一、以个案监督为表现的案件监督
上个世纪80年代后期,随着司法腐败、司法不公,以及由此引发的对司法的不信任,导致涉法、涉检上访的案件逐年增加,许多当事人向人大上访,反映司法不公、司法官违法的案件,要求人大履行监督权予以救济。同时,人大的地位逐步提高,使其不甘于沦为 “橡皮图章”,迫切希望介入权力的实质行使,特别是基层的人大没有立法权,一些检察院的检察长、法院院长从实权部门退下来后进入人大工作,不甘寂寞,希望更有力地 “发挥余热”。而且国家也担心司法不公导致的群众积怨无法排除,强化人大的矛盾化解工作。
特别是1979年 《中共中央关于坚持保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》废除了党委案件审批制度, “80年代中期以后,党委除重大案件或某些政治案件外,基本上不审批案件。”党委不审批案件,这为人大开展个案监督留下了充分的空间,可以认为正是党委审批案件制度的终止,才使人大得以选择案件监督作为监督司法机关的重要方式和突破口。
于是,人大开始了案件监督的实践,但是由于质询、特定问题调查有严格的法定程序,不能满足现实的需要,于是人大开始了更为灵活的个案监督实践。法律草案将个案监督的内涵界定为:“人民代表大会专门委员会可以决定将有关案件向有关审判、检察机关初步询问核实。
专门委员会认为必要时,可以提请人民代表大会常务委员会委员长会议或者主任会议决定,将有关案件交审判、检察机关处理,并要求报告办理结果;专门委员会研究后对办理结果不满意的,可以向委员长会议或者主任会议报告情况,并提出处理建议。”
1989年时任全国人大常委会副委员长彭冲在全国人大常委会的工作报告中首次提到了个案监督,并对其予以充分肯定: “人大如果对法院、检察院处理的特别重大的案件有意见,可以听取法院、检察院的汇报,也可以依法组织调查,如确属错案,可以责成法院、检察院依法纠正或处理。”
1988年八届全国人大开始设立内务司法委员会,地方人大也相继设立内司委,进一步促进了地方人大对司法个案监督工作的开展。
为了规范个案监督,人大总结经验,提出了监督个案需要遵循的原则。从应然的角度,个案监督遵循监督重大违法案件、集体行使职权、事后监督、监督主要是启动司法内部程序纠错、不直接处理案件等原则。但是,在我国,由于个案监督缺乏权威的法律程序规范,各地的地方性法规程序控制较少,应然与实然呈现出完全不同的形态。实然层面,个案监督显然已经突破了上述限制。
1999年,为了加强及规范个案监督,全国人大内务司法委员会向全国人大常委会提交了《关于对审判、检察机关重大违法案件实施监督的决定 (草案)》的议案,该法律议案经过两次常委会会议审议,终因引起广泛争议而中止审议。这是全国人大常委会根据立法法的规定,第一次将一个法律议案变成废案。尽管该草案未获通过,但全国人大却默许了各地个案监督工作的开展,个案监督并没有因为缺乏国家层面的法律而停止实践的步伐。有资料显示,2006年之前我国各省、自治区、直辖市基本上都有了关于个案监督方面的地方性法规,甚至在市县一级人大常委会也制定了一些监督方面的规定。
而实践中人大个案监督对司法机关依法独立行使职权造成很大侵害,对个案监督的质疑与批评也渐趋激烈,以至于2006年8月27通过的 《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》最终没有确立个案监督制度。
尽管如此,仍有论者认为法律并未禁止个案监督,笔者对此进行了问卷调查, “对于《监督法》没有规定个案监督制度,您认为下列哪个说法正确?
