摘 要： 载沣是清末立宪改革的重要人物。作为清末的实际统治者之一, 载沣在清朝覆亡之前施行的一系列政治举措具备近代政治体制改革之雏形, 但这并未能改变其维护封建王朝统治、延续封建君主专制的阶级立场。从立宪制度层面考量, 载沣主导的立宪改革是中国近代宪法制度本土化移植的典范之一, 但因法律移植形式上徒具其表, 其立法效果无法呈现近代宪制体系之基本样态。从当前情境审视其特定背景下的立宪改革, 足具相当之历史借鉴意义。
关键词： 载沣; 预备立宪; 法律移植; 咨议局; 资政院; 责任内阁;
载沣是清朝末年重要的政治人物, 是清末变法修律的主导者之一, 其效仿西方宪法理念设计的清末宪法制度改革, 是中国法律思想史上的重要一环。光绪十六年 (1890年) 载沣袭王爵成为第二代醇亲王。光绪三十四年 (1908年) 其子溥仪入承大统, 载沣即为摄政王。因此, 在清朝的最后三年 (1909—1911) 中, 他是中国实际的统治者。然而在其统治下的清政府日渐衰微, 以至宣统年间流传着“不用掐, 不用算, 宣统不过二年半”的民谣。故后人对其在位时实施的政举褒贬不一, 但是载沣对中国近代宪法制度雏形的形成以及推动清末立宪进程所做的贡献毋庸置疑。本文立足于载沣执政期间的一系列政治举措, 对其政治举措背后的立宪观进行探索与分析, 以反映特定历史情境下执政人物的政治决断所蕴含的法治理念。
一、推动“预备立宪”:形势危急下的必要妥协
“五大臣出洋考察”作为“预备立宪”域外宪制比较借鉴的前期准备, 源于清政府颁布的《派载泽等分赴东西洋考察政治谕》。光绪三十一年 (1905年) 六月十四日, 载泽、端方等五大臣分别奔赴国外几月后回国, 痛陈中国不立宪之害及立宪之利, 纷纷奏请立宪。光绪帝被奏折深深震撼, 消除对立宪问题的疑惑。光绪三十二年 (1906年) 七月十三日, 清廷发布谕令决定仿行立宪, 曰:“我国政令积久相仍, 日处阽险, 忧患迫切……各国之所以富强者, 实由于实行宪法惟有及时详晰甄核, 仿行立宪, 大权统于朝廷, 庶政公诸舆论, 以立国家万年有道之基。”[1]预备立宪谕旨颁布后, 各地纷纷建立立宪团体, 海外的立宪派也积极响应。清政府于1908年8月宣布预备立宪以九年为限, 同时颁布《钦定宪法大纲》。自此清政府向公众宣告确立预备立宪的基本期限, 在颁布文本中形成“筹办宪政”的基本国策。
(一) 拟定“筹办宪政”国策形式大于实质
第一, 成文法必须具备相对稳定的特性, 法令一出朝令夕改则有违法的安定性精神, 《钦定宪法大纲》的颁布可谓是无奈之举。然而“形势比人强”, 《钦定宪法大纲》出台才三个月, 光绪和慈禧太后就相继去世。三岁的溥仪即位后, 醇亲王载沣摄政, 期间由于国内革命形势严峻, 统治集团内部立宪组阁的呼声水涨船高。有鉴于此, 醇亲王载沣于宣统元年 (1909年) 二月, 下诏重申预备立宪, 令各省“切实筹办宪政”, 务必在当年成立谘议局。载沣在不到百日之内两次下谕表示立宪为不变国策, 九年预备期限不容改变, 以其致力立宪的姿态表现出自己对“立宪”的重视程度, 则其要义有二:其一, 载沣摄政前清政府颁布的《钦定宪法大纲》并未具体到落实层面, 在各地革命形势压力下“筹办宪政”得不到地方势力的认同;其二, 载沣下谕旨有违法令安定性原则。短时期内对各省出台政令恐有“朝令夕改”之嫌。在此后国会请愿代表团的强大压力下, 1910年清政府更是宣布将“预备立宪”期限从九年缩短至五年。令载沣本人担忧的是, 由于封建王朝固有内部矛盾激化之形势已蔓延至凭借朝廷单方力量难以控制的程度, 甚至达到已容不下哪怕仅为五年的预备立宪期限之境地。由此可见, “预备立宪”乃是清王朝作为维护与延续封建统治的“缓兵之计”。
