人民代表大会制度，是我国的根本政治制度。关于毛泽东对人民代表大会制度的贡献，周恩来曾有一段简明评述：“关于苏维埃，不管名词是否妥当，但苏维埃是工农代表会议，它与资产阶级的议会制度是有原则区别的。列宁说苏维埃政权不仅可以用于资本主义国家，而且可以用于殖民地国家。毛泽东同志发展了这种思想，把它发展成为中国的代表会议制。这种政权是一元化的，不是两权并立的。”［1］这为后人的研究提供了准确切入的思路和把握实质的关键所在。本文拟以相关基本材料、基础背景、基本法律理论为据，对毛泽东对人民代表大会制度的贡献，作一简要述论，以期引来学界对此论题的深入研究和准确认识。
一、基础：毛泽东早期思想和实践与马列主义在国家体制和民主理论上的一致性
马克思主义经典作家认为：资本主义国家三权分立政治体制的实质不过“是阶级统治的行政权形式和议会形式之间所进行的无聊斗争”，“议会形式只是行政权用以骗人的附属物而已”；［2］法官“表面的独立性”则不过“是他们用来掩盖自己向历届政府卑鄙谄媚的假面具”［3］。因此，站在无产阶级争取全人类解放的立场，吸取资本主义国家的国体、政体的教训，借鉴 1871 年巴黎公社的经验，马克思指出：“工人阶级不能简单地掌握现成的国家机器，并运用它来达到自己的目的”［4］，而是要“改造传统的国家工作机器，把它作为阶级统治的工具消灭掉”［5］，代之以“为组织在公社里的人民服务”的真正民主的国家政权；其具体方法是由人民选举的、对选民负责的、随时可以撤换的、大多数为工人或公认的工人阶级的代表，组成从地方到中央的各级代表会议，作为“同时兼管行政和立法的工作机关”，掌握国家的全部创议权和全部国家机关的创设与处置权，选举产生对选民负责并可撤换的法官等一切公职人员。［1］这套办法的实质在于与议会制及其相应的内阁制、总统制等不同，确立了“把一切政治权力集中于人民代议机关之手”的“议行合一”制度，以保证选民授权、为民掌权与集中高效的紧密结合，确保无产阶级专政的特殊形式——民主共和国——和人民意志的实现。［2］之后，列宁亦主张通过“人民代表会议”制度，成立“民选的统治机关”，［3］要求“一切权力归苏维埃”。以此为口号的俄国十月社会主义革命，为中国送来了马克思主义，推动了中国共产党的诞生，引导它为在中国建立苏维埃制度而不懈努力；影响所及，毛泽东当然不能例外。
但在五四前后马克思主义在中国发展的早期，对于马克思列宁主义的国家学说和民主理论，青年毛泽东不可能有太多的了解。不过，基于真理的实践性，他在早年的政治实践中，却较快形成了与马列主义国家学说的精神实质基本一致的思想观念。自 1920 年下半年起的几年中，作为清末一些人建立联邦制国家主张的回光返照，更由于国民党等政治势力对抗北洋军阀黑暗统治所使然，以及地方军阀力求坐大的图谋所需，以湖南为先导，一股“省自治”、“联省自治”的声浪席卷全国。受“科学与民主”新文化新思潮激荡的、视“民众的大联合”为解决国家社会问题“根本的一个方法”［4］的青年毛泽东，基于为占社会总人口大多数的劳动者谋利益的根本理念，抓住这一“自治”机遇，率先投身其中，号召“现在及将来住在湖南地域营正当职业之人”，实行“湖南人民的自决”［5］。他为此声称既本着美国的“们罗主义”［6］，又推崇“俄国的旗子变成红了色，完全是世界主义的平民天下”，要求通过自决自治，建设“湖南共和国”［7］。