摘要：新时代背景下，基层社区治理已被纳入国家治理体系和治理能力现代化建设中，成为衡量我国法治发展的重要指标。近年来，农村城镇化、社会老龄化、人员动态化、人口出生率下降等现象催生了一系列社会问题。针对这些问题，社区治理亟需作出回应与改进。从全民守法的法治建设路径出发，社区治理需重新定位，转变思路，着力开展全过程人民民主法制宣传与教育，并最终将全面依法治国的基本方略落实到基层。
关键词：全民守法;基层法治;社区治理;法制教育;
Abstract：Under the background of the new era, grassroots community governance has been incorporated into the modernization of national governance system and governance capacity, and become an important indicator to measure the development of the rule of law in China. In recent years, urbanization, social aging, personnel dynamics, population birth rate decline and other phenomena have spawned a series of social problems. To solve these problems, community governance needs to respond and improve. Starting from the path of law-abiding construction of the whole people, community governance needs to be repositioned, change ideas, focus on the whole process of people's democracy and legal publicity and education, and finally implement the basic strategy of comprehensively governing the country according to law to the grassroots level.
Keyword：national law-abiding; grass roots rule of law; community governance; legal education;
一、引言
社区是现代社会结构的基本单元，是现代社会形态的微型缩影。2021年全国人口普查结果显示，农村城镇化、社会老龄化、人员动态化等变量进一步加快。这些变化从侧面反映出现代社会社区人员结构的复杂性，伴随发生在社区的不文明行为、相邻关系纠纷以及高空抛物、宠物伤人、社区环境内吸毒等特殊类型的案件也在不断增多，已经严重影响到传统社区法治文化建设的进步成果。理论上，社区治理应是一项系统工程，涉及道德、法治、文明、文化、政治等多方面、多维度因素。
就法治而言，通常认为，其与人治相对应，是国家实现依法治理的治国方略和理念表达[1]。宏观上，法治不仅表现为法律规则之治，更体现为法律意识和法律文明层面的观念之治；微观上，法治则体现为能够实现依法治国理念的一切具体举措和手段。作为微观法治的实现方式，法制教育则是其在社区实现基层治理，传播法治理念的具体方式，也是社会教育和社区教育的应有内容。近年来，随着社区发展规模的不断扩大，社会问题层出不穷，这不断挑战着传统的社区治理秩序及模式。一方面，城市人口聚集和流动带来了城镇化进程加快和经济繁荣的巨大红利；另一方面，不断壮大的城市人口也给社区治理带来了一定难度。由此，现代化的社区治理，更倚重于依法治理，对法律供给的类型化、精细化需求胜于以往任何时期。为解决社区治理难题，除去事后规范的常规法律治理模式外，也需注重事前预防，回归到社区教育的本质，从社区教育的基本功能出发，运用法治思维开展社区教育。通过社区法制教育，能够提高社区居民法律意识、预防违法犯罪以及不文明行为，并从根本上提高全民守法意识的目标。
