法制教育是一项政治性、思想性、理论性、知识性、实践性很强的综合性教育，加强青少年法制教育是贯彻党的教育方针、实施素质教育、培养社会主义合格公民的客观要求。党的十一届三中全会以来，青少年法制教育工作坚持法制教育与思想政治教育相结合、课堂教育与课外教育相结合、近期目标与长远目标相结合，努力推进科学化、制度化、规范化建设。而在现实生活中，青少年法制教育早已成为耳熟能详的话题。从学术研究到街谈巷议，从官方文件到新闻话语，青少年法制教育经常被提及，可以说是由来已久，老生常谈。总体来看，和许多政治主导的青少年活动一样，青少年法制教育被视为复杂的社会系统工程，并在齐抓共管机制下，以学校教育为重点，目标清晰，措施明确，形成了积极的氛围和共识，但青少年法制教育的成效甚微且长期未有改观已是不争的事实。
增强全民法治观念，推进法治社会建设，是依法治国的重要要求。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（ 以下简称“决定”） 特别强调：“必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定扞卫者。”按照这个目标，在建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的时代背景下，现行的青少年法制教育模式显然不能承受使命之重，迫切需要进行重新审视，及时做出战略调整。一、青少年法制教育的发展及现状青少年法制教育起步于社会转型和国家治理转型背景下的民主与法制的恢复和重建，是全民普法的政治要求，也是改革开放之初社会治安形势严峻和青少年违法犯罪居高不下的应对之举，具有很强的时代色彩。
1. 青少年法制教育的缘起
众所周知，改革开放之前，“我们好多年实际上没有法，没有遵循的东西。”[1]
针对“文化大革命”及其以前党和国家政治生活遭到破坏的情况，1978 年 12 月，邓小平提出： “为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来……应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律……做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”[2]
这个论断成为“依法治国”战略的理论起点，并直接催生了大规模的立法活动。1979 年 7 月，五届全国人大二次会议审议并通过了《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国刑事诉讼法》等 7 部法律，标志着社会主义法制建设开始迈入科学化、规范化的新阶段。
有了法律，能否贯彻落实、如何贯彻落实就提上了议事日程。1980 年邓小平强调： “要讲法制，真正使人人懂得法律，使越来越多的人不仅不犯法，而且能积极维护法律。”[3]
1981 年，辽宁省本溪市发生一起事件，有个姓杨的年轻人想吃驴肉，就拿刀在别人的驴身上割下几块肉。事后杨某在公安局大呼冤枉： 一没杀人二没放火，怎么吃肉也犯法？ 其实，这种啼笑皆非的事件并非偶然，当时许多人对法律的理解仅限于杀人偿命，法律知识一片空白。受此触动，本溪市委、市政府组织开展了以学习《刑法》《刑事诉讼法》为主要内容的法制宣传教育活动。到 1983 年，该市犯罪率下降到万分之八，犯罪案件总数下降了二分之一[4].法制宣传教育收到了明显成效，引起了司法部的关注。
当时，全国范围内还没有开展经常化、制度化、系统化的法制教育，公民更是缺乏知法守法的自觉性。对此，党的十二大报告提出： “要在全体人民中间反复进行法制的宣传教育，从小学起各级学校都要设置有关法制教育的课程，努力使每个公民都知法守法。”1984 年 6 月，全国法制宣传工作现场会在本溪市召开，司法部部长邹瑜提出要向全体公民普及法律常识，用 5 年的时间在全国工人、农民、知识分子、干部、军人、学生中基本普及法律常识。1985 年 11 月 5 日，中共中央、国务院批转了中宣部和司法部《关于向全体公民基本普及法律常识的五年规划》； 11月 22 日，六届全国人大常委会第十三次会议专门通过了《关于在公民中基本普及法律常识的决议》。随着全民基本普及法律常识总体战略的部署，以为期 5 年的普法为肇始的青少年法制教育在全国范围内拉开了帷幕。