A.不再允许个案监督
B.可以通过质询、特定问题调查的方式监督个案
C.既然没有禁止,人大仍然可以监督个案
D.应当完善而不是禁止个案监督”。结果如下:
从上述调查可知,认为监督法禁止个案监督远未形成共识,检察院不到10%、人大不到5%的同志认同上述观点,相当多的选择了可以通过质询、特定问题调查的方式监督个案,近三成选择了应当完善而不是禁止个案监督。笔者对此还设计了一个问卷调查题,您觉得今后人大监督司法工作的重点是?结果显示有多数被调查对象 (法官33.79%、检察官39.82%、人大工作人员62.63%),仍试图将监督的重点放在案件审理上。
同时,建立个案监督的呼声仍然广泛存在,比如全国人大代表、杭州市人大常委会副主任洪航勇代表认为,监督法并没有规定不能监督个案,如果不能监督个案,就无法监督两院司法是否公正,其希望人大监督个案得到国家政策或法律上的支持。
可见,对于个案监督是否已经禁止并未达成共识,对于个案监督是否应当禁止仍然是一个有争议的问题,更进一步,案件监督是否应当合法化仍具有研究必要性。
二、个案监督未入法并未解决案件监督合法与否的问题
笔者认为,要区分案件监督与个案监督两个概念,个案监督是具有特定内涵的词,具有以下特点:其一,以监督个案处理正确与否为目的进行监督。其二,作为监督机构的人大及其常委会可以采取不同于特定问题调查的调查手段,并提出了具体的监督意见。其三,其主要依据各地人大制定的地方性法规,缺乏充分的法律依据。其四,个案监督针对司法机关不配合的监督行为可以采取进一步的监督行动。如果其采取了其他法定的监督方式,比如质询、特定问题调查,则已经突破个案监督的范围。
而案件监督是更广义的概念,只要人大调查了案件,发表了对案件处理的监督意见,可能影响司法工作,就属于案件监督。个案监督只是人大案件监督的一种,除了个案监督外,人大可以通过法定的其他形式,比如质询、特定问题调查对案件展开监督。事实上,除了个案监督,我国还有许多其他传统监督案件的做法,但是,这些监督案件的方式2007年之后是否合法悬而未决。
其一,检察委员会重大案件分歧报同级人大常委会决策制度。1983年修正的 《人民检察院组织法》第3条第2款规定:“各级人民检察院设立检察委员会。检察委员会实行民主集中制,在检察长的支持下讨论决定重大案件和重大问题。如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定,可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。”
1990年5月11日,全国人大常委会法工委在回复宁夏自治区人大常委会的询问时指出,1983年通过的检察院组织法条文中的 “后一个重大问题”包括重大案件。司法实践中,有观点认为重大案件的争议应提交人大常委会讨论,由人大集体讨论后做出决定,比如,湖北松滋县检察院检察委员会1988年在讨论一个流氓犯罪案件时,8名委员认为一名案犯涉嫌犯罪,应批捕起诉,唯独检察长不同意。于是,检察院依法报请县人大常委会决定。县人大常委会决定同意检察委员会多数人的意见。
2005年4月,贵州省黔南自治州某县检察院检察委员会也将一起经济大案是否公诉的问题提交县人大常委会决定。
其二,对人大代表逮捕报人大审批制度。依据 《代表法》以及刑事诉讼法的规定,司法机关对县级以上人大代表采取强制措施、进行审判必须提请人大主席团或常委会许可。一种观点认为,人大只应进行程序性审查,即只是审查司法机关对该代表采取的强制措施或审判程序是否合法,而不能从实质上审查该代表是否构成犯罪,后者应当由审判机关来决定;另一种观点认为,人大应当进行实体性审查,即应当审查该代表是否真正涉嫌犯罪或有其他违法行为,理由是 “如果人大不审查实体性内容,对司法机关提请的实体上不符合条件的案件也予许可,甚至造成错案,也是一种明显的失职”、“不审查实体性内容,只能听命于它的监督对象,那么就达不到有效保障人大代表执行职务的目的。”
