摘要：黄河下游防洪工程承担着黄河下游防洪、排涝、水土保持和生态环境保护等社会公益性功能。工程建设管理是将工程项目由图纸变为实体工程的过程。通过对黄河下游防洪工程建设与管理现状、存在问题进行分析，提出新时期深化工程建设管理的几点建议，为推动黄河流域生态保护和高质量发展、提高黄河下游防洪工程建设管理水平提供参考。
关键词：防洪工程;建设管理;项目法人;黄河下游;
黄河下游防洪工程建设是国家投资建设的重点建设项目之一，主要由中央财政投资，工程质量对两岸人民的农业、经济及生命财产等有重要影响，是涉及黄河防洪工程安全、资金安全和干部安全的大事。自1998年以来，基本建设工程“项目法人制、招投标制和建设监理制”改革在黄河下游防洪工程建设中试点推行成功，实现了黄河下游防洪安全，确保了沿黄两岸人民群众生命和财产安全。经过20多a的实践与发展，“三项制度”改革在黄河下游防洪工程建设管理中得到长足发展，尤其是项目法人在项目建设管理中处于主体、核心地位，起着举足轻重的作用。本文就新时期黄河下游防洪工程建设管理高质量发展形势下提高建设管理水平的路径进行粗浅分析。
1 黄河下游防洪工程建设管理基本情况
1.1 早期建设管理情况及存在问题
2003年，按照水利部和黄河水利委员会要求，沿黄14个地市级河务部门作为黄河工程建设的项目法人，分别负责辖区黄河防洪工程项目建设管理[1]，建立起“三级管理、分级负责”的防洪工程建设管理框架。三级管理是指工程建设实行黄河水利委员会、省级河务部门和地市级河务部门三个层次的管理，分级负责是对三个管理层次的管理职能进行了明确划分。黄河水利委员会负责项目宏观管理，省级河务部门负责施工图设计的批复、年度建设计划的上报和下达等，沿黄各地市级黄河河务部门则承担建设管理全部责任。
这种建设管理模式提高了工程建设管理的效率，但是也存在一些弊端：①存在项目法人既是运动员又是裁判员的建管一体问题。项目法人直接由行政主管部门或原有行政管理单位承担，法定代表人或技术负责人由行政领导或主管部门负责人兼任。项目法人与地市级河务部门是“一套班子、两块牌子”，地市级河务部门既是辖区水行政主管单位，又是工程建设组织实施单位，使得项目法人不能正确履行职责。②组建的临时项目法人不具备民事法律关系主体资格，不是真正意义上的项目法人，其本质等同于工程指挥部的职能。项目法人除建设资金外，无资本金，无流动资产和固定资产。③项目法人是临时机构，由抽调的技术人员组成。项目完成后，项目法人取消，技术人员回原单位，存在只有教训没有经验和抽调人员难以安置等问题。
1.2 现行建设管理基本情况及优势
基于以上问题，为进一步加强水利工程的建设管理，确保工程质量和投资效益，借鉴其他各流域工程项目法人责任制实施经验，结合黄河水利工程建设的实际情况，2011年底黄河水利委员会，在山东、河南两省组建工程建设中心，分别承担山东、河南两省黄河水利各类基本建设项目的建设管理任务，取代了之前的14个地市级河务部门的项目法人，在各地市级河务部门设立现场工程建管部或项目办，作为项目法人的延伸，分别负责工程现场建设管理工作。
组建省级项目法人具有以下优势：①缩短了建设资金下达与支付路径，减少资金支付环节，缩短办理时间，提高国库支付效率。②有利于遵循国家各种基本建设程序，规范资金使用；相对集中管理，辅以统一、严格的管理制度保障，有利于形成公平竞争、健康有序的黄河水利工程建设市场；有利于防范和堵塞漏洞，防止腐败问题的发生，确保工程安全、资金安全、干部安全。③可以充分发挥专业技术人才集中、建设管理经验多、政策法规性强的优势，节约建设管理成本，提高建设项目管理效率。
2 存在问题
新的黄河下游防洪工程建设管理模式运行已有10 a，黄河下游防洪工程建设管理得到进一步规范，基本能够满足新时期黄河高质量发展需要，但也存在一些不足。
(1）项目法人责权不对称。
黄河下游防洪工程项目法人均为事业单位，容易出现责权不易界定的问题。受黄河水利工程旧的建设管理固有思维影响，仍存在政府过多参与工程建设管理，以政府指令代替、干扰正常市场活动的现象，造成各方责任边界不清，导致项目法人在建设管理中的主导地位得不到彻底落实，部分职责履行不到位[2]。由于授权不充分，因此项目法人对于资金管理没有一定的调节度，例如，工程结余资金必须上交后再次安排工程项目，合同文本中约定的工程量增加的调整、设计漏项的增设，需要上报审批[3]，项目法人的管理措施受到限制，没有调整空间，造成管理较为被动与无力，导致有责无权的责权脱节现象，项目法人依法实施建设管理工作的自主权不能得到保障。
(2）项目法人考核机制不健全。
当前黄河水利建设主管单位根据年度工程建设投资计划，对项目法人下达年度工程建设任务，对工程质量、进度、安全、资金及廉政等方面均有具体考核目标，但没有相应奖惩措施。没有与项目法人的绩效相挂钩的薪酬制度和奖惩机制，一定程度影响项目法人履职的积极性，造成项目法人缺少开拓创新的动力。
