3.3 中国灾害风险管理面临挑战
3.3.1 转型期中国灾害风险管理状况
中国目前正处于社会发展的转型期和工业化的加速期，工业化、技术进步、城市扩张、城镇化发展、重大工程建设……现代化在给人民物质文化生活创造更多财富和福祉的同时，也带来了环境污染、工业化疾病、气候突变、自然灾害加剧等等现代化进程中的痛楚和危机，以及后工业化社会所面临的信息化污染、网络生态失衡等新的危机。可以说，前工业化或者古典工业化的传统风险、工业化的现代化风险以及后工业化的现代性风险在中国交织存在，错综复杂，构成了中国“风险社会”
的时代特征。在这样一个风险错综复杂、相互交织的高风险社会里，推进现代化社会转型，政府的风险管理要求更高。
中国也是一个自然灾害多发、频发的国家，有着与各种自然灾害顽强斗争的漫长历史，积累了防灾、抗灾、救灾的丰富经验。与长期的中央集权制相适应的是，灾害风险管理长期以来采取的都是一种集中领导、统一指挥、分级管理的管理体制。
古代的防灾与赈灾体系和当代的“以防为主，防灾、抗灾和救灾相结合”的灾害管理工作方针，都是以纵向集权为基础的中央政府统一领导体制。从目前情况来看，改革幵放三十多年，国家逐步建立了有自己特色的灾害风险管理法律体系。主要包括《中华人民共和国水法》（1988)、《中华人民共和国森林法》（1989)、《中华人民共和国气象法》（1989)、《中华人民共和国传染病防治法》（1989)、《中华人民共和国防洪法》（1997)、《中华人民共和国消防法》（1998)、《中华人民共和国防灾减震法》（1998)、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国矿山安全法》以及《军队参加抢险救灾条例》《破坏性地震应急条例》《突发公共卫生事件应急条例》《森林防火条例》《水土保护工作条例》等数十种多种，初步建立了涵盖地质灾害应急、环境灾害应急、气象灾害应急、火灾事故应急、公共卫生事件应急、安全事故应急等方面的应急法律体系。
灾害变化的形势，也促使逐步完善了有自己特色的灾害风险管理组织体系，在中央层面主要由国务院进行统一领导，国务院作为国家公共危机治理的最髙行政机构，统一领导各类灾害风险的预防和处置。1989年4月，中国政府响应联合国国际减灾十年计划，设立国际减灾十年委员会，作为国家级灾害风险管理的综合协调机构，“国际减灾十年计划”期满后，国际减灾十年委员会更名为国际减灾委员会，中国顺应形势需要，也于2005年4月设立国家减灾委员会，作为替代中国国际减灾十年委员会的常设机构。除了这一综合协调机构，在遇有重大灾害事件发生，国家层面还会启动相应的减灾救灾指挥机构，其中既有常设性的指挥机构，也有临时性的指挥机构，如防讯抗旱、森林防火的指挥部是常设机构，而地震等则是临时性的指挥机构，当地震以及其他严重自然灾害发生时，通常会设这种临时性的指挥部或指挥中心负责组织协调。国家层面的指挥部、指挥中心通常由国务院总理或分管理副总理任总指挥，国务院有关部门参加，统一指挥和协调各部门、各地区进行一体化的应急处置。在国务院的统一领导下，全国性的应急预案框架体系也初步建立，国家先后发布《国家自然灾害救助应急预案》《国家地震应急预案》《国家防汛抗旱应急预案》《国家处置重、特大森林火灾应急预案》《国家突发地质灾害应急预案》。
地方各级人民政府是本区域灾害风险管理工作的领导机构，负责本行政区域各类风险事件的应对工作，也基本上建立了一套与国家层面对应的灾害风险管理组织体系。
3.3.2 中国灾害风险管理缺乏统一性
考察灾害风险管理的实际效率，对比一些主要发达国家和灾害多发国家的灾害风险管理体系，可以看到，中国的灾害风险管理体系仍然是不完善的，还存在诸多问题。这些问题既有政府管理体制上存在的问题，也有市场经济不完善所带来的问题。学习借鉴其他国家灾害风险管理的经验，对于灾害风险管理起步比较晚的来说，是十分必要的：
3.3.2.1 中国突害风险管理缺乏统一的法律体系
从各国经验来看，一些主要发达国家和灾害多发国家的灾害风险管理体系治理往往都已上升到国家战略层面，通过总体的国家安全法或灾害应对法加上分类别、分系统的法律支撑体系，对灾害风险的防范与应对、救助以及恢复重建进行国家赋权。中国虽然己经制了《防洪法》等数十种灾害风险管理类的法律、法规，但是没有一个防灾减灾的“基本法”，没有将灾害防范、应急、救助、补偿、重建工作中存在的共性问题、特别是许多大政方针方面的问题在基本法中予以明确，而是以部门法为主，分灾类、分部门、分地区的单一灾害管理模式，导致部门各自为政，缺乏统一协调。而且各灾种、各部门的法律体系也是不完善的，仍然存很多的法律空白。
