农村房地产法律制度建设探究(2)

　　（三） 现有房地产市场滋生经济危机
　　
　　我国政府土地出让收入比重高，造成土地财政、土地金融等严重影响经济稳定的现象。巨额的房地产融资，金融风险加大。源于需求拉动、供给推动、供地垄断的房产价格一旦下跌，政府的债务风险即将爆发。因此，农村房地产开发要吸取城市房地产市场化过程中的经验教训，成为打破这种土地垄断供给的窗口。也就是说，农村房地产市场化肩负着打破现有房地产泡沫的使命。
　　
　　二、构建农村房地产法规体系的必要性
　　
　　农村房地产法规体系构建有其客观必要性。市场经济条件下，国家必须以法制、法治手段全面地规范和引导农业经济的健康发展。农业经济自身的天然弱质性使得“市场失灵”更明显，国家“有形之手”需要更加有力。
　　
　　目前，我国法律体系主要仍倾向于城市居民的财产性权益，还没有做到以农民作为价值核心和以农村为社会本位，应该把农民生存和发展、权益保障与城市居民同等对待，给予全面关怀。我国的农业立法同样存在对农民的人文关怀不足、市场经济把握不准、系统规划较弱、法治化程度不高等问题。这些问题集中体现于土地用益物权和身份城乡差异问题上。赋予农民和农村集体土地收益权是农村房地产法构建的重要立法原则和目标。“因为集体的经营性建设用地理应与城市经营性建设用地一样获得一定的商业性开发利用的权利。”[2]
　　
　　我国城乡房地产法律适用差异大，在具体的房地产交易、抵押、权属登记等方面，城市房地产法已经有一套相对完整的法律体系，而农村房地产领域仍然无法可依，只能参照民法的基本原理和政策依据适用。正如上文所说，面对城市房地产发展的白热化，农村房地产市场已经暗流涌动，市场化需求势不可挡。面对强烈的客观市场需求，必须适时推动农村房地产法规的体系化建设。
　　
　　但是，农村房地产法的构建不能脱离农业法律的总体系，更加需要融入其中。目前，农村房地产没有真正意义上市场化，但是市场化是其必然发展趋势。我国农业法律严重落后于现实需要，在全面完善农业法规体系的过程中，农村房地产法规体系化是重要的一方面。及时、适时的通过修改、完善、建立土地、宅基地、农民土地财产性收入方面的法律、法规，为农村房地产市场化提供法律依据，是农业经济健康稳定发展的必然要求。
　　
　　现阶段，在农业法制建设过程中，政策和行政手段仍是国家管理农业的主要手段，理应用适时立法确定农村房地产的发展方向。
　　
　　三、法规体系框架梳理
　　
　　立法无疑应该从“政策”、“人治”向“市场”、“法治”方面实现立法拓展。那么究竟是城乡“二元”立法还是与城市房地产法相同的“一元”立法？具体来说，目前我国房地产法规的体系，面临两种构建路径，一种是从城乡分割的“二元经济”社会结构下的“体制政策歧视”直接向城乡一体化的“一元经济社会结构”下的“国民平等待遇”方面实现立法拓展；第二种是农村房地产法规体系参照城市房地产管理法规体系，但不直接在已有法规中修订，而是突出特殊性，单独立法。
　　
　　第一种观点无疑是房地产法规体系的最终目标，但是农村土地市场雏形乍现，与成熟的城市房地产市场相比，二元状态难以在短时间内消除。对农村土地市场的经济调控和法律规范需要采用全新的视角和维度，因此对其单独立法确立农村房地产法规体系确有必要性。农村房地产法律体系化研究不是分割城乡房地产市场，相反其目的是促进城乡房地产市场一体化建设，只是对其法律规范的研究应特别突出强调农村房地产法的特色和其目前的弱势地位。农村房地产法的立法目的之一是破除土地垄断供给的现状，用法律手段规范市场化行为，控制房地产泡沫，实现社会公平。
　　
　　基于此，完善的农村房地产法规体系应包括以下几部分：
　　
　　（一） 农村建设用地规划法
　　
　　1.加强土地规划。在加强耕地保护、配置土地资源的前提下，编制土地利用规划和年度建设用地规划，控制土地供应总量、布局、范围、用途，合理科学规划城市用地与农村用地的界线、平衡农村建设用地与非建设用地的比重、划分农村公益性建设用地与经营性建设用地的比例。打破政府垄断土地市场的局面，将其职能从经营土地转向规划土地上来。在规划范围内实施监督权，并且尽快建立健全土地规划体系，发挥土地规划的宏观调控功能。
　　
　　2.建立土地用途管制合理机制。土地资源的有限性和保障性特点，需要国家用明确严格的责任制规范土地用途，并保证获得有力执行。这种管制不能忽略土地使用权人所享有的财产性权利，否则就会侵犯农民的合法收益。基于此，国家对土地的用途管制要符合必要性、适当性、公益性目的。从权利平等角度分析，集体的宅基地和公益用地基于保障功能不应完全放开流转，但是集体与城市的经营性建设用地应该同样拥有商业性开发利用的权利。土地用途管制过程中程序正当性也相当重要。“对土地用途管制制度而言，从政府角度观之，由于财产权人对于自身拥有的土地状况往往最了解，政府在做成决策前有借重的必要；且正当法律程序的饯行，也能增加人民对政府的接受程度，降低执行的阻力，减少事后的纷争。”[2]105
　　
　　3.规范建设用地审批程序。在严格限制征地基础上，农村建设用地有两套审批程序，首先，对于城市建设项目使用农村集体土地，需经过征地审批程序。审批、实施、补偿、安置、纠纷裁决等几个环节都有法律明确规定，但仍需继续完善。其次，农用地转用审批手续。这方面的具体的操作程序法律没有明确规定，需要开拓性立法。
　　
　　（二） 农村建设用地流转法
　　
　　经营性建设用地流转立法完善迫在眉睫。农村土地市场化流转虽然不需要经过土地征收审批，但是仍然需要符合城乡统一规划并经过农用地转用审批，对其流转的主体、方式、条件、价格、程序、收益分配及国家管理法律法规需要作出详细规定。
　　
　　1.明确集体经营性建设用地流转的有权主体。“集体”概念的界定是明确主体的首要问题，如村民组织、村委会、乡镇组织等等。明确有权主体的同时，也应对于土地所有权的行使，经营、管理主体的具体权利义务应详细规定。