9 月间，当“湖南自治”因操刀拟订自治法大纲等要件的熊希龄“无法律知识”而受到非议之时，毛泽东以法律源自事实和实践的朴素观念（即自然法观念）立论，依据从春秋时郑人游于乡校议政，到“英国以前的宪法就是不成文”和意英法美等国劳动者“要取现政府而代之”，再到苏俄工农办理政治等基本事实及社会舆情，古今中外，旁征博引，得出“以后的政治法律，不装在穿长衣的先生们的脑子里，而装在工人们农人们的脑子里”，这些“有职业的人”才配议政法、办政法，他们对于政治法律要怎么办怎么定，就怎么办怎么定，农工商学兵教员警察乞丐女人只要年满 15 岁、无神经病则皆“有权发言”，自治法等法律正“要这么大多数人制出来议出来的才好”。他据此为“湖南自治”辩护，认为其“毫不要根据那一部法典，或那一家学说”，其自治法不过是“为装饰门面起见，或为抬出一部偶像吓中央吓外省吓本省的野心家起见”的东西，事实即法律的根本实质依据则是大多数湘人的需要，因此“但造我们湖南自治的事实，不要自治法，也未尝不可以”。［8］毛泽东还认定军阀政治的实质是“把少数特殊人做治者，把一般平民做被治者，把治者做主人，把被治者做奴隶”，将矛头直指谭延闿等人，表示根本反对“湘人治湘”，因为它“仍是一种官治”；强调“我们所主张所欢迎的，只在‘湘人自治’”，即“不愿被本省的少数特殊人来治”，而由“自己选出同辈中靠得住的人去执行公役”。［1］这些议论凸显了青年毛泽东政治法律思想的引人注目之处：虽然与马列主义的民主思想理论乃至西方代议制政治思想理论及实践皆有距离，如没有阶级观点，没有政党政治理念；但已经不是一般地在单一制或联邦制等国家结构问题上主张“集权”或“分权”，而是在国家体制问题上反对少数人的专制政治，主张多数人、大多数人的民主政治，这与马列主义的国家学说和民主理论在本质上是相通的，其朴素的“人民自治”观念与马列主义只有一步之遥，这是毛泽东一贯坚持反对反人民潮流的观念在早期的体现。他在参政权问题上的思考，如主张一定法定年龄、无精神疾病、劳动者普遍参政议政等，与马列主义一贯主张的、20 世纪以来的民主政治实践中已逐步得以实现的选举制在内涵上是一致的。因此，这些议论为毛泽东后来接受并坚持马列主义，在中国全力追求和推行人民代表大会制度奠定了最初的思想基础。
二、升华：从苏维埃制度的初步实践到抗战期间对人大制度的理论建树
大革命失败后，中国共产党决心独立领导革命。为此，中共中央于 1927 年 8 月中旬指出：“工农兵代表苏维埃，是一种革命的政权形式”，“最容易完成从民权革命生长而成社会主义革命的转变，而且是保证中国之非资本主义发展的唯一方式”。但考虑到“吸引小资产阶级的革命分子”这类“左派国民党的主要群众”的需要，“本党现时还不提组织苏维埃的口号”，而是通过暴动为将来“进于工农兵代表苏维埃”“更容易些”创造条件。“为指导各地暴动起见，应当在各地建立革命委员会。”暴动成功后，在保证中共领导权的前提下，加入国民党左派人士，从而使“革命委员会就变成临时的革命政府之性质”。革委会在农村组织农民协会并将政权交给它，在城市以职业选举团体选举方法组织平民代表会议（省为平民代表大会），选出县市革命执行委员会（省为临时革命政府），行使政权。［2］这就形成了中共组建地方各级政权的基本程序设计：成立革命委员会领导暴动→暴动成功后革委会行使临时政府职权并组织代表会议选举→召开各地各级平民代表大会成立地方各级革命执行委员会（正式政府）。但实践证明，在当时的条件下修复国共合作已不可能，中共进入到独立领导土地革命、创建苏维埃政权的时代，上述程序的平民代表会议在实践中自然为苏维埃大会所取代。