实践中,许多地方都采取了实质审查的方式。2009年湖南涟源腾云煤炭经营有限公司在贵州六盘水多个煤矿的转让被当地警方以 “合同诈骗”立案,六盘水警方多次向湖南娄底市、涟源市人大常委会提出对涉案犯外嫌疑人的逮捕申请,但均被当地人大以 “程序明显违法,事实明显错误,法律依据不足”等实体理由否决。
那么,人大是否应当介入该类案件的实体审查,并以这种方式监督检察机关、法院的运作,也是涉及人大是否监督案件审理的重要问题。
其三,质询、特定问题调查等监督形式中法律并没有明确是否可以针对个案实体是否正确展开,但由于其没有限制对象、范围,因此普遍认为可以采取此形式监督个案。至今仍有效的全国人民代表大会常务委员会 《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》第10条明确指出:对特别重大的典型违法案件,常委会可以依法组织特定问题的调查委员会。李鹏1999年5月17日在一次调研座谈会上的讲话中明确指出:“对于严重的案件,可以要求司法机关汇报情况,依法进行质询。”
据笔者调查,实践中对司法机关的质询、特定问题调查主要都围绕个案展开。2011年1月13日,37名梅州市人大代表联名向梅州市第五届人大代表大会提交人大质询案,质询梅州中级人民法院强行将兴宁市城市房屋拆迁管理办公室734.58万元拆迁补偿款划走抵债一案。
三、2007年之后新型的 “案件监督”:诉讼监督、旁听审判和案件汇报
监督法实施之后,个案监督的案件急剧下降,如今人大几乎不再以个案监督的方式展开案件监督。但是,实践中出现了以案件处理,甚至以案件实体结果为对象的案件监督制度。
(一)诉讼监督。当前,我国诉讼中执法不严、司法不公、知法犯法情况也较为突出,迫切要求加强对诉讼的监督。
2008年第二轮司法体制和工作机制改革,把强化诉讼监督作为一个重点,尔后,全国有29个省级人大常委会相继通过了 《加强人民检察院诉讼监督的决议》。
从这些决议的内容来看,体现了人大对检察机关全面充实、加强、完善诉讼监督职能的充分支持。
事实上,人大推动诉讼监督正是为了化解个案监督禁止之后,如何面对司法机关办理案件的监督难题。汤维建教授分析其原因认为,监督法没有授权人大常委会 “个案监督”的权力,无法在具体层面对法院进行监督,我国人民检察院拥有对诉讼活动进行法律监督的权力,人大又有监督人民检察院的法定权力。这两条原则结合在一起就是,人大监督检察院依法行使检察权,加强对司法机关诉讼活动的监督,促使司法机关依法行使审判权,最终推进司法公正。
尽管人大推动的诉讼监督并不必然以案件监督为中心,但其必然要介入案件的办理。比如,一些地方进行监督前置模式的改革,人大常委会与检察院建立司法监督联席会议制度,对一段时期涉法涉诉信访案件,批转由检察院启动法律监督程序办理,人大常委会内务司法工委对批转检察院的涉法涉诉案件报送的备案材料进行审查并跟踪监督,综合运用人大监督的各种手段,确保涉法涉诉信访案件 “案结事了”。
再如,北京市检察机关针对某派出所因设施和工作疏漏导致犯罪嫌疑人受伤发出检察建议。起初,公安分局认为犯罪嫌疑人受伤属于意外事件,其不应承担责任。检察机关向人大常委会报告后,人大常委会及时出面协调,最终公安分局进行了有效的整改。
就此案而言,人大支持检察机关诉讼监督,必须先对实体结果做出判断,于是,人大实质上介入了案件实体结果的处理。
笔者认为,这同样会带来案件监督的合法性问题。特别是,当一些地方人大在推进诉讼监督过程中,过于强调督促检察机关纠正其试图纠正的个案时,则该制度可能异化为实质上的个案监督制度。
(二)人大代表听审制度。人大代表听审制度是在人大常委会的组织下,人大代表旁听人民法院审判,并发表建议的制度。然而,人大旁听审判并非仅仅限于 “听”,而重在监督。为了体现监督,在旁听审判过程中,合议庭在做出判决前可能会征求人大代表的意见。比如,2009年6月,奎屯市法院在审理市农贸市场群体斗殴刑事案件中,由于案件涉及人数多,法院专门邀请参加旁听的人大代表座谈,在征求了人大代表的意见后,合议庭作出判决。
