如何将宪法规范贯彻落实到现实生活中,让宪法真正发挥制约权力之恶、保障人权之善的作用,需要构建合理、有效的宪法实施监督保障机制.而违宪审查如何启动,是这一制度得以顺利运行并取得实效的必要前提.中国现行的违宪审查体制对此规定还不完善,导致在宪政实践中许多违宪行为无法进入审查程序,致使宪法的作用无法正常发挥.检察机关为国家法律监督机关,加强检察机关在宪法实施中的作用,可以通过赋予检察机关违宪审查启动权来实现.本文试图对这一设想进行论证.
一、中国现行违宪审查启动制度立法现状及存在的问题
违宪审查制度是宪法框架内国家公权力运行的必要的纠错机制,也是宪法在社会生活中发挥效用的制度保障.但由于中国目前违宪审查制度的不完善,导致这一制度基本上处于"失效"状态.由此,在有权机关的立法活动中,不少带有地方、部门、行业利益保护色彩的部委规章、地方法规甚至行政法规,都不同程度地存在违宪违法问题.比如,"孙志刚事件"中涉及的国务院制定的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》、"李慧娟事件"中涉及的河南省人大常委会制定的《河南省农作物种子管理条例》等法律文件,都存在明显的违宪违法情节,但依然施行多年.面对这种状况,国家试图完善和加强宪法监督制度,先后制定和颁布了一系列有助于违宪审查的法律、法规和规章制度,并且全国人大法制工作委员会还设立了法规备案审查室.但这些措施、方法并没有解决根本问题,全国人大常委会的违宪审查工作依然无法摆脱虚设的尴尬境地.在这一制度诸多不完善的规定中,违宪审查程序的启动制度规定更是存在诸多不合理之处,如启动主体、方式、程序、救济等方面都存在缺陷,这也是导致诸多违宪行为很难进入审查程序,使违宪审查制度基本上处于休眠状态的重要原因.因此,如何建立规范的违宪审查启动程序,是构建富有成效的违宪审查制度的关键.下面着重探讨启动违宪审查制度的相关问题.
( 一) 中国违宪审查启动制度的现行规定
违宪审查是保障宪法实施,维护宪法权威的根本制度,其任何制度设计都必须是严谨可行的.因此,违宪审查机制的启动也必须由特定的主体依据法定的程序来进行,而且进入初步审查的条件要恰当,不能过高,也不能过低,"如果门槛过高,则会克减当事人获得权利救济的宪法权利; 门槛过低,启动要件若总是允许'慷慨地进入',会将整个宪法审查制度带入'一座坟墓'"[1].因此,违宪审查启动机制是违宪审查制度得以顺利运行并取得实效的必要前提,其制度的完善是一国违宪审查机制能否有效运行的重要因素之一.
这一问题的现行规定,中国目前主要涉及以下法律文件:
1.《中华人民共和国立法法》( 以下简称《立法法》) 第90 条规定,两类主体可以向全国人大常委会提出违宪审查的请求以及对这两类请求不同的处理程序.一类是国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会,认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求,由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见; 另一类是除了上述主体之外的其他国家机关和社会团体、企事业组织以及公民,如果认为上述法律文件违宪,可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议,对于他们的建议须先由有关机构研究后,再送交有关的专门委员会进行审查.
2.《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第32 条规定,可以向全国人大常委会提出审查最高人民法院、最高人民检察院的法律解释的主体有国务院、中央军委和省、自治区、直辖市的人大常委会; 《司法解释备案审查工作程序》重复了这一规定,而且还规定企事业组织、团体、公民也可以向全国人大常委会提出此建议.
3.《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》的规定,一是扩大了违宪审查的审查范围,将经济特区法规列为审查对象;二是规定了全国人大常委会进行违宪审查的具体部门与程序.
4.《规章制定程序条例》第 35 条规定,可以向国务院提出审查规章的主体有国家机关、社会团体、企业事业组织、公民.