此后，以毛泽东领导井冈山斗争，于 11 月成立茶陵县工农兵政府为代表，各地各级党组织在极其艰难的环境中坚决贯彻执行中央所定程序，有了工农民主政权以苏维埃区域为依托的普遍建立，中国革命稳步推进，土地革命走向高潮。但是，因为各种主客观原因，各地在贯彻上述程序时，往往将其便宜从事，改为简易模式：组成党的领导机关（如前敌委员会）→暴动（主要是农民起义）→召开苏维埃大会或工农兵代表大会成立苏维埃政府（甚至往往不开代表大会而直接宣布成立政府）。
对于这种简易模式，早在井冈山时期，毛泽东就是持批评态度的。他在 1928 年 11 月给中共中央的报告中，针对“民众普遍知道的‘工农兵政府’，是指委员会，因为他们尚不认识代表会的权力，以为委员会才是真正的权力机关”的现象，指出“县、区、乡各级民众政权是普遍地组织了，但是名不副实。许多地方无所谓工农兵代表会”，以致于各级政府的执行委员会都用一种一哄而集的群众会选举产生，不讨论问题，不在政治上训练群众，便于投机分子操纵，或者即使有了代表会，“亦仅认为是对执行委员会的临时选举机关；选举完毕，大权揽于委员会，代表会再不谈起”，因而慨叹“名副其实的工农兵代表会组织，不是没有，只是少极了”，希望“民主集中主义的制度，一定要在革命斗争中显出了它的效力”。［3］对于中共中央所定建政程序，毛泽东表示了发自内心的拥护，当然也就为他后来坚定追求人大制度，奠定了实践而来的初步认识基础。
在土地革命高潮时期，共产国际执行委员会决定将马克思主义经典作家的国家学说、民主理论及其在苏联的实践，在中国予以完全实现，以便通过与国民党在国家政权上的对立，从法理上构成中共及其领导的革命、区域和战争的合法性。因而共产国际指导中共于 1930 年2 月开始筹备苏维埃代表大会，并于 1931 年 8月起加紧了筹备，要求中共在最短期限、最有保证的区域里“成立中央苏维埃政府、巩固苏维埃政权”，实行苏维埃民主制。［1］据此，中共中央紧急筹备一苏大会，指出：“全国苏大会及其产生临时政府（人民委员苏维埃）……是中国工农民主专政在全国范围内胜利和奠定的先声”［2］；“中华苏维埃共和国最高政权为全国苏维埃大会，闭会期间临时中执委会为最高政权机关，下设人民委员会”。［3］11 月，各苏区、红军及全国总工会等选派的代表在中央苏区的江西瑞金举行了中华苏维埃第一次全国代表大会。根据大会主席团 13 日决定，毛泽东与任弼时、王稼祥等组成宪法起草委员会，依据前述电示制订宪法大纲。大会通过的大纲规定：
“中华苏维埃共和国的根本法（宪法）的任务，在于保证苏维埃区域工农民主专政的政权和达到它在全中国的胜利。”“中国苏维埃政权所建立的是工人和农民的民主专政的国家。苏维埃全部政权是属于工人、农民、红军兵士及一切劳苦民众的。”“中华苏维埃共和国之最高政权为全国工农兵会议（苏维埃）的大会，在大会闭会的期间，全国苏维埃中央执行委员会为最高政权机关，中央执行委员会下组织人民委员会，处理日常政务，发布一切法令和决议案。”［4］据此，大会选举产生了以毛泽东为主席、由周恩来等 63 人组成的中央执行委员会，在其下组织了以毛泽东为主席的人民委员会。但从之前十余年毛泽东早期思想和实践与马列国家学说的一致性、已有创建地方苏维埃政权的经验、对于自己认定的大事一定要弄懂弄通并力求成就的个性等因素来看，毛泽东此次作为主要实践者，在参与中国第一部工农民主宪法的制定、第一个工农民主专政国体和巴黎公社式“议行合一”的代表大会政体的创建中，决不可能仅仅是被动地接受上级意图，而是应当主动有所贡献的。这仅从一苏大会未能通过其他人长期精心准备的宪法草案，却通过了毛泽东参与起草的宪法大纲草案［5］，就可见一斑；也从他后来主持起草的五四宪法从精神实质到具体内容都对 1931 年宪法大纲作了全面继承，可见他对于苏维埃制度的始终坚持、不懈追求。