2012年新野县人大常委会举行了 “百案观摩专项活动”,在作为监督效果、监督经验而大加赞扬的一起庭审观摩中,“在休庭期间,合议庭听取了人大代表对案件实体判决的意见,并据此做出判决”。笔者认为,这是一种变相的新案件监督形式,人大代表对案件审理结果直接发表意见必然影响法官的裁决,如果该意见不被 “尊重”,可能直接影响该法官庭审的 “成绩”。
(三)案件审理汇报制度。我国一些地方建立了案件审理汇报制度,要求司法机关将特定案件的审理情况向人大汇报,人大可以发表意见进行监督。
2010年,青岛四方区人大常委会已经建立了重点案件月报告制度,明确要求区人民法院每月上报的重点案件是受理的执行案件。区人民检察院每月上报的重点案件是做出不批准逮捕、不起诉决定的案件。区人大常委会可决定从重点案件中选取典型案件督办,监督、推进执行工作。实践中,人大还督办了一起执行案件,“区人大常委会领导召集由法院分管执行工作的领导和执行局局长参加的督办会,认真听取了案件情况汇报,提出了三条意见”。
湖南也有多地建立了案件审理汇报制度。
为了解决个案监督人大及其常委会的法律监督职能严重削弱的问题,2009年安康市汉滨区人大常委会出台 《关于公检法机关实行有关司法案件报告制度的决定》,对容易发生不规范行为和容易产生权钱交易、人情关系并滋生司法腐败的案件,人民群众反映强烈和人大代表普遍关注的案件,应当向人大常委会报告。区人大常委会通过对报告案件的审查,从中发现问题、实施监督、督促纠正。其中许多也符合案件监督的范畴,比如,区人大常委会对区公安分局上报的未立案的案件,批转区人民检察院实施监督12案14人,通过区人民检察院审查后,立案监督9案11人,公安机关已全部立案。文中刊登的一个典型案件监督案例:2009年2月,汉滨区人民法院以强奸罪判处邹某有期徒刑5年。受害人及家属认为法院判决过轻,要求人大监督重判。常委会认真审查后,发现量刑偏轻,当即批转区人民检察院进行立案监督,区人民检察院在查明事实和完善证据的基础上提起抗诉,得到安康市人民检察院的支持,安康市中级人民法院经过重新审理,依法撤销汉滨区人民法院的一审判决,改判被告邹某有期徒刑6年零6个月。
〔20〕四、案件监督的正当性质疑
笔者认为,人大监督司法不仅应当禁止个案监督,而且对于其他形式的案件监督,包括上述2007年之后出现的新型 “案件监督”以及传统人大介入案件实体审查的制度都应当否定其正当性。
(一)司法活动不适宜人大案件监督。人大与司法机关相比,其并不适合对案件的实体是否正确进行判断。因为,从司法的特性与人大机关的特性比较看,司法机关比人大机关具有更正确地解决纠纷的能力和优势。人大由于由人民选举产生,多数人大代表、人大常委会成员并非法律专家,其优势在于能够更好地反映社情民意,对民众诉求有强烈的同情心,也容易受到民意的影响,并不擅长处理理性的、专业性的司法活动。
司法是一项专门化的活动,需要专业的司法知识,专门的司法技艺,是被法律职业共同体所实践的。对具体案件的审判结果的监督应当采取审级制度这一司法的监督方式,排斥司法外部的力量。人大对案件的判断与认识不可能真正出于司法的逻辑与视角,事实上这是一种外行对内行的监督,在专业化制度化的司法活动中开了一个非专业化非制度化的口,这是非常危险的。
所以,人大对案件监督能否实现实体公正本身就是一个问题。
(二)案件监督不符合程序正义的要求。从程序的角度上说,司法公正的实现不仅仅是事实真相的查明,而是要以公正合理的手段查明事实真相。以法院审判为例,现代审判的诉讼结构要求司法中立、控辩平衡、控辩对抗,保障程序正义价值的实现。人大为了保障案件监督的公正性,往往都要做外围调查,一些人大代表也确实在其确认有冤假错案后才介入监督。但是,问题是其所确信的事实并不是在审判的基础上获得,即并未通过正当程序获得。首先,其为了查清事实,亲自进行事实的调查难免在调查过程中形成预断,其做出的事实认定并不是建立在控辩双方举证、主张的基础上,而是自我认定,而这正是诉讼法控审分离所要避免的问题。同时,启动正式监督程序时,其有强烈的主观预断,一般都倾向于案件实体错误,这不符合程序正义的程序中立性要求。司法的中立性决定了不能由其他的社会主体 “对司法过程与司法结果进行评价与干预”。其次,其做出的事实认定根本就不是建立在控辩双方举证的基础上,往往更多接触的是信访者单方面的证据,违反了程序的平等性。复次,从程序理性的角度上说,由于人大不具备专业的司法知识,专门的司法技艺,其做出的判断未必可信。最后,其导致原来的审判变得十分的不稳定,违反了程序的及时终结性的要求。所以, “立法机关应该监督具体案件这一观点背后有一个错误认识,就是没有理解到什么是裁决,对裁决缺乏尊重。
