一、人民调解协议的性质及效力
人民调解是一项具有中国特色的，具有深厚中华民族传统文化内涵的法律制度，是诉讼制度之外化解矛盾，消除纷争的非诉讼纠纷解决方式。[1]人民调解程序简便、处理及时以及成本低廉，使之成为非诉讼纠纷解决的重要方式，对于缓解当前司法压力也具有重要的意义。
人民调解协议是在人民调解委员会的主持之下，由纠纷主体自愿达成的和解协议。当事人应当按照协议履行相应的权利和义务。就其性质而言，我国司法实践中将人民调解协议视为民事合同。早在 2002 年 9 月 16 日最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》（以下简称2002 年《若干规定》）第 1 条中就规定了：经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。从该规定来看，司法实践中将人民调解协议视为民事合同，即只要是在当事人自愿、平等基础之上，不违背法律、法规和国家政策的前提下达成的，反映了当事人真实意愿，具有民事权利义务内容的协议，就应该属于民事合同。合同是指两个或两个以上的民事主体达成的设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。
具有民事权利义务内容的人民调解协议具有合同的各方面要素。首先，人民调解协议是在平等主体之间达成的；其次，人民调解协议是在自愿基础上达成的，体现了意思自治的原则；最后，人民调解协议具有权利义务内容。因此，具有民事权利义务内容的人民调解协议是一种民事合同。
但是，具有民事权利义务内容的人民调解协议是一种特殊的民事合同，具有不同于一般民事合同的特点。首先，人民调解协议是在第三方主持之下达成的，即由人民调解委员会的调解员促成的，而合同一般是由当事人自己协商确立的；其次，人民调解协议虽然也会创设、变更或终止某种权利义务，但其目的主要是为了解决纠纷，达到定纷止争的初衷，而一般合同没有这种要求。因此，人民调解协议是一种不同于一般民事合同的民事和解协议，其目的在于解决纠纷。但是，究其本质来讲，具有民事权利义务内容的人民调解协议应属于民事合同的范畴。2011 年 1 月 1 日施行的《人民调解法》并没有沿用 2002 年《若干规定》中的表述，《人民调解法》没有直接明确人民调解协议的性质，而是规定人民调解协议“具有法律约束力”。两者表述虽然不同，但意义是一样的。
但是，人民调解协议虽然具有法律约束力，却没有强制执行力。《人民调解法》第 32 条规定：经人民调解委员会调解达成调解协议后，当事人就调解协议的履行或者调解协议的内容发生争议的，一方当事人可以向人民法院提起诉讼。人民调解协议与法院诉讼过程中制作的调解书虽然都是在第三人的主持之下，遵循自愿合法的原则达成的，两者的效力却不同。调解书与法院的生效判决书具有同等的法律效力，是可以强制执行的。人民调解委员会的人民调解协议只有法律约束力，而无强制执行力。究其原因，主要有以下两个方面：一是，人民调解组织的民间性。人民调解委员会具有群众性、自治性和公益性，不隶属于行政机关和司法机关。
根据“司法最终解决”原则，人民调解协议不应具有最终的效力，当然不能赋予其直接的强制执行的效力。二是，人民调解员素质较低。根据法律，公道正派、热心人民调解工作、具有一定文化水平、政策水平、法律知识的成年公民都可以担任人民调解员，而实践中，人民调解员的文化水平，法律知识等方面确实比较欠缺，如果直接赋予人民调解协议强制执行力也不能使人信服。从现有的条件来看，规定人民调解协议法律约束力，而没有强制执行力还是有其正当性的。
二、人民调解协议司法确认的意义
虽然相关法律和司法解释确定了人民调解协议的法律约束力，但从人民调解的实践来看，人民调解协议的执行情况并不理想，甚至在有关法律文件中也没有就人民调解协议的反悔作出禁止性规定。1989 年国务院颁布的《人民调解委员会组织条例》第 9 条规定：经过调解，当事人未达成协议或者达成协议后又反悔的，任何一方可以请求基层人民政府处理，也可以向人民法院起诉。修订前的《民事诉讼法》第 16 条规定：当事人不愿调解、调解不成或者反悔的，可以向人民法院起诉。实践中产生了这样一种信息，即人民调解协议是可以随时反悔的。这也使得人民调解很难发挥其应有的作用。即使 2002 年的《若干规定》中确认了人民调解协议的民事合同效力，实践中也不能得到尊重和落实。《人民调解法》中规定调解协议达成后就履行或内容发生争议的，可以向人民法院起诉，以保障自己的合法权益。这是调解与司法衔接的一种方式，但这种方式不具有预防功能。它是在纠纷再次发生之后，由法院来管辖，原有的纠纷再次通过诉讼程序来解决。这实际上也使得原来的人民调解程序的努力付之东流。