抗日战争爆发后，为建立抗日民族统一战线，毛泽东领导中共，在取消苏维埃制度后，努力从理论到实践探索既适合当时形势又有利于未来发展的政权形式。毛泽东因此对民主作了新旧区分，明确指出中共所要求的民主政治“不是旧的、过了时的、欧美式的、资产阶级专政的”，因为这种旧东西在外国已“变成反动的东西了”，在中国则实际上是顽固派的“法西斯主义的一党专政”。虽然“中国的民族资产阶级则确实想要这种宪政”，但“他们是要不来的”，因为“中国的事情是一定要由中国的大多数人作主，资产阶级一个阶级来包办政治，是断乎不许可的”。他因此提出了“新民主主义的政治”的概念，将其阐释为包括民族资产阶级在内的“几个革命阶级联合起来对于汉奸反动派的专政”。［6］以此为前提，规划和宣传了中共现阶段的民主政治主张，因为这里的“大多数人作主”，作为民主观念的基础，才是他立论的根基。所以，毛泽东在随即为中共中央起草的指示中规定：中共在抗日时期的政权是抗日民族统一战线性质的，“是一切赞成抗日又赞成民主的人们的政权”，须由几个革命阶级联合，故其政权的人员构成实行“三三制”，即共产党员、非党的左派进步分子、不左不右的中间派各占三分之一，从而既保证共产党员在政权中占领导地位，又争取小资产阶级、中等资产阶级乃至开明绅士。［1］这直接指导了解放区的民主选举，使 1938 年初晋察冀边区军政民代表大会成立各抗日阶级阶层和政治力量的代表组成的边区行政委员会的范式，以“三三制”政权形式得以规范，并普遍开来、深入下去，在 1940 年最终成形。通过这种适合抗战需要的、与未来国体走向大致吻合的临时性政体的设计，保证了以选举制为基础的苏维埃政体，以变化了名称，但总体构成及发展趋向却较为接近的形式，在更大范围内得以实践，为人民代表大会制度在中国的实现，作了更进一步的预演。
经过毛泽东长期实践和理论创新，中国的人民代表大会制度作为工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、各革命阶级联合专政的人民民主专政的国体与政体相结合的形式，从理论建树到制度框架，已经基本形成。
在中共七大上，毛泽东对人大制度的基本运作方式和功效，作了较完整的概括：“政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。它是民主的，又是集中的，就是说，在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。”［2］至此，毛泽东关于人大制度的认识和设计，在理论上已经成熟，只待在实践中予以完成了。
三、规划：从细节入手悉心指导创立人大制度的实践
1948 年 9 月 8 日，毛泽东在中共中央政治局会议上正式提出了第二年召开新政协、成立临时中央政府（即联合政府）问题。就国体问题，集中精力强调了人大制度：“人民民主专政的国家，是以人民代表会议产生的政府来代表它的。”为此，他从北洋军阀搞臭了议会制的历史教训，到防止帝国主义武装干涉的现实考虑，对采取施行人大制度作了论证：“在中国采取民主集中制是很合适的。……不必搞资产阶级的议会制和三权鼎立等”。这就越过了联合政府这一过渡形式，将中共民主政治的现阶段目标直接定位到对于维护人民民主专政国体的人大制度的政体追求上。对此，毛泽东的规划相当细致。他甚至连人大的名称，也悉心予以考究：“过去我们叫苏维埃代表大会制度，苏维埃就是代表会议，我们又叫‘苏维埃’，又叫‘代表大会’，‘苏维埃代表大会’就成了‘代表大会代表大会’。