第二, “皇族内阁”面纱刺破宣告“筹办宪政”实质虚伪。宣统三年 (1911年) 四月, 载沣以监国摄政王的名义任命庆亲王奕匡为第一届内阁总理大臣组织责任内阁, 将原有的军机处及旧内阁均予裁撤, 以显示实行宪政的决心。然而当年5月8日清政府出笼的新内阁名单人选中, 皇族和旗人占据大半江山, 后人诟称此为“皇族内阁”, 清政府仿行宪政的虚伪面纱已被刺破。1911年10月10日, 武昌起义爆发并在全国范围内得到迅速响应, 宣布独立的省份1月之内尽超半数[2]。清政府一则重新起用被罢免的袁世凯, 派军前往各地镇压;另则于10月30日颁布《实行宪政谕》, 简要表述为“兹特布告天下, 誓与我国军民维新更始, 实行宪政”。更具讽刺意味的是, 风起云涌的革命浪潮迅速扑灭了清政府幻想通过“立宪”使飘摇不定的封建统治能够苟延残喘的美好愿望。笔者认为, 清政府以“筹办宪政”为由与革命党人进行交涉, 与其说是公开的谈判, 毋宁说是妥协和让步, 最终的结局无非是延缓清王朝覆灭的期限, 也可以认为是在革命潮流无法逆转时封建大厦将倾之际统治者表现出的无能、无助抑或是无奈, 可谓“生不逢时”。
(二) 承继变法修律, 破除封建旧制弊习
清政府迫于革命压力与维持立宪的需要, 被迫设立修律馆, 效仿近代资本主义国家制定了刑律、民律和诉讼法草案, 其中主要以《大清新刑律》为代表。1902年4月, 袁世凯、刘坤一、张之洞联名保荐沈家本、伍廷芳开设修律馆, 其内容为:“刑部左侍郎沈家本, 久在秋曹, 刑名精熟, 出使美国大臣四品衔伍廷芳, 练习洋务, 西律专家。拟请简调该二员, 饬令在京开设修律馆, 即派该二员为之总纂。其分纂、参订各员, 亦即责成该二员选举分任。”[3]直到光绪二十八年 (即1902年) 四月初六正式下诏内阁修律时, 主持修律者沈家本、伍廷芳等人才启动为期8年的修律工作1。值得一提的是, 沈家本、伍廷芳在《删除律例内重法折》中提出要删除现有律例内刑罚最重的条款, 即凌迟、枭首、戮尸、缘坐、刺字。以上刑种是封建残酷刑罚的典型, 清廷能够接纳该意见废除此类酷刑, 可以说是“将中国法律‘最落后'不合时宜的部分真能恺切披陈, 可谓对封建刑律改造的一篇大宣言”[5], 这体现了近代人文主义精神对刑事立法的影响。在沈家本的主持下, 《大清新刑律》由日本法学家冈田朝太郎等人帮助起草, 于1908年完成。《大清新刑律》于1911年1月25号正式颁布, 代表着中国历史上第一部近代意义上的专门刑法典由此诞生。
笔者从修律背后的法治理念角度进行考量, 首先这一举措打破我国传统固有的“诸法合一”的立法形式, 古老的中华法系在一定程度上因此受到冲击, 并从文本上逐步借鉴近代西方制度的可取之处运用于国计民生, 此谓之近代域外法律移植的典范之一。作为清政府时任的最高统治者, 载沣对修律问题保留了支持的态度, 这主要受到沈家本思想的影响。沈家本作为修律主持者, 发现历代封建固有的“援引比附”不符合成文法的法律保留原则, 应引进成文法取而代之[6]。其次, 沈家本“改重为轻”的轻刑理念对于清末修订刑律起到有力的推动作用。从历代治国理念上看, 意识形态上的主导学派非儒即法, 而法家诸如先秦商鞅、战国韩非、秦初李斯, 莫不是重刑主义的代表。重刑在其看来莫过于锄奸止恶的最优武器, 而盗贼奸佞不止亦是刑罚过轻所致。诸如此类的观念直到清代也概莫能外, 处于非汉族统治的朝代, 清朝执政者也曾有过“留发不留头”的统治先例, 即便是在康雍乾盛世时期, 亦是“文字狱”大行其道的“黄金时期”, 足见法家学派在我国漫漫历史的长河中留下不可磨灭的历史印记。再次, 清政府在五大臣出洋考察之后, 心态发生转变, 已经与原有的“闭关锁国”的心态相去甚远。当西方船坚炮利轰开国门后, 晚清政府对西方人文、民主的认识无不改观, 即便从意识形态上仍对封建制度有所保留, 但不得不承认的是制度优越已带给西方国家发展巨大便利, 对清政府造成巨大冲击。载沣虽不为出洋考察五大臣之一, 但仅有的出使德国经历恰说明西方近代文明带来的影响, “出使虽朝廷不得已之举, 然不但友邦可藉此辑睦, 即外洋之事亦可周知, 外洋之情亦可洞悉, 将来事毕还京, 嘉谟入告, 必有足勤朝廷之听者。新政之转机当于醇亲王是赖矣”2。“载沣使德”作为清政府建朝以来第一次亲王出国考察, 亦为中国外交史上的里程碑。“天朝上国”的观念自鸦片战争开始逐渐淡化, 直至20世纪初更呈现思想多元交锋的特点。立宪派诸如康有为、梁启超等人通过“公车上书”、“戊戌变法”改变固有的封建制度, 历经光绪新政之后的载沣长期耳濡目染, 感同身受, 促使其在执政过程中对立宪派的主张予以肯认。
