摘 要： 以近年黄河下游防洪工程建设取土实施情况为基础,通过对工程建设取土来源困难的问题进行调查,从土地征用实施过程、土方来源的耕地情况、现行政策法规、经济发展影响等方面进行研究,分析黄河下游防洪工程建设取土存在的问题,探讨并提出适用于黄河下游防洪工程建设的取土对策和建议方案,以利于下一步黄河下游防洪工程建设的实施。
关键词： 建设取土; 取土方式; 黄河下游防洪工程;
国家先后批复了黄河下游近期防洪工程(十二五)、黄河下游防洪工程(十三五)等重点工程,工程建设土方工程量巨大,特别是黄河堤防移堤填筑、堤防加固(包边、盖顶)、险工坝基填筑等工程需征用大量农用地作为土料场,其中黄河下游近期防洪工程(十二五)设计批复土料场占地约0.37万hm2,黄河下游防洪工程(十三五)设计批复土料场占地约0.29万hm2,从建设实施过程来看,工程建设土料场征用难度越来越大,取土来源难以保障,直接影响了工程建设进度。为满足下一步黄河下游防洪工程建设取土需求,通过对工程建设取土存在的问题进行分析,提出适用于黄河下游防洪工程建设的取土模式对策。
1、 黄河下游防洪工程建设取土设计情况
根据批复的初步设计,黄河下游防洪工程建设取土除淤沙土方外基本都从土料场挖运,土料场设计每公顷出土约7 500 m3,平均挖深1.05 m(含30 cm表层剥离土层)。工程建设取土首先将30 cm表层土由推土机剥离,再由挖运机械开挖土料运输至工程建设位置,取土完成后进行复垦。补偿标准按照占用时间的公顷产值计算,并对复耕期减产进行补偿,地面附着物据实清点补偿。
土料场挖地复垦规划方式:工程建设取土完成后,首先进行场地平整,将30 cm厚的表土层转移覆盖在取土区表面,追施适量的有机肥,恢复相应的水利灌排工程、道路工程等田间配套设施。通过一定的保水保肥等措施,复垦完成后交还群众进行耕种,土地复垦3 a后,农作物生长需要的土壤理化指标逐步接近当地土壤,复垦后的耕地生产力和适宜性基本达到当地耕地的平均水平。
2 、黄河下游防洪工程建设取土实施情况
2.1 、黄河下游近期防洪工程取土实施情况
以“十二五”期间黄河下游近期防洪工程(山东段)为例,工程建设批复土料场临时用地0.17万hm2。工程建设土料场基本设置在黄河河道滩区内,土料场的选取考虑土料黏粒含量等指标因素,大多选取群众耕地。建设实施过程中,经过工程所处县征地移民机构、乡镇政府等多方配合协作,实际完成土料场用地0.18万hm2,完成用地复垦0.18万hm2,基本满足了工程建设需求。
2.2 、黄河下游防洪工程取土实施情况
以“十三五”期间黄河下游防洪工程(山东段)为例,工程建设批复土料场用地0.16万hm2,土料场仍设置在黄河河道滩区内,但在工程实施过程中,多数县征地移民办均反馈意见:工程建设土料场征用困难,一方面群众不愿提供土地进行取土;另一方面国土部门指出土料场位于基本农田范围内,工程建设取土属于违法行为,必须停止取土。经过3 a工程建设,目前实际完成工程建设临时用地征用0.07万hm2,占设计的42%,影响了工程建设进度。
3 、黄河下游防洪工程建设取土困难的原因分析
3.1、 工程建设用土质量要求严格,可选土料场有限
黄河下游防洪工程是防御洪水的重要保证措施,工程的建设质量直接影响黄河下游地区安全,工程设计中对土料的黏粒含量、塑性指数等土力学指标均有严格要求,同时对施工中土方压实度指标等有严格要求。为切实有效地控制工程质量,防洪工程建设取土应土料来源明确、土质均匀,而工程建设土料场多位于滩区耕地内,符合填筑要求的可选土料场受上述质量控制影响,面积及储量选取限制较大。
3.2、 多因素影响沿黄群众提供土料场积极性不高
从“十二五”和“十三五”期间土料场征用情况看,群众不愿提供土料场主要原因有4个,一是随着经济增长和人口增加,农村人均耕地面积逐渐减少,群众不愿提供耕种土地作为料场;二是多年来,黄河工程建设已在滩区多次取土,耕地取土后均为就地平整复垦,整体地势下降约75 cm,严重影响了农作物的生长,再次征用土料场时,群众不愿意提供或是要求恢复土地原貌;三是受经济发展因素影响,沿黄群众收入逐步提高,土料场征用补偿低于社会经济发展水平,不能满足群众要求;四是黄河多年未发生大规模洪水,沿黄群众对防洪工程建设支持意愿减小,提供土料场积极性不高。
3.3、 自然资源部门监管日益严格,滩区内外土料场征用困难