如何保证人民调解作为纠纷解决的方式发挥其应有的作用或者如何保障调解协议的落实，是值得我们研究的重要问题。我国台湾地区的乡、镇、市调解中，调解成立时应制作调解书调解事项在 3日内报知乡、镇、市公所，并于 7 日内送请管辖法院审核，法官认为调解内容与“法令”无抵触者，由法官签名并盖法院印信，送达当事人。调解经法院核定后当事人不得就该事件再行起诉、告诉或自诉。经法院核定的民事调解书与民事确定判决有同一效力，如有无效或可撤销原因的，可向原核定法院起诉。[2]
司法确认制度设置的目的在于便利权利人权利的实现，赋予人民调解协议强制执行的效力。一个理性、成熟的社会不仅要为其成员提供解决纠纷的多种途径，而且要求各途径相互补充、有效衔接，达到多元化、成熟化的程度。为了更好地将调解与司法衔接，更好地发挥人民调解的作用，在司法实践中以及在立法上，人民调解协议的司法确认制度得以确立。人民调解协议的司法确认制度既体现了人民法院依法对人民调解工作的应有支持、指导与监督，又反映了立法者希望通过建立“调诉对接”机制来强化人民调解协议效力，最大程度与最大可能地化解矛盾与纠纷，以实现社会稳定、和谐的“良苦用心”。[3]
我国人民调解协议司法确认制度最早发端于甘肃省定西市法院系统于 2007 年 3 月在全国法院率先推出的“人民调解协议诉前司法确认机制”试点。[4]2009 年最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干规定》（以下简称 2009 年《若干规定》）以司法解释的形式确立了人民调解协议司法确认制度，2011 年施行的《人民调解法》和 2012 年修订的《民事诉讼法》均以法律的形式规定了人民调解协议的司法确认程序。2011 年 3 月 30 日最高人民法院《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》（以下简称2011 年《若干规定》）首次以司法解释的形式规定了人民调解协议司法确认的适用程序，为该制度的规范化提供了操作依据。
三、人民调解协议司法确认程序中存在的问题
相关法律和司法解释对人民调解协议的司法确认问题进行了专门规定，在申请确认的主体、确认的程序、法律文书以及确认的效力等方面均有明确规定，但是就具体实施而言，仍有很多问题值得商榷。
（一）申请司法确认程序的主体
2011 年《人民调解法》第 33 条规定“经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。”《民事诉讼法》第 194 条和 2011 年《若干规定》中也有相同规定。根据规定，可以提起司法确认申请的主体只能是双方当事人。对于一方当事人申请确认的，不予受理。其立法的愿意在于真正实现人民调解的“合意”性。人民调解协议是争议双方自愿达成的和解协议，是“合意”的体现。因此司法确认程序也只能由双方当事人共同启动。从理论上来分析，这种逻辑是有其合理性的。但是，忽视了司法确认程序发挥真正效用的功能。因为，如果双方当事人对人民调解协议并无异议，自愿履行的，是不需要确认程序的；而如果一方有异议，按照现有的制度设计，也无法进行司法确认，因此，仅将申请主体限定为双方当事人，直接导致了该司法确认程序无法真正运作。因此，笔者以为，应确认一方当事人提起司法确认申请的权利。甚至我们也可以借鉴台湾地区的做法，赋予人民调解组织申请确认的权利，确保人民调解制度的真正施行。
（二）司法确认程序中审查的范围
关于人民法院受理司法确认程序后审查的内容，有关法律和司法解释并没有直接规定。2009年《若干规定》第 24 条规定“当事人在违背真实意思的情况下签订的调解协议，或者调解组织、调解员与案件有利害关系，调解显失公平，人民法院对调解协议效力不予确认，但当事人明知存在上述情形，仍坚持申请确认的除外。”该规定审查的内容主要是是否自愿，是否有利害关系。而且即使是存在此类情形，如果当事人坚持的，不影响确认。
