体现低碳发展目标、 发展方式、发展模式；低碳公共技术服务体系应包括碳基金，为促进低碳生产、中和、捕获等技术的研究、开发和商业化提供支持；政府的激励与约束应包括对企业的低碳生产、 低碳技术应用行为、 消费者的低碳消费行为提供补偿，同时，对“三高”的消费行为进行惩罚。应制定合理的政府干预与市场机制结合、 企业与消费共同参与、地区协调发展的低碳经济发展政策。
（三）完善低碳制度设计
低碳经济制度的设计要考虑政府、企业与消费者三者内部和之间的行为选择，需要三者充分合作。 政府政策的执行应具有强制性、约束性和激励性， 以经济发展战略为出发点，在国家产业政策层面给予低碳产品的设计、开发、生产与消费更多的经济政策激励，给予“三高”产业更多的经济制裁措施，双管齐下为低碳产业的发展创造机会和赢得市场空间。加大资金投入，降低低碳技术的研发和推广成本，促进技术进步。 根据低碳经济发展要求结合我国低碳经济发展实际，重新构建新的政府政绩考评机制，考虑低碳经济和自然环境保护等相关指标。 依照国际通用的碳源-碳汇平衡规则构建以市场机制为主体的碳汇市场，建立相关碳排放量交易机制和降低低碳产品地区间的准入门槛，建立绿色通道，各地区创造低碳生态效益的同时，分配出合理的份额对生态保护进行补偿，以保证各省的经济利益和生态利益。建立完善包括经济补偿制度和伦理体系等的生产和消费机制，对生产低碳产品的给予税收优惠和财政补贴，对消费者使用低碳产品的给予经济政策鼓励，使企业和消费者自觉参与到低碳经济发展中。