针对全民守法问题，党的十八届四中全会报告《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出了“依宪治国、依法行政、公正司法、全民守法，同时加强法治队伍建设和党对全面推进依法治国的领导”等六项重大任务，从理论上阐释了推进新时代中国特色社会主义法制建设的具体要求和做法。《决定》也进一步确立了“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的法治社会建设新十六字方针。相较于改革开放之初提出的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”十六字方针，新十六字方针进一步提升和明晰了新时代立法、执法、司法、守法的法制建设目标，其中，全民守法作为法制运行的关键性环节，其从全社会和全体人民的角度提出学习法律、信仰法律和尊重法律的要求，究其根本，则体现了法治社会建设中以人为本、尊重和保障人权的法治理念。就法制教育而言，全民学法、全民知法、全民懂法则是最终落实全民守法的必要条件和过程体现。
2022年颁布实施的《中华人民共和国家庭教育促进法》,围绕家庭教育责任的强化对未成年人的素质教育规定了具体的权利和义务，其中对于社区教育更是从设立“社区家长学校”和创建“文明社区”角度提出了要求。国家和相关法律从全社会层面提出的学法、知法、懂法、守法，最终是要落实到社区法制文化建设和法制宣传教育层面的，通过党委、政府及其社区基层组织，将提高全民守法的意识传递到社区和居民。社区法制教育的提出，主要是针对现代化城市背景下大型社区人口集中的现状，开展法制识别、法制教育和宣传，从而及时预防违法犯罪行为的发生。在全民守法背景下，社区法制教育也体现了我国从法治到依法治国再到全面依法治国理念的发展进化历程，体现着基层对于法治理念的全面、系统和渐进式的践行和创新。
针对以上问题，在谈及基层法治和社区治理时，习近平总书记指出：“全面推进依法治国，推进国家治理体系和治理能力现代化，工作的基础在基层。要不断夯实基层基础，加强基层党的领导，引导群众积极参与，带动群众知法、遵法、守法。”[2]
由此，基层社区应成为全民守法和法制教育的前沿践行阵地；社区法制教育应成为全民守法的配套举措。
二、应然：法制教育型社区的定位
如前所述，社区是现代城市生活规模化、集中化的产物，其主要围绕居住区构建便利型、生活型的配套居住体系。社区教育是随着社区规模的不断扩大和社区居民的不断聚集产生的；社区法制教育则是在作为硬件的社区居住和作为软件的社区教育共同发展的基础上细化生成的，其内嵌着新时代背景下居民对于法治资源的需求和社会对于法治秩序的追求。从根本上来讲，每个公民都向往过上一种理性的、有秩序的、和平的集体性社区生活，这也就促使社区治理不断向这一目标聚拢。而法制教育就成为社区发展过程中必不可少的环节，社区从传统到现代的发展轨迹也就内化为社区法制教育的生成演进逻辑。
传统观点认为，社区是人、区、机构的集合体，即由若干社会群体聚集在某一特定区域，有组织地开展生活的大集体[3]。由此，社区应具备以下基本功能：其一，管理功能。即通过基层社区党组织、基层街道办和物业管理委员会等组织机构，综合管理和维护社区的正常运行秩序和安保的功能。其二，服务功能。即为社区居民提供社会化服务，协助维护社区居民开展日常生活的功能。其三，文化功能。即通过组织多种活动和宣传教育，提升社区居民文化素质和文明程度，增强社会和谐度的功能。其四，保障功能。即提供互助、福利救助、医疗保健、紧急状况应对等服务保障的功能。基于上述功能，传统型社区可被定位为政府主导下的管理型社区模式，这种模式重在运用行政手段开展社区治理，具有较浓郁的“行政教育”色彩。其主要是在政府的宏观指导下，由政府派出机构和物业服务部门共同开展社区管理工作，执行相关行政指令，引导社区居民共创和谐稳定的居住环境，从而实现政府主导、物业执行、居民遵行的行政化社区管理模式。
