一、联省自治运动始末
联治的思想很早就已萌生,而联治运动却是昙花一现。我国幅员辽阔,各省各地从地理、文化上呈现出极强的多元化,这是我国适用联邦制的基础。所以自维新运动以来,不管是立宪派还是革命派都曾提出过适用联邦制的观点。立宪派如梁启超,他曾在其所著《卢梭学案》中说道:“……在我国……民间自治之风最盛,诚能博采文明各国地方之制,省省府府,州州县县……各为团体,因其地宜以立法律,从其民欲以施政令,则成就一卢梭心目中所想望之国家,其路为最近,而其事为最易。果尔,则吾中国之政体,行将为万国师矣。”至于革命派,则曾在《民报》发表过《民生主义与中国革命之前途》,提到:“共和政治也,联邦政体也,非吾党日以为建设新中国无上之宗旨乎?使吾党之目的而达,则中国之政体将变为法国之共和、美国之联邦……”
及至辛亥革命时期,国内仿效联邦制的思想更加浓厚,山东宣布独立时明确向清政府提出宪法应当注明中国为联邦政体并初步提出省权。当时的革命临时政府也明确表示要效仿美国的联邦制。
直到临时政府成立,为了加强中央集权,这种思想逐渐被压制。待到袁世凯大权独揽,被压制的进步党人、甚至原来反对联邦制的人有开始主张夸大省的自治权。据李剑农先生分析,此时鼓吹联邦制的人,一方面想挑动各省反抗袁世凯独裁的情绪,另一方面为新派人士谋求活动的机会。这也是为何袁世凯倒台之后,联邦思想再次消沉的原因。之后先后经历了国会第二次解散,护法战争,对于武力中心主义失去信仰的熊希龄一改往日支持中央集权的倾向,通电主张联邦制,再次引发各方热议。
1920 年,全国各地掀起一场联省自治的热潮,联治运动正式开始。但仅仅湖南一省在形式上进行了省宪的实践,其他省份如浙江、四川、广东等虽受湖南省影响也纷纷制定省宪,内容也多效仿《湖南省宪法》,但均未付诸实践。至 1926 年,北伐军进入湖南,省宪彻底废除,联省自治运动落下帷幕。
二、联省自治运动的失败原因
联省自治运动最终以失败告终,不得不让人感到惋惜。以湖南省为例,首先,湖南自治只是地方军阀“自治”,虚有其表;省长省议会虽属民选,进行了一定程度上的民主实践,但暗箱操作居多,有名无实。其次,即联治只完成了一半。按照联治的目的,颁布省宪,依照省宪进行自治只是第一步。其终极目标是由各省选派代表,组织联省会议,制定联省宪法,借联邦制实现国家统一。
可是在《湖南省宪法》中,只有自治而无联治。湖南人原本的打算是本省实行自治后,其他省份积极响应,就可以实现联邦制度、完成国家统一 。然而,浙江、四川、江苏、山东、顺直、广东等省,因种种困难,尤其随着全国形势的变化与发展,其他省份并没有取得多少实质性的效果。
说到联省自治运动的失败的原因,大致有以下几个方面。
第一,联邦制与我国传统思想的冲突。自近代清王朝被迫打开国门以来,西方的文化就不断被引入中国,“师夷长技以制夷”无疑就是当时一部分国人的迫切愿望。然而,传统的思想观念和思维方式在大部分国人心中依然根深蒂固,难以动摇。自秦朝统一六国以来,大一统的观念就深深扎根于中国人心中。“天下大事,合久必分,分久必合”不仅体现了古人对朝代更替的感慨,也从侧面反映了国人认为“合”才是国家的正常状态。在国人眼中,实行联邦制,必回进一步造成中央政府无力,加剧军阀混战的局面。
第二,军阀割据。联省自治运动在初期得到各地军阀的支持,多是因为军阀将自治作为排除异己、巩固割据统治的一种手段。他们并不真正懂得联省自治的意义所在,只是想借此运动巩固自身的地盘,避免其他军阀插手。因此,尽管广大民众在联治运动中便显出高度的热情,但制定出的省宪多被束之高阁,根本不可能实行。
第三,民众基础薄弱。这里的基础分两部分,即物质基础和精神基础。就当时而言,国内大部分地区还停留在自给自足的小农经济水平上,普通民众糊口尚且困难,难有余力关注联省自治;另一方面,当时国人接触新式教育的尚在少数,绝大多数的人都缺乏基本的政治意识。
三、联省自治运动的启示
联省自治运动的发起,对中国宪政发展具有极其重要的意义;这次运动的失败,也同样值得我们深思。
(一)联邦制与单一制
说到联省自治,自然不能不提起联邦制,与之相对的是单一制。就这两种制度来看,单一制更容易造成中央集权,而联邦制则多形成地方自治的格局,当然也不是绝对的,例如英国。
以上两种制度,笔者更倾向于联邦制。地方自治是民主的温床,而中央集权往往是暴政的开始,这点在我国的历史中屡见不鲜。作为一个单一制历史悠久的国家,我国古代历代王朝都掉入一个怪圈,建国之初统治阶级励精图治、休养生息,加强中央集权、国力上升,到中后期则是统治阶级腐朽、土地兼并严重、暴政泛滥。当然,单一制和中央集权绝非造成这一现象的唯一原因,但至少算是原因之一。