2011 年《若干规定》第 7 条以列举的方式规定了人民法院不予确认调解协议的效力的具体情形。从该规定来看，人民法院审查的范围是非常全面和广泛的。不仅审查人民调解协议是否违反法律，还审查案件实体性内容。这一点与作为司法确认程序的非诉讼程序的性质相冲突。我国台湾地区乡镇市调解条例中对于乡镇市所设置的调解委员会主持达成的调解协议由法院审核确认的内容主要是两个方面：程序方面，出席调解会议的调解委员会是否达到法定人数、调解委员会是否通知当事人参加调解会议、调解书的制作是否符合规定；实体方面应予审查的内容包括：调解内容是否抵触法令、是否违背公共秩序或公告秩序、调解内容是否合法、可能及确定，以致可以强制执行。[5]笔者以为，应当根据司法确认程序申请主体，来确定审查的范围。
如果是由双方当事人共同申请司法确认的情况下，只要进行形式审查即可，因为双方对协议内容已经确认了，不需要再重复工作。而在一方当事人或者人民调解委员会申请确认的场合，要审查主体是否自愿，有无违反强行性的法律规定，以及是否是人民法院受案的范围。
（三）司法确认的效力
2011 年《若干规定》第 9 条规定“人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向作出确认决定的人民法院申请强制执行。人民法院依法确认调解协议无效的，当事人可以通过人民调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议，也可以向人民法院提出诉讼。”《人民调解法》第 195 条有类似规定。
根据这些规定，法院审查后，根据不同情形，有两种不同的法律后果：一是，确认有效。人民法院审查后如果发现人民调解协议的当事人是具有完全民事行为能力、意思表示真实、不违反法律、行政法规强行性规定、未损害社会公共利益，即确认有效，该人民调解协议与人民法院的生效判决书具有同等效力。二是，确认无效。人民法院审查后如果发现存在欺诈、强迫等情形或有违背法律、行政法规强行性规定或损坏社会公共利益，则应当确认为无效。对于确认无效的人民调解协议，当事人可以通过人民调解方式变更原调解协议或达成新的调解协议，也可以向人民法院提起诉讼。
此外，如果人民法院确认人民调解协议的效力，但一方当事人或案外人提出异议的，应该赋予当事人或案外人依法申请确认无效或撤销的权利。
2011 年《若干规定》第 10 条规定案外人认为经人民法院确认的调解协议侵害其合法权益的，可以自知道或者应当知道权益被侵害之日起一年内，向作出确认决定的人民法院申请撤销确认书。这是对司法确认程序的纠正制度。笔者以为，在一方当事人或者由人民调解组织申请司法确认的情形下，也应当赋予当事人申请撤销确认书的权利。
（四）可以进行司法确认的人民调解协议的范围
可以由人民法院进行司法确认的人民调解协议的范围在有关法律和司法解释中没有明确规定，而是采取了排除法，将有关身份关系的人民调解协议排除在外。基于司法确认程序的非讼性质，受案的范围应为“具有民事给付内容的人民调解协议，因为司法确认案件的核心是要赋予人民调解协议强制执行的效力，其应仅适用于对调解协议没有争议且具有执行内容的情况，没有给付内容的调解协议，无执行的需要亦没有进行司法确认的必要。”[6]
笔者以为，人民法院可以进行司法确认的人民调解协议应限定为“有关身份关系以外的，具有民事给付内容的人民调解协议”。
参考文献：
[1]刘仲琴.人民调解协议司法确认程序的反思与建构[J].研究生法学,2011,(5).
[2]范愉.非诉讼纠纷解决机制研究[M].北京:中国人民大学出版社,2000:225.
[3]赵钢.人民调解协议的效力辨析及其程序保障[J].法学,2011,(12).
[4]占善刚.人民调解协议司法确认之定性分析[J].法律科学.2012,(3).
[5]吕娜娜.我国人民调解协议司法确认制度评析[J].广西政法干部学院学报,2011,(7).
[6]翟小芳,张倩晗.构建符合国情的人民调解协议司法确认制度[J].法学杂志,2011.