在全民守法背景下，结合社会治理中出现的新问题，社区的功能与定位发生着深刻改变，即需要追求更为具体、更有针对性、法治强化型的社区治理模式。具言之，主要包括以下几个方面。
(一)注重老龄化法制保障建设与涉老型法制教育
面对“少子老龄化”“空巢老人”等社会现状，社区治理更加侧重于养老型社会保障，具体做法包括了提供精细化的社区健康服务、配置适老宜居型住宅及其基础措施、倡导社区志愿服务、提供更为精准的社会福利救助措施等。随着我国步入老龄化时代，社区老年人数量逐年增加，政府需要不断探索适老法治型社区模式的构建，完善社区老年人权益保障配套法律体系。在保障老年人合法权益的同时，预防老年人特殊群体违法犯罪也成为社区治理的重点，有针对性、适时地开展老年人法制宣传与教育成为社区法制教育的重要内容。
(二)注重智慧型法治升级与数据法制教育
大数据、数字科技的快速发展，对传统型的基层社区治理提出了新的挑战。智慧型社区俨然成为现代社区建设的标配，尤其是对处在“后疫情时代”的社区治理而言，积极关注健康、和谐、稳定的社区治理模式，对配备系统的、相对成熟的、软硬件贯通的、兼具人性化的智慧型社区模式提出了更高要求。诚然，在关注社区智慧升级改造的同时，也应充分保障社区居民的“数字权益”,在涉及个人敏感信息、个人隐私的数据信息处理时，政府和社区管理者需要审慎考量，依法操作。作为社区居民，则更须关注自身的数字化权益，例如脸部、虹膜、指纹等个人生物信息的保护与使用。对于社区环境下个人数据权利的保护，我国《民法典》《个人信息保护法》《生物安全法》等都有相应规定。对于社区居民而言，防范数字诈骗、抑制个人信息被滥用的前提就是需要掌握数据相关法律法规，由此数据法制教育的重要性也就不言而喻了；对于社区服务而言，也需加强居委会和物业管理人员的数字法律学习和教育，以更好地应对智慧社区的转型。
(三)注重多元化纠纷解决质效
在传统型社会和社区中，人际交往相对简单，居民生活环境相对单一，固定居民比例较高，因而体现为“熟人小社会”的样貌特征[4]。在新时代背景下，社会交往和人际交互变得较为复杂，市场经济主导下的房屋权属流转速度的加快，导致了社区居民流动速度也相应加快，由此则体现为“陌生大社会”的样貌特征。对于社区的这种新变化，规则和协商成为构建基层社区治理模式最为重要的环节，理性解决相邻关系纠纷、求助于社区相关部门的调解、专业机构的仲裁等多元化纠纷解决模式，应成为现代化社区治理的标配。法制教育型社区建设能够较好地预防社会犯罪和侵权行为，通过法制教育，增强社区居民的理性协商意识和法律规则意识，从而提高社区居民自主解决日常纠纷的能力和效率。
(四)注重类型化的社区教育
现代型的教育可大致归纳为家庭教育、学校教育和社会教育。在社会教育层面，社区教育又是其主要内容，尤其是针对长期居住在小区环境中的固定居民，需要经常性地开展各种形式的宣传与教育工作，以让其充分了解最新的法律知识及案例。同时，针对近年来频频发生在社区环境下的高空抛物、聚众吸毒、宠物伤人、相邻纠纷侵权、金融诈骗等特殊类型的违法犯罪行为，以及社区居民老龄化的必然趋势，亟需优先使用教化、教育等说理宣传的方式加以预防，区分不同类型的教育对象，开展有针对性的法制宣传和教育活动，从而提高社区法制教育效果，预防侵权和违法犯罪行为的发生。
基于以上分析，现代型社区可被定位为市场主导下的法治型社区。其与政府主导下的传统管理型社区相比，市场调控与依法治理的成分增加了，行政把控和人为干预的成分减少了，治理过程更趋理性化和规范化，俨然是传统行政管理型社区发展到新时代的法治进化模式。如是，法治型社区治理模式的定位，主要是基于社会理性规则的普遍应用，要求在应对社会及社区问题时，不再一味强调政府介入的“强治理”模式，而应注重遵行法律规则治理与协商共治相结合“弱治理”模式[5]。从本质上讲，新时代法治型社区的定位是建立在全民守法和尊重保障人格权的基础之上，而这一切的前提就是社区居民学法、知法、懂法和用法，提高运用法治思维理性解决社会问题的法律意识。
