我们这一代法学研究者经历和参与了上世纪 80 年代以来的司法改革 "摸着石头过河"的曲折历程.2000 年 2 月,在中国社科院法学所举办的有关司法改革的国际研讨会上,笔者曾做过题为《司法改革的现状与问题》的发言,在充分肯定司法机关改革实践的同时,指出: 首先,司法改革涉及到政治权力配置以及司法功能的定位,并关系到整个国家结构和体制,需要调动国家和社会的大量政治资源和财政投入.因此,这种改革不能、也不应仅由司法机关自行进行.其次,完全由司法机关推动的改革可能会因为其自身利益的作用,对改革的走向产生不利影响.此外,司法机关推行的程序改革如果与现行法律不符,就会出现有关改革的合法性、正当性及成本问题.因此,笔者提出,国家应从全局的角度提出总体的改革方案,通过立法统一施行.在改革方案未经充分论证之前,可以允许司法机关进行改革的尝试,但应有一定的限度或作出明确的授权,避免过大的随意性和灵活性.
我们当时期望由国家立法机关授权建立司法改革领导机构,如英国民事司法改革和日本司法改革那样,用数年甚至十几年广泛征求公众和社会各界的意见,充分酝酿、形成总体方案、整体性制度设计、实施步骤和时间表,并在实施过程中不断进行阶段性评估,根据效果反馈不断进行调整和修正和实施程序,循序渐进地推进.
此后,司法改革开始由中央政法委进行统一部署和资源整合,并推出了一系列改革措施,如统一司法考试、法律职业化、政法经费保障体制改革等.
不可否认,时至今日,中国的司法改革,包括制度、人事、程序等方面的改革,取得了明显进步.这首先应归因于经济发展和社会体制的改革.从初期法院依靠诉讼收费生存到逐步落实司法经费保障,司法人员基本实现职业化,司法权独立行使逐步受到尊重,这主要取决于各地经济发展和公共财政投入 ( 包括中央转移支付) 持续增加、人事制度改革以及执政理念与治理方式转变等因素.与此同时,司法机关的地方性实践创新和局部性改革,也是推动司法进步的动力.但客观地说,迄今为止的改革,在法律制度、程序和技术层面的改进居多,并未触及司法体制的深层次问题,且缺乏广泛的社会公众参与,始终延续着 "摸着石头过河"的传统路径和粗放格局,在不断试错和政策调整中发展或完善.
十八届三中全会提出,今后我国的改革将采取 "摸着石头过河"与 "顶层设计"相结合的方式,这使得法律界对通过顶层设计进行司法改革充满了期待.所谓顶层设计,是指决策者统筹内外政策和制定国家发展战略的重要思维方法.新一轮司法改革由中央决策层自上而下地设计改革方案,目标明确,采用依法推进改革、通过授权试点和法律修改等方式,体现出中央决策者的政治勇气和深化改革的决心,也回应了法律界近年来的一些呼声.即将召开的四中全会首次决定将法治建设作为中共中央全会的主题.在这个意义上,我国法治建设和司法改革开始进入顶层设计的时代.
进行顶层设计要求决策层充分了解社会需求,通过公众参与和动员基本达成社会共识,对社会基础、条件、制度成败、实施条件、利弊得失进行全面科学的权衡,对各种选择方案进行比较评估,经过民主程序,在理性分析的基础上,进行系统和整体性的制度设计.为此,首先需要具备相应的社会条件,包括公众的广泛参与及社会共识的形成,司法机关、政府及公众的接受与适应程度等.其次,需要决策者对相关信息、知识和理论依据以及对社会现状和需求能够充分把握与准确判断; 对价值、成本、效益、可行性、风险评估及多种选择方案的比较分析; 对现有制度的问题以往改革成效的客观评估等.然而,迄今这些条件和能力仍不够充分.主要表现在:
首先,人民是司法改革和法治建设的主体和动力,然而,改革的方案、目标、进路的确定却缺少民众的广泛参与,也并未形成普遍的共识.由于司法改革从来没有进入社会公共论坛,民众对其正当性、合理性也很难有机会加以置评.社会各界对于司法改革达成共识尚需时日,各种改革方案的利弊的评估也并不充分.
其次,制度设计的科学性和系统性较低.我国制度设计中面临的技术性问题往往与借鉴或移植有关,但由于我们对世界各国的法律体系以及我国社会条件和移植的可行性等方面知识和理性不足,法学研究亦不足以为顶层设计提供科学的理论依据和技术支持,立法经常过于急功近利,以致改革方案时常顾此失彼,甚至充满了不确定性.例如,刚刚修改的 《民事诉讼法》新设立的一些制度在理论和实践中都存在极大的分歧和变数.多数改革以形式性、技术性、程序性改革为主,属于对现行体制、机制进行的局部改造和完善,并未涉及权力机关资源的实质性整合.即使是获得高度评价的司法公开,也不过是宪法和法律中既有原则的进一步落实和技术手段的完善.一些改革依据似是而非、无关大局,甚至曾在前一轮改革中昙花一现.
最后,司法改革的参与主体主要是司法机关和法律界,改革主要通过各部门的权力与利益博弈实现.一些改革往往是各机关、部门利益博弈的结果,并未充分考虑社会公共利益和民意,缺少系统性及合理性,风险和问题未得到充分论证,其发展存在较大的不确定性.
党的十八届四中全会之后,法治建设的目标将进一步明确,司法改革无疑会更多地通过顶层设计加以全面推进.然而需要承认,由于顶层设计方面客观条件的制约,改革仍将需要顶层设计与摸着石头过河兼顾.与某些仓促推进风险、成本和效果不确定的顶层设计比较,这种渐进和局部推进的改革方式或许更为合理和稳妥.乐观地看,改革代表着发展,改总比不改强; 但其存在的不确定性和风险、成本等无疑不应被低估或忽视.
