党的十八大提出了新型城镇化思想和战略。对于传统城镇化来说，新型城镇化的发展重点在中小城镇。《全国促进新型城镇化健康发展规划纲要（2011-2020年）》指出，发展新型城镇化，“要以大城市为依托，以中小城镇为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展”.2014年7月，国家发改委、中央编办等11个部委联合印发的《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》提出，要合理增设城市建制，尤其是选择若干镇区人口10万以上的建制镇，开展新型设市模式。近年来，随着我国城镇化的快速推进，特别是东部地区一些城镇的人口和经济规模都已超过中西部地区的一些县级市甚至是地级市，而现行乡镇体制已不适应其城镇化进一步发展的客观要求，迫切需要革新行政区划体制，实现由乡镇建制向城市建制的行政区划体制转变。我国现有设市模式对推进新型城镇化都存在一些不适应性。
目前国内已有诸多学者对设市模式进行了研究，研究内容主要集中在三个方面：一是现有设市模式（即切块设市、整县改市和组团设市）的概念内涵和利弊比较分析；二是设市模式与城市化的关系研究；三是设市模式的创新研究。在对设市模式创新研究中，学者们研究的焦点主要集中在县辖市模式上，贺曲夫等从我国小城镇发展战略、行政区划改革趋势、现行设市模式与县辖政区体制及其弊端以及城市化发展的客观要求等方面论述我国县辖市的可行性[8];刘君德认为县辖市对于县建制的稳定、小城市的发展和城乡公共服务规划的协调等有积极的作用[9];肖万春提出加快县辖市改革是推进城乡一体化建设的重要保障[10];黄忠怀等从行政归属、设市标准、审批程序和法律依据等方面论述实行县辖市面临的障碍[11];王克群认为实施县辖市就是要落实“四大权限”、打造“四大平台”[12];孙平认为实施县辖市要制定科学的设市标准，办好试点，搞好规划，推动县辖市设置走向制度化轨道[13];沈雪潋等则从户籍制度、农村土地制度和投融资体制的角度探讨了在新型城镇化背景下推进镇级市（县辖市）发展的路径[14].总体来看，国内关于设市模式及其创新的研究已有较好的基础，开展了多方面的讨论，但还有一些具体的问题需要进一步深化研究。如新型城镇化思想对设市模式的价值诉求，县辖市模式与现有设市模式的比较优势、设置县辖市的具体实施路径等。
1 新型城镇化思想对设市模式创新的价值诉求
随着县域经济的快速发展，社会主义新农村建设和统筹城乡发展等国家战略的实施，我国城镇化发展取得了巨大成绩，目前已进入快速发展的时期。党的十八大提出了新型城镇化的思想和战略。所谓新型城镇化，是指坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、城市生态化、城市集群化、农村城镇化，全面提升城镇化质量和水平，走科学发展、集约高效、社会和谐、功能完善、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路[15].新型城镇化是我国经济社会发展的重要动力，是未来中国长期坚持的发展战略。设置市建制作为政府的重要行政管理手段，科学合理的设市模式能有效地促进新型城镇化的推进。近年来，随着城镇化的快速发展，我国东部地区一些城镇发展迅速，迫切需要实现行政区建制的转变。而我国现有的设市模式不适应新型城镇化的发展需求，实现设市模式创新被提上日程。新型城镇化推进需要设市模式的创新。
1.1 设市模式要体现城市的本质属性
设市模式必须体现城市的本质属性。城市是指那些人口集中、工商业发达、居民大都以从事非农业生产经营为主的地区，它是社会经济城市化发展的自然产物。当人类经济社会发展到一定阶段就出现了城市，是历史进步的产物。市是地方行政建制单位，是城市发展到一定规模和水平后，国家为满足由城市社会经济特点形成的专门管理的需要，通过制定相关法律，依据一定的标准和程序而设置的，属于人为的产物[16].从理论上来说，市是以城市为中心的城镇型地方政府，主要对城市公共事务实行专门管理。市建制的地方政府之所以产生，在于城市与乡村公共事务之间若干本质差别的存在，客观上要求国家在地方政府体制类型结构的划分上采取城乡分治。根据国际通用标准，城市是一个涵盖城市人文子系统、政治子系统、经济子系统和公共设施子系统的人类社会生活的载体，是有其内在规定性的[4].与乡村相比，城市的区域尽管不大，但人口密集、技术资金密集、商品交换频繁、生产方式和生活方式高度社会化，以此构成了城市社会的基础和根本特性。可见，设市是对城市这些根本特征的确认和表述。我国过去因市管县体制而产生的地改市、地市合并、县改市的市制，虽然使得城市数目急剧增加，却相当地违背了城市的本质属性。设市城市乡村面积和农业人口大大超过了城市面积和非农业人口，市建制在构成上具有双重属性，许多市已不再是一个城市型政区，而是一个以广大农村为主体的地域性政区。新的设市模式必须能够克服这些弊端，使建制市回归城市的本质特征。