( 二) 现行规定存在的主要问题
上述法律文件仅规定了有权提议进行违宪审查的主体和笼统的程序性规定,却不具有可操作性.此外,还存在以下方面的突出问题:
1. 启动违宪审查程序主体的规定有违公正
在人类社会早期,人们衡量司法程序的正当性适用的基本法则是自然正义,"任何人都不得做自己案件的法官"是其基本要求,因此裁判者必须保持中立.但上述法律文件中规定的提议审查的主体,却恰恰违反了这一基本法则.国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院和省、自治区、直辖市的人大常委会有权要求审查行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等,但行政法规是国务院自己制定的,地方性法规、自治条例和单行条例也是由省、自治区、直辖市的人大常委会制定或批准的,它们一般都会倾向于自己颁布制定的法规是合宪合法的,让其自我监督,不仅有违公正,而且在理论上也存在很大的缺陷.因为立法机关很难发现自己的错误,即使发现了,也未必会主动承认,所以这些机关缺乏提出审查要求的主动性.最高人民法院因从事审判工作易发现上述规范是否有违宪或违法的问题,但依现行法律规定其只能适用而无审查权,因此也不会主动提请审查; 中央军委主要制定军事法规,亦是如此,并且军事机关很少适用行政法规、地方性法规等,对其违宪、违法的情况很难发现,也无从提起违宪审查.所以,上述启动违宪审查程序的主体缺乏启动这一程序的积极性,实践中也没有发挥多大作用,基本上处于休眠状态.
2. 对于上述主体提起违宪审查的处理程序的区别对待违反公正法则
《中华人民共和国宪法》( 以下简称《宪法》) 、《立法法》中规定的提起违宪审查的主体中,国家机关包括国务院、中央军委、最高法院、最高检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会有"要求权",而其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民只有"建议"权,这与宪政精神是不相符的,违反法律面前人人平等的原则.而且四大中央国家机关的"要求权"尚不能发挥效能,企事业单位、公民的"建议权"更是如同摆设.国务院、中央军委、最高法院、最高检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会既不是某一法律、法规的适用者,也和违宪行为没有直接的利害关系,所以其很难有启动违宪审查的积极性.但普通的机关、社会团体、企事业单位和公民有可能是法律法规的直接适用者,所以也就很容易发现其中的违宪违法行为,同时他们也可能是违宪行为的直接利害关系人,因此他们比上述主体更有提起违宪审查程序的热情和积极性.另外,对于这两类不同主体提出的违宪审查要求的处理程序也是区别对待的,对于国务院等国家机关只要提出审查要求,全国人大常委会就必须进行审查,正式启动审查程序; 而对于普通公民、社会组织等向全国人大常委会提出的审查建议,必须先由全国人大常委会的有关工作机构研究,再决定是否提交有关的专门委员会进行审查.这种区别对待,显然是不公正的,这也是造成目前很多违宪建议"石沉大海"的一个重要原因.
3. 启动违宪审查程序的运作缺乏具体的制度规定
违宪审查制度需要一套行之有效的法律制度加以保障才能发挥作用.中国目前尚未制定专门法律,只在《宪法》、《立法法》中有笼统的规定,或者在一些低层次的法律文件,如行政法规、全国人大常委会的一些工作规章制度中有若干规定.这些法律条文只是泛泛规定了谁有权提议进行违宪审查,对于违宪审查的标准、审查方式、程序、期限以及法律责任等,均未作出具体详细规定.如在《立法法》中规定的对于公民、社会团体、企业事业组织向全国人大常委会提出的审查建议,由常务委员会工作机构进行研究,必要时,送有关专门委员会进行审查.这里对于全国人大常委会工作机构的处理方式、期限等没有作明确的规定,而且"必要时"也没有具体的判断标准,成了一种自由裁量权.这些不具体的规定就使现实社会中的很多违宪审查请求,无法进入实质审查阶段,最后不了了之.
二、违宪审查启动权赋予检察机关的依据
完善中国违宪审查程序启动机制的关键是确定违宪审查程序的启动主体,而这一重任需要一个专业的机关来承担.分析中国目前各国家机关的法律地位及其职能,人民检察院是最适合的违宪审查程序启动机关.