2. 青少年法制教育的历史实践
青少年正处于成长时期，“对他们进行法制教育，使他们从小懂得在国家和社会生活中应该遵循的行为准则，树立起牢固的法制观念，养成自觉遵纪守法的习惯，并勇于同违法行为作斗争，对于一代新人的健康成长和国家的长治久安，都具有重大意义。同时，当前社会上的青少年犯罪比较突出这一事实，也表明了向青少年加强法制宣传教育的必要性和紧迫性。”[5]
为巩固 5年普法的工作成果，1991 年起开始实施了第二个五年规划，随着规划的主题由“全民基本普及法律常识”上升为“法制宣传教育”,这项工作走上了制度化轨道，至今已经进入第六个五年规划。期间，关于法制宣传教育的指导思想、工作目标、内容和方法等先后发生了一些调整，但普及法律常识的基本要求始终没有改变，由于“普法”的概念已经家喻户晓，这个称谓也就得以保留下来。
青少年法制教育源于向全体公民基本普及法律常识。第一个五年规划明确提出，普法的重点对象第一是各级干部，第二是青少年。自第一个五年规划至今，青少年始终被列为法制教育的重点对象，并在“六五”规划中与领导干部一道成为重中之重，成为人们通常所说的“一个源头”和“一个龙头”.“一五”规划把青少年列为重点对象主要有两个考虑： 一是通过法制教育，帮助青少年树立法制观念，推动一代新人健康成长； 二是通过加强青少年法制宣传教育，扭转和遏制比较突出的青少年犯罪问题。而从具体实践来看，青少年法制教育的重点对象又以在校学生为主，学校肩负着十分重要的任务。
作为开展青少年法制教育的主战场，学校被赋予了明确的任务。“一五”规划明确提出，各级各类大、中、小学要根据不同对象和不同要求设置有关法制教育课程，由浅入深，循序渐进；“二五”规划提出，大、中、小学校要进一步完善法制教育体系，实现法制教育系统化； “三五”规划提出，大、中、小学校要把法制教育列为必修课，做到教学有大纲，学习有教材，任课有教师，课时有保证； “四五”规划提出，各级、各类学校要做到计划、课时、教材、师资“四落实”,保证普法任务在九年义务教育期间完成； “五五”规划提出要开展“法律进学校”活动，发挥第一课堂的主渠道作用，落实法制教育教材、课时和师资； “六五”规划提出，各级各类学校要进一步明确法制教育的定位和目标，完善内容和体系，创新方法和途径，深入推进中小学校法制教育课时、教材、师资、经费“四落实”,实现学校法制教育的系统化、科学化。30 年来，以青少年学生为重点的青少年法制教育作为全民法制教育的重要组成部分，通过启蒙扫盲、完善教育体系、明确条件保障、落实责任要求、发挥主渠道作用、优化目标定位等不同阶段的努力，在青少年学生中间普及和传播了法律知识，为民主法制建设的健康发展创造了良好的舆论氛围，发挥了积极作用。
二、青少年法制教育存在的问题及其产生根源
尽管青少年是法制教育的重点对象，但“青少年普法工作的效果一直不理想”[6],从刑法角度出发的预防犯罪教育，以及简单的条文灌输在帮助青少年领会法律精神方面收效甚微。2013年，教育部等制定下发了《关于进一步加强青少年学生法制教育的若干意见》，认为“从总体上看，青少年学生法制教育仍然存在定位不够明确、思想认识不够到位、教育内容不够系统、保障条件不够有力等问题，直接影响了青少年学生法制教育的效果”.学校是青少年法制教育的主要承担者，由于受主观认识以及减负等因素的影响，时至今日，各类学校都远未达到普法规划的要求，制度悬空的现象十分普遍。从青少年学生法制教育成效评估的角度来看，这“四个不够”好像既是问题，又是原因，但实际上并不是问题的重点所在。而在部门政策分割的情况下，由司法部门主导和推动的法制教育能否在青少年学生群体中顺利推进，似乎本身也是一个问题，但这些都不足以揭示问题的根源。