另《民律草案》的颁布、《大理院审判编制法》的出台以及一系列商法性质规范的制定反映了变法修律形式上收到一定的成效。尽管站在统治阶级的角度来看或许是无奈之下的妥协, 但是正由于近乎“精明”的妥协政策, 才造就了一个又一个推动近代宪制产生的机遇, 而载沣亦为推动这一历史机遇向前迈进的功臣之一。但从客观上论, 当政令到达地方时, 地方汉族官僚基于固有的民族矛盾, 加上权力禁锢和财力不足, 以应付差事的态度导致改革举措的实际效果大打折扣, 甚至流于形式[7]。基于清政府内在固有的价值冲突与外在改革与革命形势的对立, 其对封建制度根本性问题始终保持回避的态度, 而这一暧昧不清的反馈恰又成为革命派推翻清王朝的导火索。
(三) 革命形势造就史无前例的立宪“大跃进”
《宪法重大信条十九条》 (以下简称《十九信条》) 出台的速度堪称立宪史上的“奇迹”, 自是源出于统治者急于向国内革命形势妥协的产物。辛亥革命后, 新军将领张绍曾、蓝天蔚等人致电载沣提出“政纲十二条”, 并表示如果不能获得同意, 将进军北京。为挽救危在旦夕的清王朝, 载沣一方面暗中调兵遣将, 一方面速即命令资政院起草《十九信条》, 并于1911年11月3日公布。从《十九信条》的制定程序来看, 自起草到正式公布仅仅用了3天的时间, 这在全世界范围的国家或地区的立法史上是绝无仅有的。《十九信条》规定自公布起施行, 足以体现清政府为回应革命危机需要而做出的草率决定。同时, 随着“皇族内阁”的解散, 《十九信条》施行的难度也逐渐加大。但从文本上解读《十九信条》之内容, 笔者发现较之三年前公布的《钦定宪法大纲》, 《十九信条》却有不少的进步之处:其一, 《十九信条》采取了英国式的一元君主立宪制, 实行议会政治责任内阁, 而皇帝退居幕后作为国家象征虚位元首临朝而不理政;《钦定宪法大纲》采用的日本式二元制君主立宪制, 通过之后二战期间日本裕仁天皇的诏令不难发现, 二元制君主立宪在一定程度上保留了不少君王特权。其二, 《十九信条》由代行国会职权的资政院经法定程序制定, 由皇帝公布。制定主体的合法性、正当性基础比较显着, 具有临时宪法的性质。因此, 从法律文本的形式合法性来看, 《十九信条》法律移植的文本设定内容较之《钦定宪法大纲》进步不少;从实质正当性基础来看, 前者不过是回应社会需要的临时之举。不论从立法程序是否完备抑或是立法过程过于草率, 文本创制不过徒具形式, 难以从宪法治理的角度实现其既定的立法目标。
另笔者发现, 《十九信条》对“公民权利”的规制远不如对“政府职权”的设定直接具体。该文本是以限制皇权、扩大国会与责任内阁权力为最“重大”之信条。相比较而言, 臣民的权利义务不仅退居其次, 还可暂时被忽略, 待全部起草时再为拟具。可见, 清政府对于何为“重大”的认识关注点仍停留于“权力”而非“权利”层面, 既反映了千百年来权力本位主义思想根深蒂固, 也反映了平等、自由等价值乃是在当时情境和历史背景下社会大众普遍而又迫切的诉求。
二、机构改革:有限的立宪政治实践