( 一) 违宪审查启动权赋予检察机关的宪政依据
《宪法》明文规定检察机关是国家的法律监督机关,其法律监督职能不局限于刑事诉讼中的职责,还应发挥其宪政作用,即对行政主体的执法权、立法权、审判权等依法实施法律监督,发挥权力与权力之间的制衡作用,防止权力的恶性膨胀,从而达到保障公民权利的宪政目的.在当前加强国家权力监督的形势要求下,在现行的宪政体制中,更要巩固与强化检察机关的宪政地位,在合理的限度内拓展其法律监督的权力,加强其宪政职能.因此,"在中国特色违宪审查的具体制度设计中,应正确定位和合理配置检察权,将检察机关确定为协助国家最高权力机关行使宪法监督权的专门机关,将检察权明确定位为提起违宪审查的专门权力,从本质上说其属于专门法律监督权的范畴"[2].检察机关的监督不仅要保障法律的实施,更要保障法律是否与宪法相统一,这才是完整意义上的法律监督.
( 二) 违宪审查启动权赋予检察机关的法律依据
上文已有分析,国务院、最高人民法院、中央军委以及省、自治区、直辖市的人大常委会作为违宪审查程序的启动主体,有违自然正义的基本法则.与上述国家机关相比较,最高人民检察院自身的利害关系与其牵涉较少,而它又是国家专门的法律监督机关,实施法律监督是其特性,所以最有可能也最适合行使这一违宪审查提请权[3].地方各级检察机关根据《立法法》第90 条的规定也享有违宪审查的建议权.
三、违宪审查启动权赋予
检察机关的具体制度构想在中国现行宪政体制下,检察机关的权力大多是程序性的,为了不与现行体制有太大冲突,减少阻力,赋予检察机关违宪审查启动权应当与人大机关的宪法监督权结合起来,由检察机关负责提起违宪审查、人大机关负责审查与最终认定,这才是完善中国现行违宪审查制度的合理安排.赋予检察机关违宪审查启动权,应将其定位为一种程序性权利,最终的违宪认定权仍由国家权力机关行使,这样做符合权力相互制约的法治原则,也更有利于二者的配合和监督,把中国特色的违宪审查机制落到实处[4].
( 一) 检察机关违宪审查启动权实施的范围
依据中国现行《宪法》第五条规定,中国违宪审查的对象主要是法律、行政法规、地方性法规,国家机关和社会组织制定的规范性文件以及国家机关、社会组织、公民个人的行为.但《立法法》等法律、法规并未将法律列入审查的范围,原因是在中国现行政治体制中全国人大的地位是至高无上的,对于全国人大及其常委会制定的法律在理论上是否存在违宪的可能性有很多争议,而且立法机构与违宪审查机构是同一个机关,所以怎样监督,如何监督,就成了目前中国宪法理论中一个很纠结的问题.但是任何权力都应受到监督,这是宪政的根本精神,因此全国人大及其常委会的立法权必须接受其他权力的监督,这是维持宪政体制稳定所必须的.致于由谁监督,如何监督,才符合现行宪政体制,这需要理论的创新,本文暂不涉及,对于法律的违宪审查也暂不列入检察机关审查的范围.那么,检察机关有权审查的范围包括: 行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例; 国务院各部委制定的规章以及省、较大市的政府制定的规章; 最高人民法院、最高人民检察院的司法解释; 国家机关及社会组织制定的规范性文件.
( 二) 检察机关启动违宪审查程序中的主要问题
1. 工作机构---民事行政监察部门
检察机关作为国家法律监督机关,依法对刑事诉讼、民事审判、行政诉讼活动进行法律监督,这是中国检察制度的重要特色.作为检察工作重要组成部分的民事行政检察其基本职责是对民事审判、行政诉讼活动进行法律监督,其法律属性就是对国家公权力的监督,代表国家行使法律监督权,因此由其内设的民事行政检察部门担当违宪审查程序的启动者符合宪法赋予的检察机关行使权力的性质和特点,这样不仅完善了其监督范围,也增强了监督效力,创新了监督方式.