1. 青少年法制教育的历史语境考察
围绕上述问题，近年来的大量分析和反思大都没有走出“四个不够”的认识范围，总有隔靴搔痒之感，显得苍白无力。在新的历史形势下，要打破认识的僵局，一个重要的方向就是要追根溯源，从青少年法制教育的发展逻辑入手，对其运行轨迹进行系统的观察。具体到方法的使用上，就要深入分析青少年法制教育实施的历史语境，发掘目标任务与客观事实之间的差异，以便破解困局。
改革开放初期，“文革”后遗症在社会上开始显现，“许多地方公共场所秩序混乱，群众失去安全感，社会反映强烈，严峻的刑事犯罪形势对当时的社会秩序构成了直接的挑战和威胁，也对执政党和国家的政治合法性构成了挑战。”[7]
针对当时的情况，1983 年全国范围内开展了“严打”活动，很快就遏制住了违法犯罪活动的蔓延。在首次“严打”之后，邓小平提出，要在全体人民中树立法制观念，“现在这么多青年人犯罪，无法无天，没有顾忌，一个原因是文化素质太低。所以，加强法制重要的是要进行教育，根本问题是教育人。法制教育要从娃娃开始，小学、中学都要进行这个教育，社会上也要进行这个教育。”[8]正是在“严打”的特定背景下，全民普法活动开始启动。
第一个五年规划提出，普法的对象是工人、农（ 牧、渔） 民、知识分子、干部、学生、军人、其他劳动者和城镇居民中一切有接受教育能力的公民，普法的基本内容包括宪法、刑法、刑事诉讼法、民事诉讼法（ 试行） 、婚姻法、继承法、经济合同法、兵役法、治安管理处罚条例以及其他与广大公民有密切关系的法律常识，要求“把这项工作，同社会治安的综合治理以及其他各项思想政治教育有机地结合起来，为培育有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义一代新人打好坚实的基础”.全国人大常委会在《关于在公民中基本普及法律常识的决议》中也明确提出： “为了发展社会主义民主，健全社会主义法制，必须将法律交给广大人民掌握，使广大人民知法、守法，树立法制观念，学会运用法律武器，同一切违反宪法和法律的行为作斗争，保障公民合法的权利和利益，维护宪法和法律的实施。”当时全国各类在校学生近两亿人，占人口总数的五分之一，因此学校被作为普法的重要阵地。可见，普法是一项自上而下的高度组织化的群众活动，普法对象、普法内容、普法形式的选择和不断调整，以及指令性部署、政治性动员、阶段性目标、全民性参与等特点，映射出普法活动明显的“运动式”治理逻辑，青少年法制教育自然也就带有历史局限性。
2.“运动式”普法的困境
通过法律技术实现对国家和社会的治理是法制的工具性价值的体现，也是社会文明进步的产物。改革开放以后，建设政治、治国政治取代了革命政治、运动政治，大规模的群众运动退出了社会政治舞台，但以运动形式处理和解决特定社会问题的思维和方式仍然惯性地存在。运动式治理以意识形态宣传和政治动员为手段，具有强烈的非常态和非理性色彩。普法作为一种大规模的政治社会化运动，就是通过政治理念与政治话语的灌输，实现对社会成员行为的规范和对社会的控制。但由于“运动式”普法从一开始就是自上而下的全民性群众活动，其运行逻辑与现实基础并不完全吻合，导致社会上产生了将普法误解为“政治运动”的观点。机制上的问题和矛盾，使得价值层面的实现必然会存在缺陷与弊端。事实也正是如此，普法活动的实施基本上都沿用以往的“运动式”教育，工作计划上下一样，实施方案左右一样，活动方式前后一样，但学习内容却呈现出明显的阶段性切割和断裂，只讲统一性，缺乏针对性，没有连续性，照搬照抄，单调老套，重形式和程序，轻内容和成效，结果脱离了现实法律生活，无法触动思想和灵魂，难以引起共鸣。