“预备立宪”是光绪和宣统两代皇帝决策的承继集合体。载沣作为实际的掌权派, 从1908年正式临朝监国起从未停止“立宪活动”的推进。宪政编查馆和资政院于1908年8月27日将《议院法要领》《钦定宪法大纲》《逐年筹备事宜清单》及《选举法要领》上奏, 清政府当天将上述文件全部批准颁布, 并晓谕臣民在宪法未颁布之前, 应“悉尊现行制度, 静候朝廷依次筹办”[8]。本文前述提到“预备立宪”准备期缩短, 一方面为缓和阶级矛盾, 满足立宪派的官僚愿望, 另一方面反映清政府在对待立宪问题上并未深思熟虑。针对社会缩短预备年限的呼声与速开国会的强烈要求, 载沣一则宣布将已定的中央资政院、地方咨议局两项措施付诸实行, 以安抚人心;又则宣布预备立宪按原计划进行, 仍以九年为期[9]。笔者认为, 此举前后不一, 不仅有损政府公信力, 而且既定国策朝令夕改即便欲达安抚人心之效, 恐怕更难以自圆其说。且清政府因此前战争赔款以致国库空虚, 就连割地都尚未兑现, 遑论“立宪”计划内的预期成本。然而, 载沣对预备立宪一事极为关切, 首先他在陕甘总督谢赏《大清会典》一折中批示道:“陕甘省份一切关于各项新政及预备立宪事宜, 须妥速筹备, 不可以空言推脱。”其次在给两江总督谢议叙的奏折中, 载沣又批示:“规模宏远, 应变有方, ……迅速筹备三江宪政, 以期完美, 尤为朕对卿家的厚望!”在直隶总督奏设宪政筹备处的奏折中, 载沣还批注:“畿辅重地, 大凡一切有关预备宪政事宜, 都应当切实筹办, 以使按照期限完成无误, 成为各省的模范。切毋松懈!”[10]载沣明知不可为而为之, 表明其对尽早完成“立宪”进程的美好期待, 然而客观条件的局限不得不让政令实施一再拖延, 信用也因此大打折扣。尽管如此, 载沣从政令上强化了形式上的立宪认识观, 内心对立宪主义的认同确保立宪派 (保皇派) 知识分子能够得到上层统治者支持, 从而继续维持与清政府执政派之间的同盟关系, 一同应对国内革命浪潮。载沣有限的立宪政治改革措施主要表现在设立咨议局、资政院以及宪政编查馆, 从形式上完成了对“立宪”与责任内阁制度的必要借鉴和参考。
(一) 设立咨议局:完成近代民主选举制度的基本形式
早在光绪三十四年六月, 清政府就通过并公布了《咨议局章程》和《咨议局议员选举章程》, 将“咨议局”3作为立宪咨询机构, 直至宣统元年八月 (1909年9月) 才在全国范围内广泛铺开。根据《咨议局章程》规定, “咨议局钦遵谕旨, 为各省采取舆论之地, 以指陈通省利病, 筹计地方治安为宗旨。”咨议局议员任期三年, 通过复选法选举产生。初选在州县进行, 产生候选人后, 再集中于道府, 互相进行复选。《章程》中写道:“凡属本省籍贯之男子, 年满二十五岁以上, 具备下述资格之一者, 有选举咨议局议员之权……但是, 有以下八种情况之一者, 不得有选举权及被选举权……”[11]由此可知, 咨议局主要职责包括:议决本省应兴、应革事项;决议本省财政预算以及决算;制定修改本省单行法规、章程;接受本省民众陈情、建议以及对本省行政机构实施有限监督等。但实际上, 咨议局作为省督抚的咨询机构, 其决策权并不在于其本身, 表现有二:其一, 从权力运行的角度看, 咨议局充其量不过为政府的组成部门, 其权力的行使还须受到拥有层级指挥权的督抚控制, 此乃形式层面的权力虚化表现;其二, 咨议局议定可行的事件, 还须“呈候督抚公布施行”。若督抚与咨议局意见不一致, 则呈送资政院核议;咨议局认为督抚侵夺自己权限以及有违背法律之情形的, 还得呈资政院核办。督抚层面则享有监督咨议局选举及会议之权, 一方面可对咨议局议案有裁夺施行之权, 另一方面遇特定情事还可令咨议局停会并奏请皇帝解散咨议局。何况上述材料中更难以寻找到督抚受到咨议局实际监督的情形, 所谓章程规定的“选举权”与“被选举权”竟然还有爵位、官职、出身、学历、财产等限制。