裁决就是解释和运用法律,这是一项特别的、专业性的活动,具有赋予它统一性和合理性的特定的形式、程序和技巧,裁决要求以特定的方式审查具体案件的案情和法律问题,而立法人员没有这方面的时间和技能。”
可见,人大启动的监督程序如果试图介入案件处理,为发现事实真相采取的调查措施必然违反审判结构,不符合程序正义的要求。
(三)案件监督破坏了我国权力之间的分工和制衡。在人民代表大会制度下,仍有一个权力分工和制衡的问题。案件监督会造成人大监督权与司法权之间的冲突,并破坏各自权限的划定,从而侵害司法机关依法独立行使司法权。
我国案件监督的最大特点就是要介入案件实体审判,关注案件实体事实,改变案件审理结果,因为人大案件监督的一个重要的逻辑基础即是为了救济当事人所遭遇的司法不公,以至于不惜对司法独立进行一定的限制。我国的人大案件监督很多都是建立在上访群众要求的基础上,群众上访几乎百分之百都是要求纠正实体错误,这就决定了人大必须要介入案件实体审判,也决定了人大实际上已经在 “从事司法工作”,已经在行使审判权。
在蔡定剑教授主持的课题调查中的50余起案子中,人大在监督的案件中都不同程度作出判断,发表了对实体问题的监督意见,包括对认定事实和适用法律意见。
这些意见在当时是合法的,并被认为没有 “代行司法权”,但人大监督是以强大的后续手段为保证的,只要司法机关不遵从该建议,就可以启动追究承办人员的纪律责任,实际上该建议是以非常强大的利害关系为后盾的,司法机关根本无法进行抗衡。有调查表明,对于绝大多数进入个案监督的案件,法院都较尊重人大的监督意见进行了改判和纠正,只有极少数法院坚持己见。
可见,所谓的 “不介入”,只不过是其只提出建议,不直接作出具有法律效力的决定,但实际上完全替代了司法机关的职能。
笔者对此设计了一道问卷题: “6.对于人大对案件的监督意见,司法机关如果拒绝执行,会产生什么后果?
A.人大也无可奈何
B.虽然会给司法机关带来不利影响,但影响不大
C.会导致相关司法人员受到追究
D.会严重影响司法机关今后的发展”。
从问卷调查来看,司法机关拒绝执行人大对案件的监督意见,仍然会影响甚至严重影响司法机关今后的发展,法官、检察官支持该观点的比例到80%以上。但只有10%左右的司法官,仅有20%的人大工作人员认为会导致相关司法人员受到追究。
笔者还设计了一道问卷调查题:“5.对于人大对案件的错误监督意见,司法机关应当?A.绝对服从B.先服从,再通过内部沟通,如果人大坚持,应当服从C.暂缓执行,再通过内部沟通,如果人大坚持,应当服从D.司法机关独立行使职权,可以不服从。”
可见,无论法官、检察官、人大同志都不认同绝对服从错误监督意见,但是有一半左右的受访者都主张,在人大坚持错误意见的情况下,司法机关应当服从,而只有一半左右的法官、检察官选择可以不服从。而选择绝对服从人大错误监督意见的,法官、检察官所占比例超过人大工作人员。
法官选择服从人大错误监督意见的,甚至超过了主张拒绝服从的。
所以,“保持国家内部适当的权力分立或者分工,不仅是国家职权运作本身的客观规律所要求,也将更有利于公民权利与自由的保障”,这也是议会本身职权职能所限、民主宪政所要求的。议会若陷入太多具体性案件,必将难于胜任民主代议的本职工作。
从我国政治体制看,人大与司法机关之间虽不是权力分立的关系,但也存在职能之间的分工,应树立国家职能分工的理念,严格区分监督权与审判权。而案件监督混淆了监督权与审判权的界限,实际上是用监督权代替审判权。
以案件监督的方式解决司法腐败和司法公正的问题无异于饮鸩止渴,应禁止人大进行案件监督。
(四)案件监督无法真正解决错案问题。下面以造成错案的原因为例进行针对性的分析:
