老一辈无产阶级革命家、法学家董必武先生,是我国早期领导人中少数系统的接受过法学教育的专家之一,并在建国后长期从事政法工作,以其丰富的法律思想为我国社会主义法治的奠定和发展做出不可磨灭的贡献,他提出的“依法办事”原则对于我们当前实施依法治国、建设社会主义和谐社会仍有重大的现实指导意义,值得深人学习和探讨。
一、形成的历史背景
董必武先生生活在新旧交替的历史时期,“依法办事”思想则正是在这历史巨变的时期得以逐步形成。1938年,国民党制造了平江惨案,杀害了新四军平江嘉义通信处留守人员。董必武先生当即发表文章痛斥国民党:
“国有国法,军有军纪,今则捕杀随意,无人敢问,国法何在?军纪何在?无法无纪,国何以立?”1940年,他在边区中共县委书记联席会议上针对“边区有些党员同志犯了法,因为他们自以为是党员,想不受政府的审判和处罚;而有些地方党组织也觉得党员犯法,是党内的事,让他们逃避政府的审判和处罚”的错误认识,明确指出,党员犯法,应该从严处理。
建国后,董必武先生认为新政权应该按法律规章制度办事,但党内有些干部“不把法律、法令放在自己的眼里,以为这些只是用来管人民群众的,而自己可以不守法,或不守法也不要紧”。针对这种现象,董必武先生在不同的场合多次发表讲话,严厉批评有些干部对法律的严肃性认识不足,不按法律办事,要求国家机关工作人员首先守法。他说,“对于宪法和法律,我们必须带头遵守,并领导人民群众来遵守。假如我们自己不遵守宪法和法律,怎么能领导人民群众来守法呢?”（1〕“教育人民守法,首先就要国家机关工作人员守法。”（2〕董必武先生明确的提出要按法律办事,法律不是用来治理老百姓的工具,国家工作人员也必须遵守。在论及如何实现按法律办事时,董必武先生指出,首先要有法可依,逐步建立完备的法律体系,“今后如果要按法制办事,就必须着重搞立法工作”o（3〕当有些老干部以为自己功高权大,可以把个人权威凌驾于法律权威之上时,董必武先生又明确指出一切权力都应该接受法律的评判,要按法律办事。在如何实现依法律治国的问题上,董必武先生也提出了具体的方案,即首先要加强立法工作,而不是泛泛而论。这些都标志着董必武先生法治思想的形成。
1956年9月19日,中国共产党第八次全国代表大会召开,董必武先生在大会上发言,将其法治思想正式归纳提炼为“依法办事”。他说:“依法办事是进一步加强法制的中心环节……凡属已有明文规定的,必须确切的执行,按照规定办事。”〔4〕对那些故意违反法律的人,“不管他现在地位多高,过去功劳多大,必须一律追究法律责任”。〔5〕在这次会议上,董必武先生还全面回顾了人民民主法制的形成、作用,总结了人民民主法制的基本经验,分析了目前存在的问题及其根源,提出了加强社会主义法制建设的根本途径,形成较为完整的法治思想体系。其中较为突出的是,他强调了法治建设的两大任务:一是要实现法律体系的完备,使社会生活、国家生活的主要方面能够有法可依;二是强调法律权威,要求树立以宪法为核心的国家法律体系的至高无上的权威,使法律成为解决社会争端的主要力量。这些都显示,董必武先生关于法治的认识,较前一阶段有了明显的发展,特别是他在“八大”上论述“依法办事”时所体现出来的舍“人治”而取“法治”的勇气和决心。
二、从“依法办事”到“和谐社会”