检察机关经过多年的努力,已经培养出大批民事行政工作的专家型人才,他们不仅理论知识丰富,而且在长期的工作中,积累了丰富的实践经验,完全可以胜任审查工作.
2. 工作程序
( 1) 受理.由检察机关启动违宪审查程序,可以采取主动审查与被动审查相结合的方式.主动审查是检察机关在办案过程中,发现规范性法律文件冲突或违宪的情况,主动启动审查; 被动审查是接受国家机关、社会团体、企业事业单位、公民对规范性法律文件违宪、违反上位法的控告后,经过初步审查,不管是否启动违宪审查程序,都必须将初审结果和意见反馈给控告人.这种反馈机制,不仅是对公民权利的一个保障,也是对检察机关工作的约束,因此反馈机制的建立是这一制度能够发挥应有效果的必备程序.
根据要求审查的规范性法律文件的层次安排受理机关.要求审查国务院的行政法规及省、自治区、直辖市人大及其常委会制定的地方性法规、自治条例和单行条例以及最高人民法院的司法解释的,则由最高人民检察院启动违宪审查,将结果及其证据、建议提交全国人大常委会,由其进行实质审查.要求审查较大市人大及其常委会制定的地方性法规的,则由该市所在省的省级检察机关启动审查,将证据、建议逐级上报最高人民检察院,由其提交全国人大常委会,进行实质审查.要求审查国务院各部门规章的,则由最高人民检察院启动违宪审查,将其建议、证据发给国务院,由其进行实质审查.对于最高人民检察院出台的司法解释,可以按照《各级人民代表大会常务委员会监督法》
第32 条的规定,让最高人民法院启动审查,将建议、证据等提交全国人大常委会进行实质审查.要求审查省级政府规章的,则由该省的省级检察机关启动审查,将证据、建议上报其同级人大常委会,由其进行实质审查.要求审查较大市政府规章以及其他各级政府规范性文件的,则由同级检察机关启动审查,将其证据、建议上报上一级检察机关,由其发给同级人民政府进行实质审查.违宪审查机关对于检察机关提起的违宪审查建议,必须进行审查,进入正式的违宪审查程序,并在法定的期限内,将审查结果告知检察机关; 有控告人的,检察机关再将结果告之控告人.
( 2) 审查与处理方式.检察机关启动违宪审查程序后,可以采取调卷、调查、听证等方式进行审查.检察机关在办案过程中,认为其与宪法或上位法冲突,主动启动审查机制的,可以到该法律、法规的制定部门去调查,让其作出解释; 如果是接受当事人的申诉、控告被动审查的,可以让当事人提交书面理由,争议较大的,也可以让当事人进行质证和辩论.在这里,检察机关的审查只限于是否有必要继续进行违宪审查,如果经过审查认为需要继续的,在审查程序结束后,检察机关要制作正式的建议书,详细说明要求审查的理由、依据,然后将建议书、证据等交给审查机关,进入实质审查阶段.这样就可以避免现行立法中对于启动程序规定的不足,降低违宪审查的门槛,增加全国人大常委会进行违宪审查的机会,同时减轻违宪审查机关的工作负担,提高工作效率.对于检察机关启动违宪审查程序中的其他问题,如救济手段、法律责任、期限等,尚需制定专门的法律规定加以完善.
总之,赋予检察机关以违宪审查启动与调查权,一方面健全完善了检察机关的法律监督职能,另一方面也弥补了全国人大常委会在宪法监督中缺少职能部门的缺陷,对于构建科学而富有实效的违宪审查制度将起到积极的作用.
[参 考 文 献]
[1]郑磊. 合宪法性审查该如何启动[J]. 法学,2007( 2) .
[2]安政. 论我国违宪审查制度中的检察权[J]. 国家检察官学院学报,2007( 6) .
[3]王玄玮. 违宪检察论---检察机关启动违宪审查程序的初步探讨[J]. 政治与法律,2009( 4) .
[4]吕涛. 论我国检察职能的转型发展[J]. 中国刑事法杂志,2010( 5) .
