金融立法与金融发展存在着密切的联系。 20世纪 90 年代西方兴起的 “法与金融学” 理论认为：各国金融发展的差距关键就在于不同的金融法律制度安排。
［1］从这个意义上来说，金融立法既是一种经济现象，又是一种制度现象，更是重要的文化事件，有待深入研究。 迄今为止，学界涉及北洋政府时期金融立法方面的成果极为少见，仅在部分相关经济立法或某些涉及中国近代金融监管体制、银行监管制度、中央银行制度的论着中有所论及。 故笔者依据大量档案史料及相关文献，对北洋政府时期的货币、银行、证券、保险等各方面的立法情况进行系统梳理，以期对该时期金融立法与金融发展之间的关系作一探讨，尚祈方家教正。
一、货币立法
北洋政府时期的货币制度依然是清末币制的延续，银两并没有退出流通界。 当时的货币主要有银两、银元、银角、铜元、外国银行钞票、中交两行钞票、政府纸币与变相钞票、华资商业银行钞票、地方银行钞票等，并且还有许多小品种，该时期货币发行与流通极其紊乱，较清末有过之而无不及。
［2］1货币种类繁多的直接后果之一，就是许多货币具有区域局限性， 而不能在全国通用，对社会经济发展极为不利。 比如：在流通领域，由于银两换算，辗转折合，贴水亏耗非常大，经营国外贸易时，买卖要受金银比价变动与两元比价变动的双重影响。 于是，部分投机商人专门操纵元两兑换折合利润， 给商业贸易发展带来了不利；在财政税收方面，由于各地银两的不一致，国家在征收赋税时，除折算烦难之外，还要受市价涨落的影响，税收工作效率难以提高。
［3］167-168货币流通的混乱情况，迫使北洋政府不得不进行币制改革。 从 1912 年秋开始，即由财政部设置了币制委员会， 专门负责研究币制改革问题。
与此同时，北洋政府改组大清银行，成立中国银行，并于次年 1 月 5 日颁布《中国银行兑换券暂行章程》，主要规定：一切官款出纳及商民交易，都通用中国银行兑换券；兑换券按照内地名由中国银行随时兑现，不得拒收及折扣、贴水。
［4］67该章程标志北洋政府欲统一纸币兑换券，开始着手币制改革。
1913 年秋，国务会议讨论并最终决定实行银本位币制，对清末《币制则例》进行修改，于次年 2月 7 日颁布《国币条例》十三条，规定国币之铸发权专属于政府，由中国、交通两行发行；国币单位为“元”。
［4］74并开始铸造新币“袁头币”。 但发行数量不多，流通范围不广，影响不大。 尽管如此，新币的发行终于使全国有了统一标准的银元，以此为基础，北洋政府开始着手统一纸币的发行。
1915 年财政部颁布《取缔纸币条例 》，规定 ：“除中国银行外， 新设的金融机构或现已设立但未发行纸币者，皆不得发行纸币；原有准其发行的金融机构于营业年限内仍准发行，但至少必须有五成现款准备兑现，其余准以公债、证券为保证准备，限满应即全数收回。 ”
［4］93但由于当时拥有纸币发行权的金融机构各有受保护的利益牵扯，各地军阀也加以抵制，措施收效不大，以致银元取代银两的改革未能一步到位。
1917 年 2 月 ，财 政部在 《国币条例 》 的基础上，颁行《国币法草案》，再次确认标准银元成色为银八九铜一一。 同年 4 月，财政部钱币司拟订《各省官银钱行号善后办法提议案》，提出：“从前各官银钱行号滥发纸币为害甚大，现在各省如广东、浙江、直隶，虽已收回，其余各官银钱行号纸币， 亦按截止发行额定为限制。 ”
［4］97-98随即颁布《中国银行兑换券法草案》，对中国银行发行兑换券及发行税问题进行了详细规定。
［4］226-227该条例目的为加强政府发行货币的权力，但同时也为政府日后滥发纸币提供了法律依据。