对此, 宪政编查馆在《奏议定各省咨议局并议员选举章程折》中写道:“夫议院乃民权所在, 然其所谓民权者, 不过言之权而非行之权也。”4从本质上论, 省督抚对咨议局实际上的控制以致咨议局仅能作为有名无实的机关, 督抚作为运动员又不甘于放弃充当裁判的两面性反映了行政权力难以受制的现状。西方先哲孟德斯鸠有云:“一切有权力的人都容易滥用权力, 这是万古不变的经验, 有权力的人在使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”防止把某些权力逐渐集中于同一部门的最可靠办法, 即给予各部门的主管人抵制其他部门的法定必要手段与个人的主动。笔者认为, “分权制衡”是所谓西方民主泛化的国家运用于国家治理中的经典法理, 且不论其是否客观与科学, 倘若权力的行使均集中于一个主体上, 基于自我监督的难度以及个人理性的相对有限性, 权力不受制约也就成为可能。至少从形式功能意义上, 咨议局的有名无实之现状无法完成清政府对其职能的期待和要求。
(二) 成立资政院:封建集权政治下的代议制民主雏形
在通令各省速设咨议局的前一月, 清政府便下谕筹设资政院, “以立议院基础”。1909年8月, 载沣代表清廷正式颁布了《资政院章程》作为行政机关的组织法出台。1910年9月清政府正式成立资政院, 标志着中国近代以来第一个代议机构的诞生。
第一, 确立资政院组成及“钦定”与“民选”议员的配置方案。
根据资政院章程的规定, 资政院乃是“以取决于公论, 予立上下议院基础为宗旨”的机构, 以体现从皇权集中向议会制政府过渡, 并且表明未来将要实行两院制的旨意。过渡时期, 资政院为一院制, 分别由2人担任总裁和副总裁, 议员由“钦选议员”和“民选议员”组成。所谓“钦选”, 即皇帝指派, 也可称之为贵族议员, 其中包括外藩王公世爵、宗室王公世爵、满汉世爵、宗室觉罗、各部院衙门官、硕学通儒、多额纳税议员;所谓“民选”, 实为从各省咨议局议员中选拔而来的“平民”议员。钦选议员与民选议员人数相等, 本有持平之意, 但总裁、副总裁 (正副议长) 亦为钦派。从当时实际情形来看, 钦选议员有左右多数之势, 但事实表明, 民选议员在弹劾军机及责任内阁的问题上显得声势浩大。究其根源在于钦选议员并不完全为御用, 钦选议员中部分能言善辩之士鉴于忧虑个人未来职业之前途, 不便公然表示与民选议员同流。因此, 提摩太在《基督教世界报》中提到, “吾辈居中国四十年, 一旦得目睹此景象, 殊堪惊讶。吾辈今日所见者, 与前日所想望者, 有过之而无不及。土尔基、葡萄牙之两大革命尚不能比。盖今日之有资政院, 一若满人权利递交人民, 仿佛二十国同时革命而不流一滴血云云”, “钦定”与“民选”之差别足见一斑。
第二, 资政院作为代议制民主议政机构颁布多项法案。
代议制民主政治是西方近代民主政治表现形式的典型之一, 资政院仿照于此在1911年左右提出诸多而今来看仍富进步意义的改革议案, 且均被清政府接受并实施, 其中主要包括“速开党禁案”、“准革命党人按照法律改组政党并赐擢用案”、“请颁布宪法信条宣誓太庙案”、“遵照宪法信条公举内阁总理案”、“请降旨即行剪发案”等。上述法案是对“预备立宪”制度实施层面的具体化, 从形式上具备近代议会政治权力运行的基本特点。虽然资政院在时间上从成立到废止仅维持了一年, 但封建集权政体在接纳西方民主观念后以其从未有过的代议制民主面孔登上历史舞台时, 实际上暗喻了中国近代民主变革的发展方向。
(三) 组建责任内阁:效仿西方议会民主制度
回顾其“预备立宪”之初的“宏图壮志”, 现今组建责任内阁乃为情势所迫的无奈之举。宣统二年 (1910年) , 此时距载沣摄政之初已有两年之久, 立宪派连续进行三次请愿, 要求提前召开国会。以云贵总督李经羲为发起人的十八省督抚也联名致电军机处要求速开国会支持立宪派。客观上, 地方督抚参与和支持国会请愿运动的重要原因即为“近年中央集权, 事事掣肘”以及“督抚不慊于中央政府之所为非一日矣, 中央地方意见既分离, 而各省督抚彼此同病, 自易于结合”5。