(3）缺乏对设计单位的有效约束。
黄河下游防洪工程项目法人从初步设计批复后开始承担工程建设实施，前期工作仅仅是参与，没有管控权。在前期工作中缺少对设计单位提交成果的质量监管，由于设计深度不到位，存在漏项、缺项，设计不合理、不准确，与实际地质条件不符等问题，设计质量薄弱，导致工程建设实施过程中需要大量的设计变更，一定程度上影响了工程建设实施进度。
(4）监理人员业务能力参差不齐。
监理单位的监理人员流动性大，业务能力良莠不齐，造成监理单位整体业务水平不高，出现了“大业主、小监理”现象，无法实现高效管理目标。
(5）建设管理费的取费费率较低。
项目法人正常运转经费主要依靠建设管理费，目前黄河水利工程建设管理费是按照水总〔2014〕429号文的规定取费，不能满足正常建设管理的需求，偏低的建设管理费用制约了工程建设的优质管理。
3 意见与建议
随着水利改革发展不断深化，工程建设管理也面临一些新形势和新要求。为进一步深化黄河下游防洪工程建设管理，适应新时期黄河下游防洪工程建设管理高质量发展的新要求，对建设管理制度体系提出以下对策及建议。
3.1 明确项目法人职责
上级水行政主管单位按照权责一致的原则，在项目法人组建文件中明确项目法人的职责和权限，对项目法人予以充分授权，保障项目法人依法实施建设管理中的自主权，上级水行政主管单位不得干预项目法人依据合同约定支付工程款、不得干预项目法人依据法律法规、技术标准对工程质量、安全、资金进行管理。完善相应的配套政策和管理制度，明确政府作为投资主体的职能和责任，确保项目法人责权利的统一。
3.2 建立考核激励机制
水利部2020年印发的《水利工程建设项目法人管理指导意见》第二十一条：“鼓励各地结合本地实际，建立与项目法人履职绩效相挂钩的薪酬体系和奖惩机制。”充分考虑项目法人的能力与承担项目的数量、规模和复杂程度相匹配，建立与项目法人履职绩效相挂钩的薪酬体系和奖惩机制，让项目法人单位人员的收入、奖励、晋升、聘任等与项目实施结果挂钩，从而激励项目法人认真履行职责[4]。奖惩机制可以分为两个层面，一方面是项目法人上级主管单位建立激励机制，另一方面是项目法人内部建立激励机制。项目法人作为事业单位，属于公益性单位，由政府全额拨付事业经费，奖惩资金不能从经费中使用，可以参照《关于加强公益性水利工程建设管理若干意见》的规定“对为建设项目做出突出成绩的项目法定代表人及有关人员进行奖励，奖金可在工程建设结余中列支”实施。对项目法人的奖励资金可由政府设立专项基金来兑现。
3.3 提高项目法人履职能力
项目法人要高屋建瓴，从宏观的角度进行管理，加强对各个阶段的监督、协调和控制，保证项目建设达到预期目的。
(1）充分发挥监理的作用，积极推进黄河水利工程监理单位体制改革，增加监理企业活力，积极引导水利工程建设监理单位向综合性工程咨询服务业务方向发展，提升核心竞争力。坚持“小业主、大监理”的原则，对监理充分放权，切实让监理真正按合同承担起相应的责任，实现高效管理的目标。
(2）前期工作中加强对设计单位的监督，强化设计单位为项目法人负责的观念和服务意识，确保向国家负责和对项目法人负责的一致性。引入第三方设计审查机制，在项目初步设计、施工图设计成果上报计划主管部门前，由具有相关资质的第三方设计咨询单位进行审查，提出审查意见，避免现行审查制度流于形式的现象。
(3）最大化利用各种社会资源为项目建设服务，积极发展和培育各类中介服务体系。强化市场准入和清出制度，严格管理设计单位、监理单位和施工单位的资质、履约能力及信用体系。
3.4 提高建设管理费的费率
根据实际情况及时调整水利工程建设概算定额，按工程建设规模、建设周期和建设难易程度等进行评估后，确定建设管理费的取费费率[5]，以满足项目法人建设管理需要。
4 结语
在黄河流域生态保护和高质量发展的历史进程中，项目法人是推动黄河下游防洪工程建设管理高质量发展的推动者和践行者。建议项目法人组建单位落实《水利工程建设项目法人管理指导意见》，出台加强对项目法人监管的实施细则，对项目法人充分授权，明确职责，保障其履职能力。
参考文献
[1]李斌，赵宇坤.黄河水利工程项目法人制建设与管理模式探讨[J]黄河水利职业技术学院学报，2014(1):28-30.
[2]阳晃林，刘懿韬.广东省水利工程建设项目法人责任制的分析和探讨[J]珠江水运，2021(23):94-96.
[3]吴家茂，殷进贤，戴景东.黄河下游防洪工程建设现行管理体制探讨[C]/中国水利学会2005学术年会论文集一水利工程建设与管理 , 2005:205-209.
[4]黄跃群落实项目法人责任制的重要性、问题和措施[J]湖南水利水电，2017(0.5):27-29.
[5]徐军,杜伟华黄河水利工程实行项目法人责任制的分析与探讨[J].工程建设与设计, 2016(13):198-201.