1920 年北洋政府借整理中、 交两行之名，发行 6000 万元短期公债，并随即颁布《实业债券条例》，为政府募集有奖实业债金，总额达 2000 万元［4］116-131，目的是为政府财政开支服务。 1921 年 8月币制局拟订了《银行公库兑换券条例草案》，声称为了反对各官办银行滥发纸币，全国的官办银行应全体联合，共同设一公库，所有纸币发行权，即完全归公库主持，统一发行“公库兑换券”。 公库成立以后，从前各行所享有的纸币发行权即行取消，已行使的纸币，陆续收回销毁。
［5］该办法一公布，立即受到公众的反对。
1923 年，北洋政府为了筹款，以大量铜元票向私人银行、银号押借大笔款项，结果引起铜元票的贬值和挤兑风潮。1924 年 5 月 22 日，钱币司公布《整顿钞券办法》，规定各银行以后由分行发行纸币，必须先经地方官或监理官报由本部核准后方准发行，以示限制。 至从前发行纸币各分行，应令监理官查明呈报候核。
［4］137事实上，此办法并未从中国币制真正统一上考虑， 而是把财政、金融与政治混为一体， 导致中国币制混乱无法根除。
1927 年 1 月 24 日，北洋政府再次颁布《中国银行发行银辅币券暂行章程》九条，第一条写明，中国银行为划一币制、补充货币流通起见，呈准财政部发行银辅币券；第四条规定，银辅币券之准备金为十足现金准备，由中国银行监理官监督之。
［4］139-140从表面上看，规定的内容都是为统一币制而规划的，但实际上，并未得到非常好的实施与执行，仍是一纸空文，中国币制持续混乱。
二、银行立法
北洋政府时期，随着各类银行的兴起，银行法规也渐成体系，内容涉及国家银行、省地方银行、商业银行及各类专业银行。
第一，在国家银行方面，北洋政府改组大清银行，成立中国银行，并着力控制交通银行，实行“双央行制”。 为控制两行，1913 年 4 月财政部颁布《中国银行监理官服务章程》，置财政部于中行监理之上，从法律层面上剥夺了中行作为中央银行的独立性。 同年 5 月，财政部仿《日本银行法》颁布《中国银行则例》三十条，规定股本总额为6000 万元，分 60 万股，政府认购 30 万股，余数由人民认购。 随即颁布《委托交通银行代理金库暂行章程》，明确中、交两行具有相同的金融职责：“有中国银行之一金库出纳区域， 如款项出纳过巨，或遇特别情形时，交通银行得分任代理”。［6］700并颁布《金库条例草案》，委托中行掌握总金库及全国分支金库，并大量承接政府财政垫款。
1914 年拟订《财政部关于将中国银行改归本部直辖饬稿》，将中国银行的设立、裁撤或归并等大权都交由财政部核准。1914 年 4 月北洋政府颁布《交通银行则例》二十三条，规定股本总额 1000万两，分 10 万股，除前邮传部 4 万股为固定股本外，其余 6 万股由人民承购；交通银行掌管特别会计之国库金；得受政府委托分理金库，专理国外款项。
［4］181自此，北洋政府基本控制两行实权，两行财政放款逐渐增大。 据统计， 中国银行1919—1921 年财政放款超过 35%。
［7］228交通银行至 1915 年底， 为政府垫借款项达 3115 万元之多，已占其中的一半以上［8］411。由于两行被政府控制， 给政府垫款过多，遂酿成停兑风潮。面对危局，两行决定改组。1921 年中国银行增收商股， 官股也陆续出售为商股，股本总额达 1900 多万元， 使中国银行逐渐摆脱对政府的依附关系。
（1）交通银行于 1922 年 6 月开始增收股本，改股本总额为 2000 万元，并制定摆脱军阀控制、依重工商实业的新营业方针。 1925 年5 月，段祺瑞政府为控制交通银行，特颁布《交通银行章程》六十一条，明确规定交通银行的营业权限得呈请财政部展限立案。 但由于华资银行发展的大势所趋， 政府只得顺应交行新的营业方针，使其渐脱离政治之羁绊。