载沣迫于舆论, 当年11月3日亲自主持政务会议议定于1913年召开国会, 4日即颁发上谕表示“人民代表吁恳既出于至诚, 内外臣功强半皆主张急进……应即俯顺臣民之请……先将官制厘订, 提前颁布试办, 预计组织内阁, 迅速遵照钦定宪法大纲编订宪法条款, 并将议院法、上下议院选举法, 及有关于宪法范围以内必须提前赶办事项, 均着同时并举, 于召集议院之前一律完备, 奏请钦定颁行……此次缩短年限……即应作为确定年限, 一经宣布, 万不能再以更张”, 且于12月6日谕令宪政编查馆将九年筹备清单“妥速修正”[12]。宪政编查馆奉命之后, 在1911年初将修改清单缮呈御览, 在其规划国会设定的五项条文中, 宣统四年 (1912年) 有三:其一, “颁布议院法” (宪政编查馆办) ;其二, “颁布上下议院议员选举法” (宪政编查馆办) ;其三, “举行上下议院议员选举” (民政部、各省督抚同办) 。宣统五年 (1913年) 有二:其一, “颁布召集员之诏”;其二, “实行开设议院”。上述五项条文不但规划了颁布议院法、选举法和选举议员的时间, 也明确规定了颁布召集议员之诏和开国会的时间[13]。同年10月, 资政院也通过了请求速开国会的议案。
宣统三年三月, 载沣颁布了《内阁官制》, 并依据该文成立中国史上第一届“责任内阁”。较有讽刺意味的是, 在组建责任内阁的13名大臣中, 满族旗人占2/3, 而此2/3中皇族又占7人, 庆亲王奕匡作为总理大臣竟位列其中。相比之下汉族官员占比少得可怜, 除袁世凯罢免前担任奕匡的副职外, 其他汉族官僚均为非要害部门职务, 比如协理大臣、外务大臣、教育大臣、邮传大臣等, 而陆军大臣、海军大臣、司法大臣、财政大臣等关键职位均由皇族或旗人把持, 这亦即“皇族内阁”称谓之由来。笔者认为, 责任内阁的组建若非立宪派强烈要求, 恐怕清政府自身也无法证明行宪之诚意。立宪派及部分汉族官员表示强烈不满, 通过与咨议局联合发布的《宣告全国书》又一次将载沣推向了政治改革的风口浪尖, 立宪派甚至在《宣告全国书》中称“希望绝矣”[14], 由此再一次加深了满汉官僚之间的民族矛盾, 由初期的权力内部斗争向对民族矛盾及政治体制的全盘否认逐步演变。
三、载沣清末立宪举措的历史评价
(一) 财政危机引发中央对地方管控的失衡
西方主要的资本主义国家在晚清时期已完成自由资本主义市场向垄断资本主义的过渡, 缘于资本市场的集中, 国家完成资本原始积累, 亟待对外扩张。20世纪以来垄断资本加速发展, 导致封建国家沦为殖民地国家。而清王朝由于闭关锁国长达两百多年, 封建意识形态依然延续数千年之久。甲午战争后, 清政府的国家财政已陷入危机。1903年至1911年期间, 由于赔款带来的财政危机成为清政府国力衰退的重要原因。其中1903年清政府的岁入为10 492万两, 岁出为13 492万两, 财政赤字为3000万两, 比庚子之前增长1倍;1905年岁入10 292万两, 岁出13 694万两, 财政赤字增加到3402万两;1909年岁入30 122万两, 岁出36 787万两, 赤字高达6665万两。1910年和1911年度支部预算, 赤字则分别为3609万两和7800万两[15]。西方各国虎视眈眈, 可谓强敌环伺, 举步维艰。即便如此, 载沣仍为维护现有政权而推行立宪制度, 对近代法治的努力和贡献不可全盘否定。在处理统治阶级内部矛盾上, 虽然操之过急的政令频出以致各省督抚及立宪派反对, 但不可否认的是, 在历经西方资本主义制度的比较后, 载沣对封建集权制度的弊端莫不感到忧心忡忡, 这主要体现在政治外部形势上。其表现有二:其一, 继镇压太平天国运动后, 先知先觉的汉族官僚看到了满族军队的腐化与无能, 尤其在曾国藩任地方督抚后, 打破了清王朝数百年来“汉族人不得任地方长官”的先例;其二, 地方发展“团练”, 自行组军筹饷, 抵御随时爆发的农民起义。各地督抚通过上奏将税银留归本省军需, 部分京饷也予以扣留, 甚至还有些省份将本省收入少题少奏, 以专饷权, 从而将地方上的民政、财政大权操纵在手中。因此, 基于防范农民运动的需要, 地方享有的财政权力空前膨胀, 形成了与中央财政分庭抗礼的局面, 这亦是地方督抚不受中央控制的重要原因。同时期汉族官僚数目的剧增使得地方与中央之间的关系变得愈加微妙。