三、实然：当前社区法制教育的问题
在法治型社区治理模式下，法制教育发挥着引导保障的基础功能。但随着社会治理越来越倚重于法治，新时代法治型社区教育也面临着一些问题。
(一)社区常态法律文化教育缺失
文化是社会文明进步的象征，是人类不断创造和发展精神文明，提高精神层次的社会意识形态成果积累[6]。法律文化则是法治发展到一定文明程度而产生的关于法的一系列人文理念和精神，是由古至今关于法律的观念、制度、技术等长期积累形成的传统意识。法律文化来源于文化，却又引导文化。社区法律文化教育则是在社区治理和发展的基础上，通过宣传教化等手段，逐渐提升社区居民法律意识和文化修养的过程。其不仅包含有法律传承的知识体系，也包含有中国传统文化中的道德、人情与礼仪。具体到社区，则表现为社区居民在自律行为方式、交互行为方式以及纠纷诉讼解决过程中所展现的道德情感和法律理性。
发展到今天，法律文化的影响力和作用力在社区呈现出裂变和退化的趋势，具体表现为部分社区居民的道德性和文明程度不高、法律敏感度较低以及文明意识较差等现象。社区法律文化教育多数表现为走形式、走过场，标语、口号、宣传栏、分发法律宣传材料等是当下通行的法制宣传与行动方式。这些方式虽然起到了一定的法制宣传教育作用，但仍难以触及全民守法和法律文化教育的深层次内容，难以让社区居民积极主动思考自己及他人的某些交互行为的“法律性”和“文化性”。让社区居民回归常态化的积极健康正向的社会主义法律文化氛围，不仅是家庭教育的重任，也是社区法制教育的目标。由此，社区法律文化建设如何以社区法制教育为途径，通过中国传统法律文化的理念和知识，充实社区法律文化内涵，提高社区法律文化氛围和社区居民法律文化意识，这是个问题。社区文化建设中也存在转变功能和导向，让社区法律文化夹带法制教育的性质，让社区法律文化回归法治教化的难题。
(二)社区流动人口的法制教育滞后
现代社会，随着农村城镇化、城市资源集中以及大批劳动力向大中型城市的涌入，跨省、跨市、跨区人口流动愈加频繁。2021年全国人口普查结果显示，相比往年，流动人口增长率为69.73%,这给城市治理带来了较大挑战。对于流入城市的大部分人，需要在极短时间内适应当地的环境，尤其是融入所在社区的人文环境。这也就意味着更多流动居民亟需接受所在城市的法制教育，尤其是要接受所在地的地方性法规、规章和相关社区政策的宣传和教育，如本地的交通安全规定、生活垃圾分类规定、房屋承租以及社会保险规定等。诚然，在由传统管理型社区向法治型社区转变的过程中，社区对待流动人口需坚持“不排外、不见外、快融入”的原则，力争做好流动人口的融入教育，提高社区居民的主人翁意识。但从社区长效治理的目标来看，目前仍然缺乏以法律导入为主的社区法制教育，这对流入人员和流入地社区治理都提出了新的挑战。
(三)智慧型社区法制教育缺失
如前所述，现代社会已经快速进阶为数字型社会，在这种形态下，人们的生活和行为都以数字化的形态展现。数字集合了信息、权益和经济要素等各种智慧因子。由此，智慧型社区建设也必然成为社区治理能力的重要指标。现代型的信息传播方式给传统社区注入了活力，便捷了社区居民的生活，但在享受数字带来便捷性的同时，大数据和信息技术的广泛应用也对社区居民隐私权、肖像权、个人信息等构成新的威胁，数字侵权的案件屡屡发生，从而导致法律层面的“不智慧”,甚至于引起“数字纠纷”以及“数字诈骗”等。对于老年群体而言，在小区环境下更易遭遇“数字诈骗”,究其缘由，个人数字信息以及具有财产性的个人数字权益，作为一种新兴的法律权益，在缺乏数据法律意识的情况下，更易被泄露和被非法利用。就目前社区数字化治理来看，并未形成全覆盖、全链条和一体化的智慧网络及其法治服务体系，也缺乏针对老年人、未成年人等特殊群体的智慧型社区法治辅助体系。对于数字智能相关的法律法规普及程度也不够。由此，在提高社区数字治理能力的同时，更重要的是开展数字治理法律法规的宣传教育，社区管理服务机构和社区居民双方可能都需要接受适时的数字法制教育和宣传。