1.2 设市模式要体现以人为本的理念
新型城镇化是以人为核心的城镇化，城镇化建设的最终目的是造福人民。所以在新型城镇化进程中，设市模式创新必须要坚持“以人为本”的理念。首先，设市模式要顺应城镇化的发展，有序地促进农业人口的市民化和增强其归属感。我国目前城镇化率为54.77%,远低于世界发达国家水平。随着城镇化快速发展，会有更多的农民转移为市民，仅靠现有的大中城市扩大规模难以满足其需求，必须通过设市模式创新，建立更多的中小城市，大量吸收农村转移人口，合理引导人口流动，从而有序推进农业人口的市民化进程，不断增强这些新市民的归属感。第二，设市模式要充分尊重和满足居民的公共需求。设市不是简单地使人口市民化，而是要根据居民的公共需求，努力实现就业、教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务均等化，实现城镇经济、社会、政治、文化、生态等领域的均衡发展，帮助解决城镇人口的就业、教育、医疗等问题，提高城镇居民的生活质量，建设和谐宜居的现代城市。第三，设市模式要着力保障居民在城市设立和管理中的基本权利。居民是设市建市的主人翁，也是设市建市的直接受益者。设市模式创新，应大胆借鉴国外一些城市的有益做法，构建公众参与设市模式创新过程的有效渠道，如采取不定期地进行问卷调查、民意测验、网上论坛和决策听证之类的形式使公民参与决策，让民众就设市有关问题发表意见，充分保障公民的参与权利。
1.3 设市模式要体现科学合理城市体系的建构
新型城镇化的一个重要内容是构建科学合理的城市体系。科学合理的城市体系是指在一个相对完整的区域中，由一系列不同职能分工、不同等级规模、空间分布有序的城镇所组成的联系密切、相互依存的城市群体，包括规模和空间两大结构。城市体系的规模结构是城市体系中层次不同、规模不等的城市在质和量方面的组合，反映区域（国家、地区等）内各级城市在用地规模、经济规模、人口规模等方面的结构及其相互关系。我国习惯用城市人口的数量来划分城市规模等级，当前的城市规模等级可分为：超大城市（>1 000万）、特大城市（500~1 000万）、大城市（300~500万）、中等城市（50~100万）、小城市（<50万）五类。科学合理的城市体系结构要求各规模等级城市之间保持一定的金字塔结构比例关系，中间不发生断层，城市的功能作用能够通过城市网络有序地逐级扩散到整个体系。城市体系结构合理与否直接影响着给城镇化提供承载平台的水平。城市体系的空间结构是城市在地域空间上的分布、排列及组合而成的网络状况。我国区域差异十分突出，经济社会发展水平从沿海向内地依次递减，这种区域特征影响到了城市体系的空间分布。我国东部沿海地区是城市的集中地，中西部地区的城市数量相对较少。沿海地区城市数量和规模不断扩大，形成了京津冀、长江三角洲、珠江三角洲等一批城市群。设市模式创新要有利于构建科学合理的城市体系，使大中小城市和小城镇、城市群分布有序、东中西部地区城市布局合理、促进区域社会经济协调发展。
1.4 设市模式要体现城镇可持续发展
新型城镇化思想提出的最终目标是实现中国城乡建设的可持续发展。可持续发展是中国的基本国策，它是既要满足当代人的需要，又不损害后代人满足其需要的能力的发展。可持续发展观为城镇化提供了新的目标，注入了新的活力。城镇的可持续发展强调要以城镇综合承载能力为支撑，提升城市可持续发展水平。新型城镇化要按照科学发展观的要求，把可持续发展的理念和原则全面融入城镇化建设的各方面和全过程。设市模式创新，首先必须要有利于城乡统筹发展。新型城镇化是基于城乡统筹发展提出来的，把新农村建设和城镇化结合起来，走城乡互动、统筹发展的道路，是城乡统筹发展的重要节点。城市和乡村是区域发展的两翼，只有在城镇化进程中统筹城乡发展，才能促进整个区域的可持续发展。其次，设市模式创新必须要有利于“四化”同步发展。党的十八大报告指出：“坚持走中国特色新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、城镇化、信息化、农业现代化同步发展。”新的设市模式惟有促进“四化”同步发展，才能推进新型城镇化与其他“三化”协调互动，从而推进新型城镇化的快速、健康、持续发展。第三，设市模式创新要有利于解决城镇所面临的管理难题。目前我国正处于城镇化高速发展的阶段，由于镇建制的制约，不少城镇政府对日益庞杂的城市型社会管理事务力不从心，“城市病”、“城中村”等管理难题无法得到根本解决，阻碍了城镇的可持续发展。