其一,过失及司法能力不足。很多法官因为水平不高、不认真而导致了错案,其并无违法行为。此时,可以由二审、审判监督程序予以改判,因为一般不会出现二审、再审同样水平不高、不认真的问题。所以,对于这类案件当事人可通过启动司法机关的内部程序解决,不需要人大介入。
其二,程序正义的需要。案件实体不公正并不一定是因为司法行为失当,完全可能是基于程序正义的需要。为了实现程序正义,一定程度上可能需要放弃实体正义,比如排除刑讯逼供获得的供述,导致被告人无法定罪,再如,当事人未承担举证责任导致其败诉。对于这类案件,实体不正义正是执行人大制定的法律的结果,自然不需要纠正。实际上,法学界对于法律真实与客观真实的探讨,正是为了改变司法事务中过于重视事实真相的倾向,为程序正义引入诉讼法提供价值空间。而过于重视实体正义的案件监督完全可能架空法学界的努力。
其三,外部干预以及司法腐败。问题的关键在于人大监督的很多案件并不仅仅是因为法官水平导致的错案,而是因为法官受到外部影响,法官有意识地司法不公而造成的错案。这可以是外部干预,也可能是司法腐败,在这种情况下,案件监督作为一项常规的机制是不可能发挥真正作用的。
因为,案件的纠正对司法人员来说并没有什么大的危害,案件的纠正对外部干预也未造成威慑,下次有机会又会卷土重来。
比如,2007年之前人大从事的个案监督仅限于纠正某个案件,并没有通过个案监督找出法院审判和法院工作中一般性的问题,从而加强法官队伍建设和司法制度建设。在蔡定剑教授课题中,被调查的50起人大个案监督案件中,只有6起案件中的司法人员受到查处,并纠正由他们造成的错案。
从各地个案监督监督目的实现来看,其对违法办案人员的追究,推进司法改革、完善相关工作制度等远远谈不上。
五、禁止一切形式的案件监督
禁止案件监督的范围界定应当以 “监督是否以纠正错案为目的,并提出对案件处理的建议”为标准。事实上,有文章认为: “地方人大任何对具体案件提出处理意见或建议,都是与宪法和有关法律规定的原则相悖的”。所以,除了2007年之前的个案监督外,还应当禁止案件汇报制度;人大推动的诉讼监督、人大代表旁听庭审都不能对案件发表意见;质询、特定问题调查不应对案件处理展开;人大审批逮捕应当仅作形式审查,但仍有以下问题需要深入分析。
其一,将信访案件转交司法机关,甚至要求司法机关报告结果是否属于案件监督。实践中,人大仍然在从事信访工作,对于群众的信访案件往往转交司法机关,并要求一定期限内报告结果。根据笔者的调查,对于人大代表对具体案件提出的建议一般只作为信访件转交司法部门。据全国人大常委会办公厅的同志介绍,全国人大常委会对代表提出的有关案件的书面意见,通常不作为代表建议办理,而作为信访件处理,统一由办公厅代表联络部门转信访部门,由信访部门交司法机关。
时任全国人大常委会法工委主任认为,人大及其常委会的有关部门将人民来信来访中的涉法涉诉问题,按照规定转交 “两院”依法办理,是必要的,应当把这种做法与个案监督区别开来。
笔者也认为这种情形下,其未提出任何具体的监督意见,未对司法机关行使职权造成任何干预,仅仅表示人大对该案件审理的关注,应当允许。
其二,仅对诉讼程序进行纠正是否属于案件监督。案件程序行为是否应当监督是一个非常复杂的问题,任何一个判决结果都是建立在一系列程序行为的基础上,如对一个案件的审理需要庭前准备、开庭审判、庭后评议、作出裁决等等,这一系列的程序行为都可能对判决结果产生影响,因此法律规定对于非法的程序行为,法定当事人可以上诉依法启动审判监督程序,这和审理结果没有什么两样。从某种意义上说,案件审理程序同样也属于 “审判行为”,受司法独立保障,一些国家就不允许监督诉讼指挥行为。但是,审理结果、办案结果是否正确更需要司法官的 “技艺理性”,而办案程序行为受独立性的保障更弱。所以,笔者认为,对于合理与否的 “裁量程序行为”人大不应当审查监督,但对于合法性行为,特别是对于明显的程序违法行为比如应该公开审判而不公开审判、严重超期审判等,人大可对其监督,要求其纠正。
其三,人大监督不对实体问题做出评判,仅要求司法机关启动程序是否属于案件监督。我国全国人大常委会工作报告中多次重申,人大监督司法不能代行司法权。
