近年来,信访总量一直在高位运行,涉法涉诉的信访问题占信访总量的比重较大.实行信访与诉讼分离后,司法机关处理涉法涉诉信访问题的任务和难度都显着加大.要切实维护群众合法权益,有效保障司法机关工作秩序,就必须进一步发挥律师作用,加强律师法律服务体系建设,以法治方式化解信访工作难题.
一、检察机关涉法涉诉信访工作面临的形势和挑战
据统计,2013 年,全国检察机关信访总量为 83 万件次,高检院接收信访 32 万件次.高检院成为中央政法单位上访人次最多的部门.检察机关信访工作呈现总量激增、缠访闹访极端访增多、息诉罢访难度加大等新特点、新趋势,具体而言,主要有如下五个特点: 一是信访总量、民事行政上访量成倍增加,信访工作格局发生重大改变.二是管辖外信访占比高,无序上访突出.三是重信重访占比高,息访息诉困难.四是极端信访行为凸显,信访秩序面临挑战.五是针对检察机关违法办案的控告申诉总量下降,查实率提高.
为了应对信访工作的新挑战,全国检察机关高度重视,积极应对,着力挖潜,采取了一系列措施: 一是制定出台改革措施和配套文件,加强对全国检察机关信访工作的指导和规范.二是举办涉法涉诉信访改革培训班,加强检察机关信访工作队伍建设.三是加强涉法涉诉信访改革宣传,引导群众理性反映诉求、依法维护权益.通过这些措施,检察机关改进了信访工作机制和工作方式,提高了工作能力和工作效率,但是仍然难以应付不断上升的信访量和日益复杂的信访形势.
二、律师介入处理涉法涉诉信访的可行性
海量申诉直接涌进司法机关特别是最高司法机关的现象在国外是极其罕见的.美国最高法院每年受理上诉申诉6000-7000 件,实际处理200 件左右,这在西方国家中是比较高的了.在大多数国家,除了政治理念和政治体制上的差异之外,主要是司法程序发挥了对申诉的限制作用.有些国家对申诉的限制是间接的,如美国,虽然法律没有要求申诉必须有律师代理,但是必须提交一份"移送案件令状申请书",而 "准备一份移送案件令状申请书需要高超的技巧,因为它必须简洁、明了并具有说服力."有些国家对申诉的限制则是直接的,如德国、法国,实行强制律师代理制度,即非经律师代理或者签署的申诉,上诉法院或者最高法院不予受理.
在刑事诉讼中,绝大多数国家的法律规定了强制辩护制度,即在法定情形下,不论被指控人是否同意,都必须有辩护人协助其辩护.但是,这些强制辩护主要针对未成年人案件、身心有缺陷人案件、重罪或者死刑案件等,只有少数国家如德国的法律规定了与审级有关的强制辩护.《德国刑事诉讼法》第140 条 [强制辩护] 规定: "( 一) 在下列情形中,必须有辩护人参加诉讼: 1. 州高级法院或者州法院第一审审判".在民事诉讼中也有类似的制度.近年来,面对信访工作的严峻形势,一些地方检察机关积极研究探索应对策略和措施,一个基本的思路是引入社会力量,譬如,邀请人大代表、政协委员、律师、法学家、人民监督员等,参与接待和释法说理,增强公信力,化解矛盾,缓解信访压力.譬如,湖北省人民检察院在总结近年来各地检察机关组织律师参与涉检信访工作的做法和经验 ( 如西安市院、四川省院等) 的基础上,将律师参与的范围,从涉检信访扩大到检察机关接收的全部信访.不过,司法机关和行政机关引入律师参与处理信访,其公信力受到削弱,不如律师接受当事人的委托后独立地提供法律服务.
三、关于在信访工作中加强律师法律服务的初步构想
当前,影响信访工作秩序的问题主要有两个: 一是不必要的信访和理当终结的信访得不到合理有效的疏导和化解,有的反而使矛盾激化,导致群体性事件; 二是合理的信访得不到适当的分流,使其进入正当程序,依法获得解决,大量重复的投诉和申诉使各级机关浪费了大量时间和精力,也降低了信访工作的效率,甚至出现信访量不断增加而有效处理信访量相对减少的恶性循环.
解决第一个问题的办法是建立信访人律师助理制度,让信访人员获得免费而高水平的 "常年法律顾问".加强各级行政区域特别是县级行政区域内法律援助中心和公职律师事务所建设,增加法律援助律师和公职律师的数量,提高其执业能力和职业形象.公职律师或者法律援助律师免费接待信访人员,经双方协商一致,可以成为信访人员的律师助理.在案结事了前,律师助理负责给信访人解答疑问、提供咨询意见包括指导投诉部门和起草文书等法律服务.相比以往的法律援助,它是一种联系相对稳定和持续时间较长的法律咨询.这恰恰可以满足一些长年纠结于信访的人员的特殊需要,律师助理可以提供个性化的、针对性强的指导,从法律上进行帮助,从心理上进行疏导,避免信访人钻牛角尖或者被其他人误导.
解决第二个问题的办法是建立申诉强制律师代理制度,非经律师代理,不得直接向高级司法机关申诉,过滤掉一些不理性的或者重复的申诉.凡是强制律师代理的案件,都由法律援助机构指派律师,免费代理,除非当事人自愿自费聘请律师.凡是向高级人民法院、省级人民检察院以及最高人民法院、最高人民检察院提出的申诉或者申请检察监督,都必须由律师代理并撰写申诉书或者申请书,否则不予受理.信访人可以通过申请法律援助获得律师代理或者从法律援助律师事务所选任免费律师,也可以自费聘请律师.这种强制律师代理申诉,实质上是司法机关受理申诉的前置程序,具有两方面的意义: 一是通过律师对案件进行法律专业上的梳理,使诉求和理由更加清晰,便于司法机关审查; 二是过滤掉一些不必要的申诉.对于无理的申诉,律师通常是不愿意代理的.通过律师等社会中介组织的过滤,可以使一些不理性的信访消灭于无形之中,即使继续申诉,也替司法机关缓和了矛盾,可以减少甚至避免极端上访行为.申诉强制律师代理制度,从表面上看,限制了当事人的申诉权利,但是实际上保障了申诉权利,因为法律援助制度的改革使所有的信访人都可以获得律师助理和律师代理,不会因为经济上的困难、能力上的局限等客观条件而妨碍申诉权利的行使; 同时,通过律师的帮助,可以使当事人的诉讼能力得到加强,更加有效地提出申诉的请求和理由.这是民情与法理的一种动态权衡,而不是对申诉权利的片面克减.许多现代化国家之所以实行强制律师代理制度,也是基于对民情的深刻体察.
实行信访律师助理制度和申诉强制律师代理制度,都需要从加强公共服务体系建设的角度来推进律师制度的改革,特别是法律援助制度和公职律师制度的改革,尽快改变公职律师和法律援助律师数量和质量不足的问题.要解决这个问题,一要修改相关法律,克服法律上、制度上的障碍; 二要增加财政投入,把原来用行政的方法解决信访问题的经费转移一部分到法律公共服务上来; 三是把公职律师建设成一支具有较高公信力的法律服务队伍,并使公职律师成为律师业的荣誉职位、遴选检察官和法官的蓄水池.