这是死搬外国名词。现在……我们提出开人民代表大会”。［3］这段为人熟知的话，被一些人别有用心地理解为苏联的制度是多么的坏（其逻辑推论就是马列主义是多么的坏），连毛泽东也反感。其实毛泽东的话里绝无这层意思，而仅仅是明白无误地反映了一个意思：不能死搬名词，应该掌握实质；按照苏维埃即代表大会的本意，为在中国人民中畅晓易懂，体现“中国气派”、“中国作风”，苏维埃制度应该叫作人民代表大会制度。如此细致地追求准确，除了毛泽东一贯的工作作风、提倡民族的文化形式和中共过去的经验（如井冈山时期的“工农兵政府”的简明称谓）和教训所使然外，毛泽东对人大制度的极端重视，当是根本原因。
正因此，早在七大期间，毛泽东就对自己和周恩来提议的“召开中国解放区人民代表会议”，从法理上作了准确解释：“现在只能是召集代表会议，代表不是普选的，是由军队、政府、民众团体选派的，这样简便一些。开人民代表大会就要调查年龄、有没有选举权等，普选还是在战争结束后搞比较好。”［4］这在当时除了反映毛泽东向国民党当局争取中共作为政党的合法地位，以促成政协会议、联合政府的迫切心情外，还微妙地反映了他对一个至关重大的法律基本问题的准确把握与根本遵循。
这就是选举与推举或选派或委派、授权与非授权、大会与会议、全权与非全权乃至无权的关系问题。民主制度在国家政权层面，要落实“主权（对内的最高统治权与对外的独立权的总和）在民”的根本理念，其基本程序规则就必须是少数服从多数原则，这就一要投票，二要开会。
首先得投票，即一是人民投票选举代表，二是所选代表及政权相关人员在相应权力或执行机关开会，就有关事项进行讨论，直至通过投票表决，对事项作出决定，从而使国家治理中的一切问题，都直接或间接取决于人民意志。然后是开会，这在选举设立国家机关的程序上，就是由选举产生的代表们举行代表大会，行使选民授予的参政议政执政权力，讨论、审议和投票决定国家的宪法法律、大政方针、行政和司法机关，直至形成若干重大事项的决议等，再将这些法律性质文件和决定交由有关行政（政府）和司法（法院）机关去执行并监督之，从而保证和贯彻选民的意向志愿，是即政权结构这一在根本上保证民主国体的民主政体及其实现。这一制度规范的核心实质在于大会必须是人民（最好是全体具有公民资格的人民普遍参加）选举的，即人民通过选举授权所产生的。
这样的大会才具有代表人民、行使主权的全权，成为国家立法乃至权力机关。可见，毛泽东此处对大会和会议的概念区分，正确考虑了二者权限的本质区别并给予了准确理解与运用。这直接表现了毛泽东对国家政权机关组织法的准确精深的把握，间接体现了他对人大制度矢志不渝的追求和细致入微的关怀。
新中国成立前夕，当进军全国、筹备新政协等重大问题大致就绪后，1949 年 8 月间，毛泽东将相当一部分精力用在了指导召开地方人代会、建立地方各级人民政权上：表扬上海市人民政府召开各界代表会议“甚好”，指示华东各城市均应看重和举行此种会议；亲临北平各界代表会议讲演，希望全国各城市都迅速召集同样会议，并指示，“一俟条件成熟，现在方式的各界人民代表会议即可执行人民代表大会的职权，成为全市的最高权力机关，选举市政府”；规定三万以上人口城市均须每一两月召开一次各界代表会，代表半年改选一次，不称职者可临时改换；指示各县也应开各界代表会议，讨论全县工作［1］；严令全国三万人口以上城市务必从九月份起一律每月至少召开一次各界人民代表会议［2］。正是在毛泽东的号召和指导下，中共中央于 9 月间发出指示，指出各界代表会议、各界人民代表会议与人民代表大会的区别：前者为在刚解放城市指定和邀请代表开会，中者为稍后由各人民团体直接或间接选举的代表开会，后者为人民直接普选或下级人大间接选举代表的全权机关；指出因没有经验，目前还不宜普遍召开全权的人大，须在召开几次人代会并逐步扩大其权力后，再开人大。