(四)“后疫情时代”的社区法制教育缺失
2020年初暴发的新冠肺炎疫情，对全世界和整个社会造成了极大的影响，短期内难以彻底消除。疫情的反复波动也引发了人们对于突发公共安全以及突发公共卫生事件应对能力的深入研究和思考，对于突发事件打破正常的社会秩序以及如何重新平衡政府应急权力与公民个人法律权利之间的关系，急需法治来解答。就社区而言，疫情防控和后疫情时代社区治理的主要问题是，一方面，政府社区居委会和卫生部门工作人员在疫情管控过程中需要依法执法和依法管理，反对地方执法主体在执法过程中的“一刀切”和“层层加码”的做法[7];另一方面，部分居民缺乏对于紧急状况下相关法律法规的认识和学习，做出违反当地疫情管控法规和政策的行为等。这些特殊时期发生的不当行为，究其根本，是对国家疫情相关法律法规宣传教育不到位而导致的。在疫情防控常态化模式下，社区需要遵守应急状态下的一切法律法规，贯彻执行政府防疫政策；社区居民需要依法克减部分权利，增强守法自律意识。但现实却是与疫情相关的违法案例频仍。究其缘由，社区法制教育缺位是造成这一结果的主要原因。
综上，基层社区在落实全民守法和法制教育方面，无法针对特定群体、特殊环境、特殊事项以及新兴权益保护等实施针对性的、有实践面向的法制教育和宣传，可能导致社区犯罪和违法行为隐患。
四、展望：重构社区法制教育的思路
基于提高社区居民守法意识的目的，结合现代法治型社区的发展需要以及目前存在的问题，提出以下几点完善思路。
(一)树立社区法律文化教育的常态化思维
思维改变行动，思维创新行动。从全民守法的角度看，自觉、自省、理性的公民守法意识须在深刻理解中国传统法律文化内涵的前提下，通过树立常态化的法律文化思维来实现。要形成常态化的法律文化思维，则需开展自上而下的贯穿式法律文化教育。具体可从以下几个方面考量。首先，从法律文化教育的实施层面看，地方政府及其相关部门要积极引导，制订相关的社区法律文化教育实施纲领性规范文件和细则，由社区居委会和物业服务部门依据这些法律文件分步骤分阶段开展社区法律文化教育与宣传，达到运用法治思维宣传的方式引导社区居民主动守法的目的。其次，从社区法律文化教育的内容看，需要结合中国传统法律文化、古今中外的经典案例以及当代中国开展全面依法治国的精神和要求，引导社区居民深入学习领会中国传统法律文化的精神内涵，在不断学习的基础上形成概括性法律文化思维。最后，从文化思维的形成规律看，社区常态化法律文化思维的形成并非一蹴而就，还需要通过各种教育手段反复开展，运用符合法律文化思维逻辑的教育方式，让社区居民从宏观层面全面把握法律文化的精神意蕴，从而逐步提升社区居民的法律意识和法律敏感度，潜移默化的对其行为产生影响力，最终达致常态化法律文化教育和全民守法的目的。
(二)构建精准的社区法制教育甄别体系
针对当下社区流动人口、老年人、未成年人等特殊群体以及后疫情特殊时期的法制教育问题，需要通过甄别，构建精准化的社区法制教育体系，有针对性地开展。社区法制教育的精准化包括两个方面，一方面是社区受教育对象的精准化受教，另一方面则是社区法制教育内容的精准化投放。
具体而言，社区法制教育有必要分层、分段、分类施教。分层，即按照社区居民的受教育层次，针对不同层次的社区居住人群开展适合于受教育对象的法制教育方式，比如对于小学、初高中、大学等不同学历层次的社区居民而言，根据知识储备的不同，需要开展适合其理解力和接受度的法制教育活动，通过由浅入深的基本法律知识讲解，从法的具体规定到司法案例再到法的基本理论知识，逐步提高难度，并尽可能地有所区分；分段，即针对社区居民的不同年龄段以及在相应年龄段需要的法律知识，有选择地开展社区法制教育，例如针对老年法制教育需要开展《老年人权益保障法》《民法典》《反家庭暴力法》等宣传教育，中青年法制教育则需要开展《劳动法》《宪法》《家庭教育促进法》等宣传教育，未成年法制教育则需要开展《预防未成年人犯罪法》《未成年人保护法》等宣传教育，由此而开展不同内容、适合其年龄段的法制教育工作；分类，即按照社区居民的流动性等开展法制教育工作，比如对于长期固定居民、流动租户居民、新入住居民等可以考虑开展不同内容的法制教育。