回顾青少年法制教育的发展历程，可以看到，改革开放以来的青少年法制教育置身于经济社会深刻变革的背景之中，在全民普法的框架下有计划、有步骤地逐步展开，并且实现了从普及法律常识到系统的法制教育工作目标设定的跨越，但“运动式”普法归根结底是对传统社会调控方式的延续，在社会转型的变革时期，必然存在因制度环境的适应性问题而导致效率低下的可能。实际上，这种模式难以持续，早就走到了尽头，“三五”规划结束后司法部门内部就出现了分歧。司法部相关负责人对此直言不讳，坦言在起草“四五”规划之初，就有过大胆的讨论---“要不要制定第四个五年法制宣传教育规划”[9].实践证明，这种治理方式不仅容易产生形式主义，而且会在社会心理上形成厌倦和逆反，无法影响和引导受众的法律心理，达不到法制教育的目的。在这种困境中，学校青少年法制教育自然也不例外。普法活动虽然形式和方法多种多样，但青少年法制教育自身的诸多要求长期得不到满足，作为重要教育阵地的第一课堂的大纲、教材、师资、课时无法落实，具有高度组织保障的学校法制教育始终面临着无法解决的问题和障碍，第二课堂更是良莠不齐，青少年法制宣传教育一直处于“上面热、中间温、下面冷”的境地。
不仅如此，由于“运动式”普法欠缺成本收益的考量，普法效果除了用印发多少册知识读本、编辑多少份简报材料、举办多少次知识竞赛、组织多少次集体参观等数据来反映外，基本上依赖于相关部门的自我表扬与自我批评，难以客观评价。当然，也有人试图把青少年犯罪比例的降低与青少年法制教育的效果联系起来，但青少年犯罪多年来在高位徘徊，根本说明不了任何问题。更为重要的是，“运动式”普法往往局限于法律条文，法律背后的精神被具体条款所湮没，从实际功效来看，面对纷繁复杂的社会现象和青少年发展的多元化，青少年法制教育好像总是在外围徘徊，因为抓不住根本，也就很难真正深入人心，在意义认知和具体实践之间存在着强烈的张力。
三、实现向青少年法治教育的全面转型
法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。全面深化改革的顶层设计，需要法治提供可靠保障。增强全民法治观念，推进法治社会建设，事关全局。党的十八届四中全会通过的《决定》特别强调，要推动全社会树立法治意识，增强全社会厉行法治的积极性和主动性，加快建设社会主义法治国家。法治是对法制的超越，“青少年法制教育”必须及时调整到“青少年法治教育”的轨道上来，遵循和体现“法治”的要求。
1. 把握“法治”的实质
法治是制度和精神的有机统一。从人类文明的发展来看，法治是现代政治文明的重要内容。通常认为，法治是在继承古希腊和罗马遗产的基础上发展而来的，而作为一种系统、完整的理论思想，则是近代西方文明的产物。11 世纪，教皇格利哥里七世同神圣罗马帝国皇帝亨利四世的斗争引发了欧洲中世纪史上的全面政教冲突，也促进了教会法、城市法等各种法律的蓬勃发展。到中世纪晚期，君主专制主义国家在王权与教权分离的世俗化过程中，通过包括复兴罗马法在内的立法活动，实现了法律发展对王权统治的有效巩固，法律形式主义的演进使在法律之上治理国家成为重要取向。在之后的文艺复兴运动、宗教改革运动中，人文主义与基督新教促进了私权等法律思想的发展。17 世纪初，英国王座法院首席大法官爱德华·柯克与国王詹姆斯一世之间的精彩对话触及了现代法治的基本内涵---法律至上。基督新教思想家萨缪尔·卢瑟福则在《法律与君王》中明确提出，英国国王也要服从上帝的律法，并对人民这一权力的源头负责。经过西方启蒙运动的洗礼，法治也因以社会契约为基础的国家观念而在内涵上得到进一步丰富，并成为资产阶级争取自身权利的重要途径，“主权在民”、政府“有限权力”、“法律为王”等思想得以广泛传播，逐步建立起近代西方法律制度并最终形成现代西方法治体系。
自亚里士多德以来，人们对法治的描述莫衷一是，尽管有不同的表达，但内涵大体相当。从西方法治的源头来看，亚里士多德的人性论和认识论的理论基础，决定了法治的价值取向，孕育了特定的法治精神，其中既具有法律至上、普遍性的形式程序，也体现出人权、民主、自由、平等的实质价值，而以追求法治的实质价值原则为起点，以确立法治的形式程序原则为终点，近代法治思想上升到了“法治主义”的高度。在这个过程中，反宗教蒙昧的世俗法律的成长得益于基督教信仰支持的奇特关系，推动法律获取了意料之外的超验价值或者说是宗教信仰价值，从而使法治具备了因其神圣性而深入人心的力量。