依法治国是的基本治国方略，传统的国家灾害风险管理具有很大的不确定性因素，在一定程度上还带有很强的人治因素，这与从国家安战略层面来考虑灾害风险，以市场经济理念来管理灾害风险，显然是背道而驰的，我们记得，在2003年“非典”初期和2008年汉川地震初期的风险管理，都存在因人治因素干扰而阻碍抗灾救灾进展的实际，当然后来在党中央和国务院的强力推动下，迅速扭转局面，成为中国抗击自然灾害和应对公共危机的典型案例。它们还推动了灾害风险管理和公共危机治理的法律体系的进一步完善。2003年抗击非典的斗争中，如果没有《突发公共卫生事件应急条例》的紧急出台，把应急处理公共卫生事件纳入法制化的轨道，危机的持续时间可能会更长，这也为后来应对禽流感等风险打下了法律基础。
3.3.2.2 中国突害风险管理缺乏统一的组织体系
西方发达国家和灾害频发国家的风险管理组织体系一般都较为完备，如上述美国、日本、加拿大、英国、俄罗斯以及墨西哥、新西兰等国家和地区，都建立了层次分明、结构完整的紧急应对或者危机管理组织框架和应急反应决策机制。特别是进入新世纪以后，各国都在加强自己危机管理决策机制和决断效率。我们国家虽然有国务院的统一组织领导，但是由于条块分割导致部门利益的加剧和地方利益的分化，中央与地方、部门与部门、部门与地方、地方与地方之间缺乏在资源利用和公共服务方面的相互协调机制，使信息、资金、物资、人才等相互分割，缺乏互联互通。横向上来看，各部门的垂直管理体制是比较完备通畅的，但各部门横向这间的职责分工不明确，职责交叉和职责“真空”并存。
缺乏统一组织的常设机构。虽然一旦发生突发的灾害性公共危机，国家或地方会成立临时性的指挥机构，以统一组织灾害风险管理，但是这种临时机构是在法律上没有应有的保障，因此其实际工作中通常需要对各职能部门进行协调，协调的成本非常高，协调的成效也往往取决于领导的重视程度和协调能力，带有很大的随机性和不确定性。这种临时性的机构也不可能事先拟订系统的、成熟的应急管理计划，更不可能从国家安全和社会稳定的全局上，设计和制定国家灾害风险管理的中长期战略。目前，中国防灾减灾机构由设置在民政部内的国际减灾委员会负责，但是从实际效果来看，其在救灾方面发挥了很大的作用，但在制定政策和规划、幵展灾害预防等方面的作用则相对较小。在省一级或省级以下，这种分类别、分地区、分部门的单一管理模式更为明显，灾害的测、报、防、抗、救、援等都实行单一管理模式，整体效率不高。
3.3.2.3 中国交害风险管理缺乏统一的市场体系
国际上，一些国家都较为完善地形成了以政府为主导的公救、共救与自救的灾害风险管理体系，市场及公众的参与纳入国家灾害风险管理体系。尽管各国都在加强自己的政府应急动员能力，但是从提高国家应对公共危机的效率出发，各国都在探索新的防灾救灾机制，无论是社区救助还是志愿者体系的建立，各国政府都在想办法通过市场机制或者政策激励，并动员公众参与灾害防治战略体系之中，从而形成一个“政府一市场一社区一公众”为一体的大市场体系。而中国仍然是一个以政府单中心治理为主体的结构，将灾害风险管理作为政府公益物品的供给，而与市场相脱离。换句话说，在政府与市场往往是作为“公”与“私”两个对立的层面而存在，是一种二元结构的存在，以至于在中国形成了 “政府的市场”、“市场的市场”、“政府与市场交叉的市场”这样多元化的市场体系，甚至还会由此派生出所谓“贪官的市场”、“黑恶势力的市场”等等，每一个市场体系都有自己的“市场规则”，而这些所谓的市场规则甚至可以凌驾于法律之上，因而造成了市场规则的混乱、法律体系的混乱。由此造成在地震等灾害风险发生后，政府、市场风险管理效率都大打折扣，甚至投机、腐败盛行。“红十字会现象”可以说就是一个“政府与市场交叉的市场”典型代表。
另一方面，市场的分割也造成灾害风险管理市场体系混乱。在中国，由于部门与地方的这种分割体制，加之区域发展的不均衡，统一市场体系远未形成，这种分割同样反映和影响到灾害风险管理。比如，目前中国各种信息系统之间相互分割，“烟林立，各成“孤岛”，缺乏互联互通和信息资源共享，缺乏综合性的信息共享平台，这种分散的信息管理体系导致各类灾害信息不能实现各个地区间、各个部门间、各类灾种间的有效沟通，不能满足灾害应急管理对信息及时、准确性的要求，也不能形成统一的市场信息和市场数据，对统一市场体系的建立形成障碍。的灾害保险在各个地方的发展也是极不均衡的，对灾害损失补偿也带来不均衡性。同样的地震灾害，在不同地方人们所受到的补偿救助待遇也各有不同，往往会带来社会次生矛盾。
返回本篇硕士论文目录 上一章：部分国家灾害风险管理实践 下一章：灾害损失补偿的性质资源和资源私置关系重构