关于“依法办事”的概念,董必武先生认为应包括两方面的含义:其一,必须有法可依,即要赶快把国家尚不完备的几种重要的法规制定出来;其二,必须有法必依,即凡属有明文规定的,必须确切地执行、按照规定办事,尤其司法机关更应该严格地遵守,不许有任何违反。当然,在法制的执行过程中,如果发现它的规定有不符合或不完全符合当地当时的具体情况,就应该按照法定程序,提出必要的修改、补充或变通执行的办法。最后,他得出“依法办事就是清除不重视和不遵守国家法制现象的主要方法之一”。与此同时,董必武先生非常强调守法“我们的人民民主专政的政权要想办法使人民从不信法、不守法变成为信法、守法”,在教育人民守法的基础上,他更强调国家机关工作人员首先要守法,“对于宪法和法律,我们必须带头遵守,并领导人民群众来遵守”,从而使人人都能重视法、遵守法,树立法律的权威。这一概念的提出得到了薄一波同志的高度评价。薄一波在《若干重大决策与事件的回顾》中指出,“八大展示的探索成果,在经济领域以外的,要算董必武同志关于法制建设的观点最为重要。”
其后,邓小平同志在1978年12月的《解放思想,实事求是,团结一致向前看》这篇著名的讲话中将董必武先生的“有法可依、有法必依”的法制思想发展成“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法制原则,进一步丰富了“依法办事”的内涵。其中,“执法必严”要求社会主义国家的一切行政机关和检察、审判机关的行为,必须有法律上的根据,不得超出法律规定的范围;要求上下级之间、主管部门和下属单位之间要相互尊重已被规定的权限划分或者权利义务的界限,既要防止和反对在执法和护法的活动中可能出现的专横和对权力与职位的滥用,也要防止和反对主观主义、命令主义、官僚主义,纠正权力过于集中现象造成的不良后果;还要求严格尊重广大公民的合法权益不受侵犯,一切执法机关和公职人员都必须严格尊重公民的权利,都必须在国家法律允许的限度以内行使自己的职权,不允许滥用职权损害公民的权利和合法利益。而“违法必究”,则要求在社会主义国家里任何人,不管地位多高、功劳多大都没有违法、犯法的特权,任何人的违法犯罪行为都应被及时揭露,依法承担应有的法律责任。
以江泽民同志为核心的党中央又把这些法制原则概括为“依法治国,建设社会主义法治国家”,并通过九届全国人大二次会议明确写进了宪法,要求广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务,保证国家各项工作都依法进行,逐步实现社会主义民主的制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人个人意志和注意力的改变而改变。2005年,以胡锦涛为首的党中央又明确提出“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”,其中的“民主法治”是这一理论的第一要求,专指社会主义民主得到充分发扬,依法治国的基本方略得到切实落实,各方面积极因素得到广泛调动。自此,董必武先生的“依法办事”原则被提至新的历史高度,也对新时期的法治工作提出了更高的要求。
三、分析和评价
董必武先生早年考取秀才,东渡扶桑,专攻法律,回国后一度从事律师实务,成为那个时代难得熟谙法学理论和法律实践的人才。其后,他又投笔从戎、献身革命,建国后多年从事政法工作。正是这特殊的法律学习、工作经历,才使得董必武先生在时代交替的历史前进道路上敏锐地触及到了“治国要依法不依人”的问题,提出党政职能分开,并为我国改革开放后的法治建设打下坚实的理论基础。同时,董必武先生把“信法”与“守法”放在一起,并把“信法”作为“守法”的前提提出来,以此为前提设立法学院校、发展律师制度、培养法律人才、轮训司法干部、完善立法等举措,又为法治建设打下物质和理论基础。总之,董必武先生“执著追求法治理想,以实现社会结构公正为先;全面构建社会主义法治秩序,以形式正义为据;总体推进社会主义法治建设,以有法必依为重;树立社会主义法制权威,以治权为要”,其“依法办事”原则很大程度上推动了新中国法治建设的进程。但是,董必武先生作为职业革命家,对法律的探讨是为了解决革命和建设中遇到的实际问题,并且随着时势的变化,其法制思想的内容和侧重点也有所不同。因此,董必武先生不可能像法学理论家那样系统专门的研究法学理论问题,他的法学思想因有很强的实践性而带有较强的法律工具主义色彩,是特殊的历史背景、文化传统和社会现实相互影响的必然结果,不可避免地带有历史局限性,这一点突出的表现为“依法办事”原则的法律工具主义特征。