在西方文化传统之中，法治的模式也并非一成不变，法治的概念始终被时代所追问。在詹宁斯眼中，“法治的含义如同一匹桀骜不驯的烈马”[10].但毋庸讳言，尽管中国古代也有“以法治国”、“使法择人”、“使法量功”等治理理念，以及所谓的申韩式法治、诸葛式法治、包青天式法治等具体形式，甚至是法治与德治、礼治的对立，然而中国传统文化中的法治指的是源自先秦的法家学派的治国理论，与西方法治概念或现代法治概念貌合神离，只有法制而根本谈不上法治。
法治最为强调宪法和法律是国家治理的最高权威，并且是一个实践的概念。中国特色社会主义法治必须要符合中国实际、体现中国发展，可以合理借鉴国外法治经验，但决不是西方法治理念和模式的简单复制。所以，明确法治概念的演变，有助于把握法治的内涵，避免出现因取舍不当而导致的方向性错误。
2. 全面推进青少年法治教育
《决定》强调，“坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作，深入开展法治宣传教育”[11].由于政府推动型的法制教育模式存在着天然的功能性缺陷，对普法的争论和质疑以及由此产生的被动厌倦的思想情绪在短期内都不会自动消失，以普法为内容和形式并演进而成的法治教育也就因此而成为崭新的课题。青少年法治教育已经注定不能在昨天普法的轨道上继续滑行，亟需进行重新定位并进行相应的战略调整。
一是遵循法治精神，以实现全面推进依法治国总目标为要求来看待和衡量青少年法治教育的发展。要完成从“青少年法制教育”到“青少年法治教育”的定位拓展，法治精神的培养最为根本，也最为艰巨，需要升华法治理念，培养法治思维，树立法治信仰。法治精神的基石和形成路径关键就在于法治信仰的形成。“只有对我们可相信的东西进行彻底的考察和检验，才更有益于培养和建立我们对它的信念，反过来，信仰的脆弱和动摇则来自于对它缺乏充分的理解。”[12]
在青少年法治教育的实践中，应该坚持宣传法律知识与传播法治理念的有机结合，帮助广大青少年了解法治建设的内在机理，全面增强法律意识，培育社会主义法治文化，同时引导青少年克服天真的幻想，深刻认识“有法律不等于就有法治，法律越多也不等于法治越完善”[13],从而真正把握法治的本质和精髓。由于历史的惯性，在中国，人治和法治的较量是长期的，这不仅因为中国有着几千年的人治历史，也不仅因为中国的政治体制决定着人治的因素更多一些，还在于权力在孳生腐败的同时也在孳生人治[14].因此，在具体实践中，还要克服急功近利的意识，打消一蹴而就的念头，同时警惕普法教育中普遍存在的法制文学庸俗化问题，深刻认识法治教育的长期性、艰巨性和复杂性。
二是坚持宪法至上，以保证中国特色社会主义法律体系的贯彻实施来看待和衡量青少年法治教育的发展。以宪法为统帅，由法律、行政法规、地方性法规等多层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系，为依法治国提供了制度依据。相比之下，处于核心地位的宪法宣传一直没有得到应有的重视，尚未形成维护宪法权威的社会自觉和内在动力。“全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。”[15]
宪法设定了公民应尽的义务，也是公民基本权利的法律来源，为公民行使权利、履行义务提供了最为可靠的根本性保证。青少年法治教育要以宪法精神为统领，把切实增强宪法意识放在首要位置，强化“维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威，扞卫宪法法律尊严就是扞卫党和人民共同意志的尊严，保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现”的观念，自觉恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命、维护宪法实施。同时，要充分发挥“国家宪法日”的主题教育功能，积极借鉴国外有益经验，把“国家宪法日”列为法定假日，克服普法对象人为圈层化的狭隘，增强对宪法的法治文化的认同，把貌似抽象的宪法与社会生活紧密结合起来，真正使宪法深入人心，更好地树立宪法观念、弘扬宪法精神。