1988年4月13日,七届全国人大常委会委员长万里在常委会第一次会议上提出七届人大开展监督的原则要求,其中一条就是,“人大常委会行使监督权,必须依照宪法和法律办事,必须避免干预或代替政府、法院、检察院职权范围内的工作,以保证政府统一高效运转,保证法院、检察院依法独立行使审判权和检察权。”
李鹏同志在1998年9月16日全国人大内务司法委员会上再次重申:“人大监督个案的目的,是为了督促支持审判、检察机关公正司法,而不是代替司法机关办理案件。”于是,人大及其常委会对具体案件只可以提出意见和建议,督促 “两院”按法律规定的程序去办理。
一些学者提出的改革建议认为,应当允许人大建议启动程序,但必须保证法院对案件的事实调查和法律适用的独立性和完整性。“人大监督只能是针对事实问题或程序问题,指出可能错误,可建议法院考虑这一事实,人大不能自行调查事实、评判案件,不可对审判结论发表意见,不对案件法律对错及如何裁决发表意见。”
然而,笔者认为,人大监督司法机关启动司法程序相对于实体纠错而言,显然对司法独立的保障程度更高,但是,仅仅启动程序而不改变结论,上访者不会满意,人大也不会最终满意,基于我国司法独立性不足的现状,人大必然会采取许多 “非正式”的手段影响司法判决,这种观点不具有可行性。而启动程序的前提往往包含对实体事实的判断、建议,所以,该类监督也属于案件监督,不应允许。
其四,事后监督模式是否可行。全国人大提出司法监督必须遵循事后监督的原则,所谓事后监督是指对依据二审终审已经终结,司法裁判已经生效,而当事人向上级人民法院提起申诉程序,人民法院不予受理或久拖不决的案件进行的监督。侯宗宾作关于在 《审判、检察工作中重大违法案件实施监督的规定》(草案)的说明中提到,这包含两层意思:一是重大违法行为已经发生;二是通过司法途径进行干预后没有得到及时纠正。
笔者认为,审判监督程序启动的前提即是 “认为判决确有错误”,如果人大监督启动审判监督程序,必然要涉及实体对错,这仍然存在人大缺乏 “技艺理性”的障碍。即使事后监督,仍然存在改变生效实体结果的建议与监督,仍属于案件监督,破坏判决的稳定性,应当予以禁止。
其五,为了惩戒错误司法行为,调查实体错误并予以纠正也属于案件监督而应不允许。因为为了保护司法独立,即使为了纪律惩戒,对实体错误的调查、纠正仍违反上述分析,域外一般不允许外部机构对案件实体是否公正进行审查。事实上,惩戒错误司法行为也不以错误裁决为前提,很多司法腐败行为也未必判错案。司法官员的违法行为本身足以对其进行惩戒,调查实体错误是不需要的。
必须明确,对案件监督的禁止主要是指对 “案件办理正确与否为目的”的建议与监督,对于司法官在审理案件过程中是否存在违纪、违法行为为目的的监督,并不属于案件监督。同时,对于办案过程之中的司法外行为,比如接受贿赂等,在各国都属于司法惩戒的内容,在我国也毫无疑问属于监督的对象,可对其单独调查,不属于案件监督。
六、结语:
从实体到行为的监督监督存在监督司法行为还是监督案件处理结果的选择问题。前者以司法不当行为为目标,通过规范司法行为避免错案,后者直接以错案为目标,对造成错案的司法行为关注不够,或者以错案推导出司法行为不当。笔者认为,从功能上讲,可以通过行为监督实现当前案件监督的目标———减少错案,而如前所述以错案为目标恰恰不能减少错案。强化监督的关键不在于纠正错案,而在于要让违法的司法官员失去再次违法的机会,免掉一个腐败失职的司法官员显然可以保障成百上千的案件的公正处理。所以,解决问题的关键在于铲除造成错案的人为因素,监督的关键在于惩戒腐败的司法官员,而不是纠正错案。而这只需要对不公正的司法不当行为监督就可以了。所以,笔者认为,人大监督司法面临从监督案件向监督司法行政事务的转型,应当从过于重视 “个案处理”的监督,过于重视监督案件审理结果是否正确,走向重视 “司法人事”、“司法政策”、“司法管理”的监督。值得警惕的是,我国具有个案监督的强大市场,受到信访制度的影响,实践中案件监督总会以各种不同的形式出现,因此必须在法律上作出明确的禁止性规定,这有待于立法的跟进。
