引言
中国从 2003 年开始对房地产行业先后进行了 32 次调控，但房价越调越涨，十年间上海房价涨幅达到 500%,北京 365%,广州 261%,深圳 233%[1].2013年“国五条”出台不到一月，房价和成交量又加速暴涨，京沪深二手房价同比上涨36%、27%、21%,交易量上涨 260%、183%、184%[2].无论是房价暴涨背后的贪污与腐败，尖锐的社会矛盾，还是实体经济倒退，国民经济失衡，都在考验着政府的公信力和执行力。本文拟对中国房地产宏观调控政策进行梳理分析，并借鉴国外成熟的房地产管理经验，对中国房地产市场的健康发展提供建议。
1 宏观调控政策的效果及原因分析
笔者整理了近年来主要调控政策的内容及其出台后的市场表现，详见表 1.
从 2003 年国家确立房地产为支柱产业以来，政府的宏观调控主要有 2005 年的“国八条”、2006 年的“国六条”、2007 年的五次加息、2008 年美国金融危机后政府为保 GDP 而推出的“四万亿元”经济刺激计划、2009 年的“国四条”、号称“史上条”,以及最新的“新国五条”,调控以加息、提高首付、二手房交易征收营业税等利率和税收手段为主，附之以限购、限贷、限价、甚至房价问责制等行政手段。但由于调控政策内在的缺陷和地方政府的抵触，市场产生了抗药性，再加上民众对政策失灵的预期，导致政策一出台，到处涨声一片，2010 年全国商品住宅价格涨幅甚至超过了此前 5 年的房价涨幅之和。2008 年的救市和四万亿元的推出更加剧了楼市泡沫，使房地产绑架国民经济的危机愈演愈烈。细究以往调控政策的失误之处对更合理更有效地进行房地产调控意义重大，在此对调控政策执行效果不佳的原因详细分析如下：
1.1 调控重抑制需求，忽略增加供给，对闲置土地和空置住房鲜有触及
“提高首付比例”、“提高贷款利率”、“限购”、“限贷”、“二手房交易全额或差额征税”等调控措施重在打击市场需求，限制流动，但需求的压制是暂时的，在调控久不见效后，这部分群体将更加义无反顾地投入购房大军，所以政策只是将人们的需求强制性延后，未能从根本上解决高房价问题。这些措施限制了部分炒房者，也伤害了刚性需求，使他们背负了更大的经济压力。
据国务院发展研究中心数据，截至2010 年中国存量住房为179 亿平方米 , 户均 1.02 套，所以中国房地产已不是绝对供给不足的年代，房地产市场价格的暴涨与大量的房屋囤积和圈地行为有关，如“房哥”“房姐”“房爷”“房祖宗”等个人窃据数十甚至数百套房产的畸形现象[3].另据国家电网数据，全国 660 个城市有高达6540 万套住宅电表连续 6 个月读数为零，这些空置房足以供 2 亿人居住。空置是住房的投机和浪费，是导致高房价的重要原因，但政策对此没有触动，失去了将这些不住不租不卖坐等升值的海量住房逼回市场的机会，而这些存量房重回市场，将比任何增加土地供给的行为更能快速有效地平抑房价或租金。
还有一个调控屡次无效的是闲置土地市场。据测算，我国土地征用后得到利用的土地只占征地总数的 67%,其他均处于闲置状态，这些数据还不包括分期开发等导致的土地闲置，如碧桂园、恒大等知名房企的囤地量足够 10 年使用[4].土地闲置的原因，有政府规划失误、政策调整、拆迁信访事件，也有开发商借故延迟开工，变相囤地。对于政府原因导致的土地闲置，出让合同没有追责机制，这为政府部门制定规划时科学性不足、拆迁补偿不公平埋下了伏笔。开发商自发的囤地行为与出让机制不健全有关，土地闲置两年后收归国有的规定形同虚设 ,有的土地闲置了17年也未收回。
1.2 调控以行政限制手段为主，没有建立市场自发调整机制
房地产行业有其市场经济的运行特性，需要建立能平衡供需，抑制投机，促使资源有效利用的长效机制。但中央的调控政策多以行政命令为主，如限价、限购、限贷等。长官命令式的调控，在地方政府和开发商的合力下，变成了隔靴搔痒，甚至引发了社会道德问题。如：90/70 政策催生了上下打通的 180 平方米双层住宅的横行，使国家倡导开发中小户型的努力大打折扣；二手房交易征税导致了税负转嫁，反而推高了房价；房价问责制导致官员瞒报数据成风；按增值部分交营业税导致买卖双方瞒报成交价格；外地人限购政策催生了与本地人假结婚的结婚潮；一个家庭限购一套房又催生了离婚潮，南京一天之内有 294对夫妻为避限购而离婚[5],远高于正常日子。房地产作为一个产业，岂可一限了之！近年来因房地产调控政策的摇摆而导演出的结婚潮、离婚潮、复婚潮，使中国房地产调控的影响近乎荒诞。
1.3 调控政策的出台利益牵绊过多，无公众参与，无执行细则，无监督落实机制
调控政策出台的背后，利益牵绊过多。
中央有促进房价合理回归的压力，但地方政府却无降低房价的动力。无技术难度的住房信息联网在中央和地方的博弈中屡次难产，房产税的扩围是否针对存量房至今仍争执不下。此外，调控政策随意性大且无公众意见参与，无执行细则。政策制定者对政策的影响缺乏预判，市场调控无法精准打击，还错失了最佳时机。“新国五条”出台后，各地连夜过户、之后一手房价格暴涨，就是明证。
近年来的调控政策均以国几条命名，属于指导性意见，无具体指标、执行细则或后续政策扶持，这给地方政府敷衍塞责提供了机会。如国五条出台后，各地的一句话细则，基本上消解了中央调控房价的努力。
1.4 土地财政是高房价的最大推手
高房价源于高地价，土地财政是高房价的最大推手。地方政府作为垄断的土地供给者，是卖地经济的最大受益者。据国家统计局数据，2001年全国土地出让金为1295.89 亿元，到 2011年竟高达 31500 亿元，占地方财政本级收入的比例也不断增加，最高竟达到 71%（图 1）。在房地产开发总成本中，土地成本占直接成本的比例高达 58.2%[6];“2012 年中国房地产业销售6.4 万亿元，政府和银行拿走 47917 亿元，占75%”[7].可见地方政府限房价却不限地价，无异于舍本逐末。如果不进行土地财政改革，许多地方政府不久将面临破产，国民经济将无可维系，同时因城镇化的盲目扩张而不断积累的贫富矛盾、城乡矛盾、官民矛盾将一触即发，严重威胁社会的稳定。