三是完善公民教育，以培育全民对法治的真心拥护和真诚信仰来看待和衡量青少年法治教育的发展。切实落实“把法治教育纳入国民教育体系，从青少年抓起，在中小学设立法治知识课程”的要求，从国民教育的角度出发，制定具有层次性、完整性、科学性的教材，挖掘各类课程中的法治教育元素，充分发挥教育部门应有的主导作用以及共青团组织的教育职能，真正从根本上解决以往普法工作中存在的“进了校门进不了课堂”的顽疾。通过对法治价值内涵的学习，教育青少年学生真正认识和把握法治的普遍性、至上性原则以及法治对保障民主所具有的根本作用，正确认识权利和义务，在学生自治、杜绝“中国式过马路”等具体实践中培养规则意识和法治精神，约束和限制权力的任性，自觉实现由知法、守法向用法、护法的转变。要坚持“受者本位”,利用法治与德治相互补充的特点，增强青少年学生对法治的道德价值的认同，强化道德对法治文化的支撑，把青少年法治教育从制度设定转变为价值教育的生动实践，使法治成为青少年的道德追求，培养尚德守法的价值取向，也就是孟德斯鸠、托克维尔等所强调的良好风习。同时，充分发挥法治在培育和践行核心价值观中的保障作用，用法治精神来支撑和引领社会主义核心价值观的践行，并在此基础上构建学校公民教育的基本框架，形成公民教育的“新常态”.
对于法治教育，***曾经一针见血地指出： “法治也并不体现于普通民众对法律条文有多么深透的了解，而在于努力把法治精神、法治意识、法治观念熔铸到人们的头脑之中，体现于人们的日常行为之中。”[16]
从本质上讲，青少年法治教育是重大的时代命题。在中国特色社会主义法律体系已经形成的今天，着力培养与之相适应的法治理想、法治意识和法治思维等法治精神，尤为重要和紧迫，而这正是青少年法治教育的时代使命。
[参 考 文 献 ]
[1][2][3]《邓小平文选》（ 第 2 卷） ,北京： 人民出版社 1994 年版，第 189、146 -147、254 页。
[4]《〈辽宁法制报〉创刊前后的故事（ 上） 》，载《辽宁法制报》，2014 年 9 月 29 日。
[5]邹 瑜： 《在第六届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议上对〈关于在公民中基本普及法律常识的决议（ 草案） 〉的说明》，载《全国人大常委会公报》，1985 年第 6 期。
[6]张永和： 《社会中的法理》，北京： 法律出版社 2010 年版，第 51 页。
[7]唐皇凤： 《常态社会与运动式治理---中国社会治安治理中的“严打”政策研究》，载《开放时代》，2007 年第 3 期。
[8]《邓小平文选》（ 第 3 卷） ,北京： 人民出版社 1993 年第 1 版，第 163 页。
[9]《行政力量进退两难，全民普法如何继续》，载《南方周末》，2003 年 6 月 19 日。
[10]W·Ivor·詹宁斯： 《法与宪法》，龚祥瑞 侯 健译，北京： 生活·读书·新知三联书店 1997 年版，第 42 页。
[11]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，载《人民日报》，2014 年 10 月 29 日。
[12]约翰·托兰德： 《基督教并不神秘》，张继安译，北京： 商务印书馆 1982 年版，第 12 页。
[13][14]《洪范评论》（ 第 1 卷第 1 辑） ,北京： 中国政法大学出版社 2005 年版，第 5、7 页。
[15]***： 《在首都各界纪念现行宪法公布施行 30 周年大会上的讲话》，载《人民日报》，2012 年 12 月 5 日。
[16]***： 《之江新语》，杭州： 浙江人民出版社 2007 年版，第 205 页。