在诸子百家的春秋时期,法家主张“法治”,并发动了几次著名的变法,在历史上产生深远的影响。但是,法家的“法治”与今天我们倡导的法治相去甚远。这种“法治”是局限在君主制的范围内,与“人治”或曰“选贤任能”相衔接,是单纯把法律作为治国工具来使用,其实质是一种法律工具主义。在漫长的封建社会中,法家的“法治”思想与儒家的“礼治、德治”思想相融合,最终形成“外儒内法”“以儒为主”的治国模式o（1）这种几千年的法律工具主义和人治文化积淀在人们心中,形成僵化的社会治理传统模式和传统文化,丝毫不能为法治的生成供给文化传承。传统之于人们,“不仅仅是一个历史上曾经存在的过去,同时还是个历史的存在的现在。”（2）传统观念的生成和延续,“产生于以往的实践,又转而影响乃至决定着未来的历史……我们不但可以在以往的历史中去追寻传统,而且可以在当下生活的折射里发现传统。”〔3〕董必武先生在私塾中学三纲五常、习诗书礼义,吸收各种传统文化,他在论述法律时总是将其与“阶级意志”“专政工具”相联系,正是传统文化的这一“历史的存在的现在”的表现形式。
在那个新旧交替、破旧立新的时期里,人们把法律仅仅作为阶级斗争的工具,只强调法的阶级性,把受刑事追究的犯罪分子都看作敌人,人民即使犯罪也不应该受刑法追究;法院仅是对反革命等政治犯罪进行专政的工具,而对一些重大责任事故不追究刑事责任,认为这只是人民内部的矛盾,只能采取批评教育的办法。〔4〕董必武先生作为当时的中央领导人之一,不可避免的受到这种思潮的浸染。在反革命活动猖撅的时候,他和其他领导人一样,视司法机关为专政机构,认为法律是实现统治阶级意志的工具。
四、新时期的“依法办事”与依法司法
当前,我国已进人改革开放的第二个三十年时期,在经济体制改革逐步深化、政治体制改革进人深水区的历史时刻,司法改革也逐步走进人们的视野,并将随着时代的发展逐步成为社会改革的重点。可以预见的是,政治体制改革的逐步实现,必将促进司法体制改革的逐步完善,也必将对未来的文化体制改革奠定良好的历史基础。因此,在促进司法改革,变“法律工具主义”为“法律主治社会”的历史进程中,基于司法权特质而具有独特地位的法院,在以下几个方面应当有所为,也必须有所为:
1.增强司法独立,保障司法公正
其一,改法院财政由行政机关拨款为人大直接拨款,并建立行政首长不干涉法院独立裁判的考核体系,以增强司法权独立;其二,禁止“上定下审”的上请制度,严格划分案件审理的审级界限,防止上、下级法院在裁判结果出台前的意见统一,保障上级法院纠错机能,保障辩护方的合法权利和控诉方的诉讼预期,以增强下级法院的独立;其三,出于我国法官整体质量不高的现状和法院管理行政化的历史源头考量,我国适用于大陆的全国性法制至今没有确立法官独立原则,短期内保持法官的半独立状态无可厚非,但法官法的制定和修改,以及最高法院“五个严禁”的出台已向法官独立原则的确立迈出了一大步,因此,长期内对我国法官独立原则的确立已有所共识,而这一原则的确立不防采取法律移植的方式,借鉴和吸收国外已有的先进制度,如日本规定了法官原则上不可撤任、罢免,荷兰规定了法官权力终止、暂停必须依法进行的事由,德国规定了法官的不可调任性,葡萄牙规定了法官的职务豁免权。当然,在确立司法独立原则的同时,要处理好司法独立与党的领导的关系,要形成司法在党的领导下的独立,并以司法独立更好的坚持和维护党的领导的良好政治局面。