那么,抛开能不能的问题,仅讨论该不该的问题即当时根据中国的国情,真的应当搞联邦制吗,笔者的答案是否定的。尽管单一制是中央集权和专制的温床,但是我们依然不能否认,在一定时期内中央集权能够有效整合国内资源达到联邦制所不能达到的效果。就当时的中国而言,正是一个军阀混战,国力衰败,内外交困的局面,那时的中国恐怕更需要一个强有力的政府来统一国家,振兴民族。这也是为什么后来到了全面抗战时期,即使反对中央集权的学者们也开始支持中华民国政府加强中央权力了。
然而,这又催生出另一个问题。从长久来看,笔者更看好能够催生和促进民主发展的地方分权、自治的联邦制;短时间看,能够有效率地整合国内资源、集中力量办大事的单一制更好些。然而,一旦选择了中央集权,待到特殊时期过去,既得利益集团形成之后,再想进行分权和限权,这是有相当的难度的。就像我们现在所说的“把权力关进笼子里”,谈何容易。
当然,需要特别说明一点。关于中央与地方分权的问题也不能绝对化,并不是说单一制就没有地方分权,只不过权力更多地收归中央而已。像英国,就是典型的地方自治的单一制国家。
(二)宪政工具主义
从清末立宪以来,或者追溯到更早西方立宪主义思想传入中国以来,国人就一直没有摆脱将宪政制度当做一种工具的想法,认为只要颁布宪法、实行宪政,就能达到富国强兵、船坚炮利的效果,就能让中国再次跻身世界强国之列。
联省自治运动也难脱窠臼。当时国内开展联省自治的原因据笔者看来主要有两个。其一,连年军阀混战,人民饱受战祸之苦,既然战争不能完成国家的统一,那么通过联省自治搞联邦制,一方面可以进行自治,另一方面还可以以这种方式完成统一,何乐而不为。其二,也是大多数军阀支持联治的原因,联治便于进行藩镇统治。
在西方文明的发展过程中,先有土生土长的宪法文化,然后催生出宪法和宪政制度,宪政制度与宪法文化相辅相成,相互促进,形成了西方的宪法文化。而我国自古以来就缺乏这种宪法文化,所以难以摆脱这种宪政工具主义的思想在所难免。
(三)宪法文化的培育
联治运动和当时的许多立宪运动一样,都试图进行宪政制度的移植,然而其失败也再次说明了单纯地进行制度移植并不足以达到实行宪政这一目标。
纵观中国宪政史,我们不缺乏卓越的学者,也制定过相当先进的宪法文本,但却终究没能实现宪政。究其原因,我们缺乏的是与宪政制度相辅相成的宪法文化。诚如哈耶克所说,世界上只有极少数的几个国家颇具幸运地有着一个强大的宪政传统。大多数国家保有宪法的时间长度还不足是他在这些国家成为一个根深蒂固的传统;新兴国家的情况就更是如此了。
立宪主义起源于西方,经过长期的发展,早已产生了成熟的宪法文化,包括催生出一系列宪法原则、宪法规范和宪法制度的价值观念、思维方式和行为习惯。一方面宪法文化催生出宪法,另一方面宪法又反过来培育宪法文化;宪法的生命在于实施,而宪法文化则是宪法实施的肥沃土壤。
近代以来的立宪运动中,制宪者拟定的宪法多是引进西方先进的宪政制度,充分显示出了当时国人高超的制宪技术和立宪热情。然而,即使再完美的宪法,脱离了催生出它的宪法文化,往往也会沦为寄托人们美好愿景的一纸空文。当时,立宪者往往盲目地认为引进和照搬西方宪政就能达到“富国强兵”的目的,忽视自身的传统文化和内忧外患国家局势,最终导致立宪失败或被束之高阁。新中国成立以来,我国已经经历了五四宪法、七五宪法、七八宪法和八二宪法共四部宪法,在宪政建设上取得了一定的成绩。但不能否认,我国依然缺乏成熟的宪法文化,从而导致宪政制度存在诸多弊端。
因此,宪法文化的培育是我国实现宪政不可或缺的一步。宪法文化的培育,首先是西方宪法文化的引入。我们既然引进西方的宪政制度,引入并在一定程度上吸收其宪法文化也无可厚非。
时至今日,自由,民主,人权的普世价值已经得到了全人类的认可,这并不存在姓资姓社的问题。普及相关法律知识,提高公民的权利意识、政治意识对于实现宪政是相当必要的。一味排斥西方宪法文化只会使宪法成为无根之木,无源之水,难以实施。
其次,要注意外来文化与本土传统文化的结合。引入吸收外来文化的同时,也不能忽视传统文化。传统文化作为我们国人在长期生活中形成的行为、思考的方式,不容易改变也不必然有改变的需要。要注意外来宪法文化与本土传统文化的冲突,循序渐进,求同存异,一步步完成文化的融合和更新。选择性吸收西方的宪法文化的同时,结合中国自身的传统文化,最终培育出具有中国特色的宪法文化。而这种宪法文化,就能潜移默化地促进和保障宪法的实施,为宪政制度的移植提供土壤,最终实现宪政。