伴随社会经济发展,国家土地政策法规日益修订完善,以《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《基本农田保护条例》等法规为基础,在土地用途管制制度、耕地总量动态平衡制度、耕地保护目标责任制度、基本农田保护制度、土地开发整理复垦制度等方面加强监管,自然资源部门监督内容涉及耕地保有量、永久基本农田保护面积、耕地质量等级以及占用耕地补偿情况等各方面,滩区外土地基本均为农田,自然资源部门严禁取土,滩区内耕地审批报审时间长、限制因素多,滩区内外土料场征用手续办理困难。
3.4、 地区经济发展制约土料场征用
黄河下游的山东、河南2省均为经济较发达、人口较密集地区,多年来的地方经济建设直接影响了土料场来源,一是下游滩区内部分土地进行了土地流转,部分耕地转为蔬菜农业园、观光农业园等新型农业产业,造成土料场不能征用;二是地方经济发展占用了大量的耕地、基本农田指标,为确保国家耕地、基本农田红线,完成占补平衡补划指标,近年来地方政府将黄河滩区内大量土地调整为耕地或基本农田,进而造成土料场征用困难;三是地方建设项目需求,特别是高速、铁路建设也需大量土方,占用大量滩区土地。
3.5、 黄河下游防洪工程建设已多次在滩区取土,合格土料场逐步减少
近30 a来,黄河下游防洪工程经历了6次大规模建设,建设取土累计用土量巨大,仅“十二五”“十三五”期间的黄河下游防洪工程建设就需征用土料场约0.67万hm2,滩区内土料储量逐步减少,特别是山东窄河段内满足要求的土料场可选用地明显减少。
4 、取土对策方案分析
4.1 、利用滩区外建设项目开挖土方
随着经济的高速发展,黄河下游涉河市、县城市总体发展规划战略已布局到黄河河道附近,城区建设项目如楼房基槽开挖、公园塘湖开挖等形成大量开挖土方,部分土方需外运,这部分土料大部分来源于耕地,质量完全能满足黄河下游防洪工程建设需求,与项目建设单位协商,可以采用购置取土的方式进行利用,工程施工单位据实调整运输费用后,用于黄河防洪工程建设。土料场取土与利用建设项目开挖土方经济对比见表1。
4.1.1 、方案优势分析
(1)政策性分析。
根据国务院《土地复垦条例》第四条:生产建设活动应当节约集约利用土地,不占或者少占耕地;对依法占用的土地应当采取有效措施,减少土地损毁面积,降低土地损毁程度,利用建设项目开挖土方有效减少了耕地取土面积,利用建设项目开挖土方用于黄河防洪工程建设既符合国家政策,又符合习总书记黄河流域生态保护和高质量发展的总体要求。
(2)技术分析。
黄河下游地区属经济较为发达的地区,人口多、土地肥沃。经初步调查,近几年沿黄市县城区扩展的建设用地大部分原为耕地或基本农田,建设开挖的土料土质均匀、质量较好,土料指标符合黄河工程建设土质要求,且土料来源明确,完全能够满足黄河防洪工程建设质量要求。
(3)经济分析。
城区建设项目用地为建设用地,不需要进行复垦,设计土料场的征地补偿费用、复垦费用、复垦减产期补助费用等除可以支付购土费用外,也可以弥补工程土料运输的运距费用。
表1 土料场取土与利用建设项目开挖土方经济对比
4.1.2、 方案制约因素
利用滩区外城区建设项目取土从政策、技术、经济方面均可以满足部分黄河下游防洪工程建设取土需求,制约因素是建设用地取土来源不能用于前期设计,只能根据工程建设实施期间的实际情况来选择使用,时间因素影响较大,适合作为设计的补充措施或应急方案。
4.2 、土料场深挖取土方式
土料场深挖取土方式是在满足工程建设土料质量要求的前提下,结合群众恢复土料场地貌的诉求,研究表层土剥离后,采取加大土料场挖深的取土方式,减少取土面积,优化复垦方式,利用河道内淤沙回填取土坑以恢复地貌,采取表层土推回覆盖,施肥、浇水、复建水利灌溉等田间配套设施进行复垦,逐步恢复耕地产量,土料场恢复为耕地。
4.2.1、 政策分析
国土部《土地复垦条例实施办法》第二条:生产建设活动造成耕地损毁的,能够复垦为耕地的,应当优先复垦为耕地。第二十四条(一):对被损毁的耕地、林地、草地等,应当进行表土剥离,分层存放,分层回填,优先用于复垦土地的土壤改良。表土剥离厚度应当依据相关技术标准,根据实际情况确定。表土剥离应当在生产工艺和施工建设前进行或者同步进行。(二):露天采矿、烧制砖瓦、挖沙取土、采石,修建铁路、公路、水利工程等,应当合理确定取土的位置、范围、深度和堆放的位置、高度等,土料场深挖取土的方式符合国家有关规定。