2.加强司法透明,保护知情权
“公开审判是审判活动的重心”,为此必须:其一,开展判决书改革,增加对判决的论证内容。“裁判文书应该包括六个方面的内容:即对案件所经程序的叙述、对当事人提交证据和所持论点的概述、对案件事实的陈述、所适用的法律规则、支持判决的理由以及法院最后的判决结论。裁判文书的制作应遵循全面、客观、说理的原则,裁判文书应当及时作出和下达,同时应当公开,保证当事人的裁判知情权。”对裁判文书要充分说理的实际意义,就在于“判决书和裁定书是人民法院行使国家审判权的体现,是司法公正的最终载体,它不仅应当在结论上体现人民法院裁判上的公正,而且应当通过透彻的说理使当事人知道、理解该裁判为什么是公正的”。其二,逐步实现当庭裁判。基于法官素质整体不高的现状和民主集中制的政治要求,短期内判决结果可以向庭长、院长汇报同意后宣布,但事先应告知当事人庭长、院长的名字,以保障当事人对庭长和院长回避申请的权利;长期内应提高法官整体素质,增强法官独立性,使裁判结果无需经汇报并同意。
同理,审委会的改革亦是如此。其三,应保障公众有机会查阅判决书和案卷材料,使审判公开原则延伸到审判之后,这包括了审判依据、审判资料、审判结果的公开。其中,审判依据的公开,是“将各种办案规则、案卷资料、司法解释向社会开放”;审判结果的公开,是“法庭的裁判文书应当向公众展示,允许公众查阅裁判文书”。这样做的目的是“将审判工作有效地置于当事人和社会公众的监督之下”增强司法的透明度,防止和避免司法腐败,最大限度地实现司法的社会功能,有效地调动诉讼参与人的积极性,增强审判人员的责任感,提升司法公信度。”
3.落实调解机制,化解社会矛盾
落实调解机制重在利用社会多元纠纷解决机制,将矛盾化解于诉前,这要求法院依托社会矛盾综合调控体系,实现司法调解与人民调解、陪审员调解、仲裁调解、行政部门调解等矛盾调处机制的对接和融合,建立诉前引导、劝导机制,实现矛盾分流;还要求完善立案信访接待技术,严守接待礼仪、兑现接待承诺。法院在在利用社会多元纠纷解决机制调解时,可委托村委会、居委会等民间组织调解。一般而言,各类民间组织作为合法的、公民自愿加人的群体,成员对它的认同高于对国家机器的认同,每一个民间组织内部的活动方式及行为规范,本身就是对成员的一种潜在的约束与规范。公民通过参与民间组织的活动,实现成员行为的自律,共同建立各种规则,并在互相监督下遵守。在遵守内部规则基础之上,公民也会逐渐习惯于理性思维并遵守包括法律在内的各种外部规则,从而为社会造就能够自律的公民,而能够做到自律的公民,对公众之事亦能做到谨言慎行,也包括对司法裁判的理性认知,即使面对自身利益缺失而产生敌意,也可通过民间组织实现社会救济,疏缓对裁判的不满情绪,化解与法院的对立和冲突。为此,法院应加强与民间组织的协作力度。
4.利用网络技术,引导网络舆论
作为对网络舆论的回应,通过设置法院开放日主动邀请网络舆论活跃人士参与,向网民展示法院的崇法尚廉精神文化、规范严谨的制度文化、博大精深的法律文化;邀请网民旁听庭审,以获得广泛民意支持,提高网民尚法理念;向网民展示法官庭外生活,促其对法院、法官工作流程的全面了解,形成理性认知。法院还可设立网络发言人,根据讨论主帖数、跟帖数、点击数、新闻留言板数量等数据进行综合分析,对舆论走向作出预测,并在24小时内将有关涉案信息多而全的公布于网络,适时发表网络评论、引人社会主流意见、开展网络辩论、利用电子邮件对种种疑问予以解答,以引导理性主流价值观的形成,规避沉默的螺旋效应,拒绝网络暴力对裁判权行使的不当干涉。