第二，在省地方银行方面，各地军阀为巩固自己势力和解决庞大的地方军政费用，纷纷创办银行和滥发纸币， 这类金融机构多数称银行，也有仍以官钱局、官银号为名的，共有 29 家。
［9］158其中，制度较完备的是 1924 年 8 月 15 日在广州成立的广东“中央银行”。 该行以发行中央银行基金公债 1000 万元充作股本， 并于 22 日正式颁布《中央银行章程》和《中央银行组织规程》。 1926 年10 月，国民革命军会师武汉，特颁布《整理湖北金融公债条例》和《整理湖北财政公债条例》，发行金融、财政公债 3500 万元，其中 500 万元抵借现金，作为开办汉口中央银行的基金。 1927 年 3 月颁布《中央银行章程》［4］55。 蒋介石发动政变后，南京国民政府加紧对武汉实行经济封锁，武汉政府的财政状况日益恶化，于 1927 年 4 月 17 日颁布《集中现金条例》，欲限制武汉现洋、现银出口，以控制武汉的金融市场。 但这些强硬政策使武汉金融陷入更加孤立的状态。 不久汪精卫集团公开背叛革命，各种情形混乱，汉口中央银行随之无所作为。
（2）第三，在商业银行方面，则充分把握第一次世界大战及民族资本主义大发展的良机，许多银行纷纷设立， 其中出现着名的 “南三行”、“北四行”（3）， 成为中国金融市场上一支重要的金融力量。 据统计， 仅 1919—1923 年共新设商办银行143 家，占商办银行总家数的 57.9%，实收资本共5716.8 万元， 约占 1912—1927 年新设商办银行实收资本总额的 53.5%。［2］138随着商业银行的发展，各地银行公会纷纷成立。 据调查，1922 年时各地银行公会会员计为：上海 21 家、北京 22 家、天津 19 家、汉口 11 家、杭州 7 家、南京 7 家、蚌埠 5家、济南 9 家。
（4）为管理不断发展的银行公会，政府于 1918 年 8 月出台 《财政部公布改订银行公会章程令》；上海银行公会也先后于 1919 年 3 月和 1920 年 8 月出台 《上海银行公会关于订定公共准备金规则呈》、《上海银行公会场检送上海银行营业规程呈》。
［4］313-324第四，在专业银行方面，北洋政府主要是仿照日本的专业银行制度来建立中国的专业银行体制，如仿日本《横滨正金银行法》有《兴华汇业银行则例》三十一条（1912 年 11 月）；仿日本《劝业银行法》有《劝业银行条例》五十三条（1914 年4 月）；仿日本《农工银行法》有《农工银行条例》四十六条（1915 年 10 月）；仿日本《兴业银行法》有《中国实业银行章程》四十条（1919 年 10 月）等。
此外，同时期还大量设立各类专业银行，并颁布《海外汇业银行则例》（1912 年 3 月）、《中华惠工银行则例》（1912 年3 月）、《庶民银行则例》（1912年 3 月）、《新华储蓄银行储蓄章程》（1914 年 11月）、《中国惠工银行则例》（1918 年）、《新华储蓄银行章程》（1919 年 4 月）等相关法规；加之还有自清末以来设立的各类专业银行及各类专业银行法［10］，共同构成北洋政府时期的专业银行体系。
日益发展起来的各类银行，迫使北洋政府的银行监管意识也有所加强。 早在 1916 年 12 月即颁布《银行稽查章程》，确定银行稽查制度的对象是全国各类银行［4］221，该章程标志中国近代银行稽查制度开始确立。 1924 年财政部废除清末的《银行通行则例 》，颁行 《银行通行法 》二十五条 ，对普通银行最低资本限额和外国银行在华设立分支机构应受本法管辖首次作出了明确规定，体现了该法规的进步性。