如果说封建专制集权下的“人治”隐喻着个人对于推动历史发展进程的巨大影响, 那么清末新政开启前慈禧太后这一政治权威的存在, 保证了包括中央与地方关系在内的整个政局的相对稳定。各地方机关亦基本认同并妥善协调与中央之间的关系, 在载沣执政之初, 各地督抚寻求自治的迫切要求愈加显露, 甚至各省相继单独与列强达成协议作为保护列强在华利益的后盾, 从而置中央政府于不顾。在对地方一级政权的掌控能力上, 以载沣为代表的清政府可谓是空有其志然而寸步难行。
(二) 仿行立宪的制度补充无法治愈封建制度的沉疴顽疾
在封建专制政体推行的现代化运动中, 当两个因素相互结合从而导致专制政体新政改革迅速转变为政治危机时, 必然存在内在的深层原因。主要有二:其一, 民众与知识分子自下而上的政治参与压力急剧膨胀并超越了现存专制政治的承受限度;其二, 传统政治中心的权威与整合能力由于某种原因急剧流失, 从而使中央政权丧失对时局与社会矛盾的控制能力[16]。这二者集中表现为地方享有高度的司法自治权和地方财政权, 清政府内部暴露出的体制性漏洞反馈到清朝最高统治者时, 尤为表现在必须着力加强中央对地方的控制, 这无疑与推行立宪方案相矛盾以致左右为难。
为妥善解决潜在的政治危机, 载沣逐步强化中央集权, 但当其进入改革深水区时便感到事事受阻, 推行不易。一方面他通过罢免军机大臣袁世凯一切职务亲任海陆军大元帅收回军权;另一方面开始重视外交事业的发展, 加强出洋考察频次, 以从域外制度比较中寻求解决方案。自近代以降, 我国因战争失利导致因签订丧权辱国条约而丢失大量领土, 他对此深有感触, 面谕枢臣表示, “各省边疆所属的荒山、僻岛等在无意中为外人占据的为数不少且造成领土主权巨大损失, 须责成各督抚认真对待, 保护主权”。对外交上的问题, 他认为中国积弱的原因不在于外国列强, 长期积弱大半乃内讧所致, 表现为“内外文武满汉大臣, 办理国事时务须和衷共济, 不可自相倾轧, 致授外人乘机拨弄、渔利、侵夺的机会, 如果一如既往, 而不自知, 待到不可救药时则后悔晚矣”[10]。
但必须指明的是, 有限的制度补充不仅是推迟清王朝覆灭的期限, 其仿行宪政在推动法治进程中也起到了一定的作用, 譬如清政府通过设立咨议局和资政院效仿现代议会政治。以资政院为例, 其设立对皇权、军机大臣以及行政部门的制约都发挥了相当的作用, 为此后民国时期颁布的《中华民国临时约法》提供了有效方案。更有学者认为, 资政院绝非政府的捧场机构, 更非唯政府是听的简单表决机器, 而是具有一定独立性的不完全的立法机构。在处于过渡形态的初级混合型议会雏形当中, 其结构成分、会议程序、议事规则、表决方法、内部组织及纪律处分等方面, 均与现代立宪政治形态中的议会结构趋近, 更表明其去封建化的色彩, 其具备民主政治机构特质的部分应予肯定[17]。但载沣所主导的预备立宪与其说是政治改革, 毋宁说是出于抵制改革、拉拢立宪派、维护和加强统治及取悦列强的目的, 更有学者诟病其为不仅是拙劣的欺骗, 亦是痛苦的让步[18]。
依据近代史学界对清末立宪改革的主流观点, 以1905年前后作为晚清近代以来立宪政治改革的分水岭。较之维新变法, 清末载沣主导的新政, 其改良措施不仅缺乏完善的制度系统, 并且其指导思想与新兴资产阶级思想相去甚远。载沣作为皇权的维护者仅可完成形式上的完整, 却无法形成政治逻辑上的自洽。客观上, 载沣摄政期间满汉内部矛盾凸显, 派系林立内耗, 国库赔款空虚等。因此, 改良阻力不单限于主观意愿较弱, 各地随着风起云涌的革命浪潮中央集权统治力亦逐渐弱化, 短期内难以看到政治改革的实际效果, 这抑或是宣统政局演变的必然结局。