4.2.2、 技术分析
(1)取土深度的确定。
土料场取土深度的确定主要影响因素是土质情况、地下水位情况、权属群众意愿等,最主要的是土质情况,需结合土质检测报告分析确定。从黄河防洪工程建设取土情况来看,黄河滩区耕地范围内土质主要为砂壤土,滩区外耕地土质主要是黏土,滩区内地下水位在地面下3.0 m左右,滩区外一般超过地面3.0 m,经现场多村居调查,考虑耕地复垦后的生产,群众意愿取土深度多在1.5～3.5 m之间,土料场取土深度可确定为1.5～3.0 m。根据实施的案例,工程建设土料场取土实际深度一般为1.6～2.8 m,本文以取土深度1.6 m进行分析计算。
(2)复垦方式调整的确定。
覆土厚度的确定:通过调查资料,黄河下游农作物主要为小麦、玉米、棉花、花生等,据中国科学院西北生物研究所调查,以上农作物根系70%以上集中在耕作层33 cm的范围内,厚度30 cm的范围也是肥沃的耕作层。按照《土地复垦技术标准(试行)》有关规定,覆土厚度为自然沉实土壤50 cm以上,根据黄河下游农作物生长对耕作层厚度要求,覆土厚度综合确定为50 cm,包括30 cm表土层种植土和表土层下面铺设的20 cm黏土隔水层。
表土层平整:根据堤防地质勘探成果,黄河下游临时取土区主要为砂性土为主的多层结构,土壤从上到下大体分为表土层、心土层和底土层,工程取土前将表土层(包括耕作层和犁底层)大约厚度30 cm进行剥离堆放,最后将表土层30 cm厚的种植土转移覆盖在黏土隔水层上面,并进行表土层场地平整。
黏土隔水层:考虑土料场复垦后恢复耕地使用,结合在建的黄河防洪工程有关设计,为保水保肥,在表层土下部铺设20 cm的黏土隔水层,以达到隔水效果。20 cm黏土隔水层土源主要来自于土料场深挖土方等。
取土场回填:根据《土地复垦条例》第十六条“禁止将重金属污染物或者其他有毒有害物质用作回填或者充填材料”的有关规定,为保障复垦质量,结合实际情况,利用黄河工程建设清基土回运和成熟的机淤取土方式对深挖土料场进行回淤填筑最为可行,该方案既利用了黄河泥沙,减少了河道淤积,又可获得经济、均质的土料。
表层土复耕措施:采用在建的黄河下游防洪工程复垦方式,包括隔水层覆盖、表层土回推覆盖、追施有机肥及田间配套恢复等。
4.2.3、 经济分析
经济分析见表2。
表2 经济对比分析
4.2.4、 总述分析
土料场挖深取土方式从政策、技术、投资经济性方面均能满足大部分黄河下游防洪工程建设用土需求,如再考虑利用工程清基土回填土料场,在经济和政策上将更有优势。
4.3、 探索利用黄河调水调沙落淤土积蓄工程建设用土
黄河下游河段含沙量高,特别是调水调沙期间,黄河多水库联合调度加大下泄流量,冲刷下游河道,河水含沙量高,河水在串滩后回落过程中将泥沙落于滩区,会形成新淤土,利用现有的黄河嫩滩,采取开挖等工程措施形成落淤回流区,经过长时间积蓄,所积蓄土料能够部分满足黄河下游防洪工程建设需求。这种方式可节约工程建设占地,节约投资,但需长期积累,部分落淤形成的胶泥土还需低温冻融后,碾压破碎才能使用,存在时间长、效率低的问题。
4.4 、从政策入手,争取逐步解冻部分黄河下游滩区土地
黄河下游滩区(特别是山东窄河道段)是黄河的洪水行洪区域,从政策入手,结合正在实施的黄河生态保护红线划定,争取地方政府支持,为今后黄河防洪工程建设与管理留下空间,将滩区内的基本农田调出,逐步解冻部分滩区土地满足黄河工程建设需求,是解决工程建设取土的重要手段和措施。
5、 结 语
采用土料场深挖取土、利用滩区外城区建设用地取土等方法是解决目前黄河下游防洪工程建设取土困难的有效可行措施,特别是土料场挖深取土,具有突出的政策和经济优势,一是大面积减少了工程建设占用耕地,满足社会可持续性发展需求;二是土料场取土后恢复原地貌的复垦方式更有利于逐步恢复耕地产量,有利于满足群众意愿,便于土料场征用;三是节余工程投资,经济性更合理;四是可充分利用工程建设清基土方,更加符合水保、环保要求;五是可以在工程建设前期规划设计,满足工程建设需求。
从长远看,探索利用黄河调水调沙落淤土积蓄工程建设用土、争取逐步解冻部分黄河下游滩区土地是解决黄河下游防洪工程建设用土困难的有效补充手段。