1927 年北洋政府颁布《银行注册暂行章程》，对银行注册进行规制。 由于不采取强制措施，全国银行 247 家中，仍有从农商部注册、省财政厅注册，或从银号改办后并未换发执照，甚至有根本未经注册而设立的各种违法情况，说明政府对银行注册监管不严密。
三、证券业与保险业的立法
民国初年， 华商证券业较清末有所发展，证券立法也较清末大为丰富。1914 年秋上海股票商业公会成立，会员有 13 家。 为管理和规范日益发展的证券业，1914 年 12 月 29 日北洋政府以日本明治二十六年《改正取引所法》为蓝本，制定并颁布《证券交易所法》三十五条，这是中国近代第一部关于证券交易的法规，是中国近代证券专门立法的嚆矢。
同年颁布《公司条例》及其施行细则，以规范公司股票与债券发行。1915 年 5 月 5 日又颁布《证券交易所法施行细则》二十六条及《证券交易所法附属规则》十三条，对证券交易所建立的具体条件、必备手续与申请注册程序均予以明确规定，促进该时期证券交易的规范发展。
1918 年北平证券交易所成立，实收股本 100万元，是中国第一家正式的证券交易所。 1920 年上海证券物品交易所成立， 资本实收 500 万元，居上海乃至全国交易所第一位，第一期即获利 36万余元［2］291。 此外，天津、青岛、武汉、宁波亦相继成立证券交易所。 一时间，证券交易所的设立风起云涌并出现许多不规范的问题。1921 年 5 月至11 月， 上海一地开设的交易所竟达 112 家［12］231。
它们相继开设后，并没有多少正常的交易，而热衷于经营其他交易所的股票，还有相当一部分是把本身的股票在本交易所的市场内进行违法买卖。 同时，有些人在办不成交易所后就转办信托公司，于是，上海又忽然间出现了许多家信托公司。 在上海掀起设立信托公司狂热的同时，浙江、北京、汉口等地亦纷纷效仿。 不久，上海大批交易所、信托公司倒闭，历史上把这次金融危机称“信交风潮”。
“信交风潮” 充分暴露了中国近代证券市场初期的缺陷，引起社会各界广泛关注，政府决定修改证券法规， 加强证券交易所监管力度：1921年 3 月 5 日颁布《物品交易所条例》四十八条，对物品集中交易市场进行规范；3 月 10 日颁布 《证券交易所课税条例》四条，规定交易所税的缴纳比例为证券交易所每次结帐后的纯利之 3%，缴纳方式由地方实业厅征解，农商部核明后转报财政部国库列收，未设实业厅的地方由农商部委托相当官属征解；同年 4 月 16 日又公布《物品交易所条例实施细则》和《物品交易所条例附属规则》等相关法规。
1924 年，北京证交所利用公债期货交易法规的不健全，在公债价格暴落的情况下，为谋自己利益， 没有通知做期货的客户及时增缴保证金，造成金融秩序混乱。 为此，农商部查办了北京证交所，并公布《期货办法简章》，对其经营行为作出严厉的规定。
［2］2941925 年 8 月 15 日北京警察厅发布《北京警察厅取缔证券交易所办法》十四条，直接介入证券交易所的监管，以扼杀北京证券市场的投机之风。1926 年 9 月 9 日北洋政府农商部颁布《交易所监理官条例》，规定“农商部对于核准设立交易所之区域，每区得派交易所监理官一员，作为中央主管机关的派出机构，对交易所进行就地监管。 ”这些法规对于维持证券市场的稳定和发展发挥了一定的作用。
北洋政府时期的华商保险业在晚清保险业的基础上有了一定的发展。 据 1914 年《第一次农商统计表》统计，1912 年保险公司共 42 家，其中分支公司 21 家，已缴资本金额 1483.1 万元，保险费收入 1593.5 万元，保险赔偿金为 24.8 万元，成交保险契约件数为 6246 件， 金额为 611.7 万元。