(三) 固有的价值选择实属为封建王朝续命之举
戊戌变法后晚清政局难以控制, 载沣难辞其咎。若归结为载沣昏庸无能, 却不完全合乎史实, 其固有的价值选择本质上为封建王朝续命。
第一, 载沣罢免袁世凯行为触动了北洋新军官僚的神经。尽管载沣深知袁乃北洋六镇之头目, 但作为光绪皇帝胞弟, 其对袁世凯戊戌变法时的告密行径心存芥蒂。出于维护中央统治防范军阀割据之需, 将袁世凯罢黜似乎也于情理之中。但是在罢袁之后, 其旧部接二连三地或被撤换或被免职, 所替之人皆为满族权贵, 以致人人自危, 兔死狐悲, 汉族地主鉴于此也开始寻求摆脱清政府控制的道路。由于北洋旧部与袁世凯之间的特殊关系, 诸镇新军均不受中央调遣, 迫使载沣不得不再次起用袁世凯, 将其官复原职。也有学者认为, 尽管袁世凯在戊戌政变中告密使载沣对其深怀仇恨, 载沣监国时袁世凯权倾朝野对中央统治构成威胁, 但袁世凯罢免事件发生于两宫百日大丧期内则具有一定的偶然性。载沣罢袁之谕旨措辞虽严, 但在世续、张之洞等人劝说下让袁世凯得以体面下台, 不得不说罢免袁世凯基于中央统治政治权威与财政权力集中的双重需要, 并非因感情上的一己之私而为[19]。
第二, 在仿行立宪过程中, 载沣从组建皇族内阁到被迫启用汉族官僚, 其本意并非真情实愿。不论从责任内阁的制度设立初衷还是在实际实施过程中对原有规划的刻意违背来看, 均属封建统治者对其固有利益的维护。在立宪派强烈主张下被迫接纳新的制度作为改革措施, 其触动的不仅是封建统治者自身的利益, 更是对整个社会阶层固有现状的挑战。立宪派及汉族官僚在参与政治过程中表现出的激进与热切, 不仅是对当时情境下社会治理体系的深度反馈, 而且体现为地方对中央控制的脱离与不满。地方汉族官僚势力与西方列强进行利益勾兑, 借民族内部矛盾之名而行损害国家整体利益之实, 这既关涉人心向背, 又属少数官僚投机之举, 不得不说政治改革的良好初衷脱离于原本既定方案, 且未尊重具体国情客观实际, 反倒加速了封建王朝的灭亡。因此, 本文前述清王朝覆灭归结于从内部权力的斗争转向民族矛盾的激化, 这当属其中最重要的原因。
四、结 语
载沣出于维护封建统治之目的, 殚精竭虑, 鞠躬尽瘁, 但因其生不逢时, 结局也只能徒唤奈何。其政治生涯虽充满悲剧色彩, 但对近代法治所付出之努力, 可谓是无心插柳柳成荫, 间接推动了法治发展的进程。载沣的政治贡献应得到科学的历史评判, 倘若站在当代视角审视历史行为之利弊, 实则勉为其难。清末政治改革无不透视出改革主导者良好的初衷, 然而法律移植并非政治改革万能的灵丹妙药。以史鉴今, 我国法律制度的发展不能盲目照搬所谓西方制度, 否则会落入20世纪90年代末的西方“制度陷阱”, 看似成熟科学的制度体系背后存在着西方意识形态的阴谋。从长远上讲, 我国法治建设应立足我国具体实际, 重视法治本土资源孕育下的现实国情, 重视本土国情背后的习惯法, 在尊重历史客观规律的前提下走中国特色的社会主义法治道路。
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注释：
1 内阁启动修律时主张比较各国立法例, 属西学东渐思潮的另一种体现, 其内容为“现在通商交涉, 事益繁多, 着派沈家本、伍廷芳, 将一切现行律例, 按照交涉情形, 参酌各国法律, 悉心考订, 妥为拟议, 务期中外通行, 有裨治理。俟修定呈览, 候旨颁行”, 参见文献[4]。
2 参见申报社:《论醇亲王出使德国于中国变法大有裨益》, 载《申报》光绪二十七年六月初一日。
3 又称“谘议局”, 以下统一用“咨议局”替代“谘议局”。
4 阳湖、孟森编辑:《奏议定各省咨议局并议员选举章程折》, 载上海商务印书馆《东方杂志》第五年第七期 (光绪三十四年七月号) 。
5 参见上海商务印书馆《东方杂志》1910年卷七第11期内容。