法制教育内容方面，理论上应包括普法教育和专门法教育两方面。普法教育重在全面综合，包括法的基本理论知识，适合社区全体居民；专门法教育重在专业，以部门法教育和案例教育为内容，例如设置宪法、民法、刑法、禁毒法、未成年人保护法、预防未成年人犯罪法等的专项教育等。不管何种教育内容，都需注重实用性和针对性。
通过开展社区法制教育分类分层分段施教，以及设置专门法教育，也可以提前了解一些特殊群体的实际需求，及时防范某些潜在的非法行为风险，从而达到识别、纠正以及预防不法行为的目的。
在后疫情时代，非常态俨然已成为“常态”[8]。在社区开展与传染病防治、公共秩序安全等相关的法律法规宣传教育，也是当前所需。
(三)完善智慧型社区数字法益的配套教育
如前所述，智慧型社区的硬件配套发展与科技相关联，其发展速度较快，但相关的法律法规实施却较为滞后。针对这种现象，需要从智慧型社区法律教育方面着手。首先，国家相关立法部门以及地方政府应及时出台关于数字社区治理的相关法律规定和实施细则。目前，我国《民法典》《个人信息保护法》等就个人数据信息权益和个人隐私权的保护提出了总的规定，但各地方立法机关和政府还未就地方层面出具相关的实施性细则，包括智慧型社区建设中涉及的相关规定。其次，加强对社区居民关于数字信息权益方面知识的普及。目前的问题是，公民对于涉及自身数字信息权益的种类、受保护范围和受保护边界容易忽视，重视度不够，一旦泄露就无法及时抗辩，导致结果加重。由此，需要社区积极开展数字信息保护方面的教育和宣传。最后，对于社区老年人和未成年人等特殊群体，其掌握数字权益相关知识较为迟缓，应采取上门指导、开设老年人智慧法律课堂、推广智慧法律教育APP等更易于接受的方式开展法制教育。
(四)创新社区法制教育方式
现代教育模式下，基于远程教育、数字传播以及网络平台等多种教学手段，创新的方式多种多样，比如开设社区法制教育案例论坛、法制大讲堂，开展社区法律知识竞赛和猜谜游戏、设定法律教育主题日等。同时，社区教育手段也应区别于传统的学校以及课堂教学手段，考虑到不同类别不同层次的居民，应尽量采用趣味性、形象化的教育方法。也就是说，教育的方法和内容既要喜闻乐见、易于接受，又要全面领会，有所获得。通过教育方式的创新，让社区居民有积极参与的意识，有参与后的法律知识获得感和满足感。
由此，需要根据法学学科教育本身的特点，结合社区治理发展的长远目标，转换社区法制教育的思维模式，利用网络信息技术，通过生动案例、热点视频、vlog短视频、社区APP、社区微信群、点对点帮扶等方式丰富改变现有的单一教育思维模式。同时，国内一些文明守法行为的经典案例也可以作为宣教素材，以让社区居民真正学法、懂法、守法为目的，通过多种教育方式的创新，开展长期的、积极主动的法律文化教育活动，变被动受教为主动施教，变形式宣传为实质参与。
(五)引进和培养法律专业社区管理服务人员
从目前的情况看，很多社区的管理服务人员，缺乏对于法律知识的深入学习和掌握，缺乏解决社区法律纠纷和社区紧急突发事件的基本法律技能。基于此种情况，首先，需要考虑设置社区法律服务专门岗位，引入法律专业的社区管理人员服务社区。其次，需要对现有的社区工作人员开展《物业管理法》《个人信息保护法》等社区服务相关专门法律法规的知识培训，适当时候可进行考核上岗。最后，设立社区教育法律教育基地及志愿者服务机构，以补充社区法律事务及纠纷解决人员的不足。
综上，正如十六字方针所提出的，全民守法的目的在于让公民在学法、懂法、知法的前提下，自觉遵守法律法规。而社区法制教育的完善是落实这一法制要求的必要途径。同时，社区法制教育也关系到社会教育方式的创新和全民法律意识的提高，需积极引导，全面展开。
参考文献
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