1915 年，全国保险公司有了更明显的发展，共计59 家。 到 1926 年时，仅汉口就有 41 家。
［13］137-19该时期保险业的发展使保险立法也较清末时更为发达。 1914 年 3 月政府公布《商人通例》七十三条， 内容包括一切商业主体人以及经营买卖、制造、水电、银行信托、保险运输、牙行等均搜集在内，成为民国以来第一项保护工商企业的法令。
1917 年，北洋政府农商部拟订《保险业法案》四十二条，这是继清末《保险业章程草案》后第二部以“保险”为名的专门法规。 翌年，法制局作了修改，力主严加监督。 该法案曾刊载于 1918 年 12月 10 日《银行周刊》第二卷第四十八号，重点规定：农商部为保险业监管部门；经营保险业的组织形式为股份有限公司和相互保险组织，如有外国人入股，股份不得超过资本总额的 1/3；不得兼营兼业； 人寿保险公司除将 1/3 收入作为保证金交农商部存储外，负监督之责的官署须派员列席保险公司股东和董事会议。 此规定是为加强对保险业的监管力度。 后因北洋政府的解体，这个法案迄未公布。
1921 年 12 月， 北洋政府海军部将许继祥草拟的《船东船长责任条例草案》（共 16 条）送交通部审核。 其中条 3 条规定：“航行避撞方法依万国章程，其冲突、救助、船舶途中抵押、共同受损及水上保险等事， 凡为万国海法会议之既经议决，为各国所共认者亦同。 ”该草案还针对共同海损一款作如下解释：“至共同海损及航海中欲免船舶所载之货共同危险之故， 牺牲其一而救全其他， 此中损害及费用共同摊派， 见于 1890 年之约，为万国船东及保险营业之所遵守”等。
1927 年 4 月，北洋政府修订法律馆聘请法国顾问爱斯嘉拉订立《保险契约法草案》共四章一百零九条，这是继《大清商律草案》后第二部由外国人协助起草的保险法草案。 该法案主要参考了1904 年及 1925 年法国保险法草案，1908 年德国与瑞士法律，1925 年 意 大 利 商 法 法 典 草 案 及1899 年日本商法典。
［14］60草案分别对保险契约、保险人与被保险人之义务、时效、火灾保险、责任保险、人身保险、人寿保险、灾害保险、终结条款等内容作了相应的规定。 随着北洋政府瓦解，该草案未能公布实施。 不过，此时期的保险立法已开始较多考虑中国保险市场的实际发展状况，在立法技术上较清末已有了很大的提高。
综上所述， 北洋政府为维护金融市场的稳定和发展积极制定各类金融法规，掀起了民国时期的第一个金融立法高潮，促进该时期金融立法体系渐次完善，较清末时期已有较大发展，对南京国民政府时期的金融立法影响甚大。 从这个意义上来说，北洋政府时期的金融立法在中国近代金融立法史上起承上启下的作用。 但是，由于该时期的军阀政治本身，导致中央银行独立执行货币政策无法真正实现，加之其特殊财政状况直接导致金融资本普遍财政化，形成各类金融业表面发展和畸形繁荣，从而导致其金融发展不足。
注释：
（1）1926 年 6 月 ， 张嘉璈在上海设副总裁驻 沪办事处，进一步向商业性银行迈进。
（2）广东中央银行与汉口中央银行仍不是真正意义上的中央银行。
（3）南三行是 ：上海商业储蓄银行 、浙江兴业银行 、浙江实业银行；北四行是：盐业银行、金城银行、中南银行、大陆银行。
（4）1918 年 7 月 8 日，中国、交通等 12 家银行召开上海银行公会成立大会， 宣布近代第一家银行业同业组织———上海银行公会成立。此后，全国陆续出现天津银行公会、汉口银行公会等多家银行公会。在地区性同业组织中， 上海银行公会无疑是最为重要的。
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