［3］这里关于人大建政程序的规定与西方议会民主制度的程序法规定高度一致，实际上在全党做了一次民主建政的程序规范教育和实战演练。而这正是毛泽东所要求的，是符合他对于人大产生程序和职权的规范要求的。照此规范，中共在通过新政协成立中央人民政府的同时，在地方则通过军管会接管与人民代表会议参政相结合的方式，初步运行乃至正式产生了地方各级人民政府。这即是说，与新中国成立几乎同步，毛泽东已经督率全党，在全国范围内开始了人大制度的创建和初步试运行，为它在全国的最终创立开辟了道路。
四、集大成：制定五四宪法，创立中国人大制度
1949 年 9 月，中国人民政治协商会议第一次全体会议通过的《共同纲领》对于将来由中央人民政府组织选举、召开人大、制定宪法所产生的国体、政体，作出明确的规定。这就从法理及程序上，对新政协及其将要成立的联合政府即中央人民政府的临时性、过渡性作了明确界定，相应地对未来政权的根本制度作了必要的预先确定和告知，因此从法律上和事实上开启了在全国建立人大制度的程序。
经过准备，自 1953 年下半年起，中央人民政府开始筹备第一届全国人民代表大会第一次会议，毛泽东承担了最主要的工作——主持起草宪法。关于设国家主席，毛泽东认为“叠床架屋地设个主席”，目的仅在于国务院与全国人大常委会之间“有个缓冲作用”以“保证国家安全”，指出国家主席的作用只是“全国人民团结一致的象征。他既不是立法的也不是行政的首脑，并不具有特殊的个人权力”而只有向人大常委会和国务院提出建议、或召集最高国务会议的权利。他强调不能像“资本主义国家的总统可以解散国会，我们的主席不能解散全国人民代表大会，相反地，全国人民代表大会倒可以罢免主席”，因为“国家主席是由全国人民代表大会选出来的，并服从于它”。［1］对于毛泽东此番坚持的用意，朱德作了很清楚的解释：如果要提高主席的职权，那就要降低全国人大常委会的职权。［2］说到底，毛泽东意在维护民主集中制中多数人执政的民主权利，不允许有个人专权以致反民主的机制与机会。
由于毛泽东坚持他对人大制度的一贯认知和上述创意，经他之手而在 1954 年 9 月间一届人大一次会议正式通过的《中华人民共和国宪法》（即五四宪法）规定：年满 18 岁的公民，不分民族、性别、社会出身、教育程度、财产状况等，只要不是精神病人和依法被剥夺选举权和被选举权者，都有选举权和被选举权，以省为单位选举代表组成全国人大；全国人大“是最高国家权力机关”、“是行使国家立法权的唯一机关”；全国人大常委会是人大常设机关；“国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关”；“最高人民法院是最高审判机关”；全国人大常委会、国务院、最高法及最高人民检察院都对全国人大（及其常委会）负责并报告工作；国家主席由全国人大选举，其职权是根据全国人大及其常委会的决定，公布法律和法令、任免国家机关工作人员、批准同外国缔结的条约等。［3］其形式参照了西方代议制的立法、行政、司法分权结构，并设有国家主席。但其精神实质是按照民主集中制原则，将国家全权集中交由选举产生的全国人大及其常委会掌握；实行集体元首和个人元首相结合的混合元首制；国务院、最高法及最高检固然是全国人大之外的其他两权，却低于人大的地位和权威，如国务院被明定为只是全国人大的执行机关，这些都是与“三权分立”截然不同的。同时，全国人大组织法规定了各省等原选举单位监督全国人大代表、有权撤换所选代表。［4］因此，议行合一的人民代表大会制度这一新中国的根本政治制度，以五四宪法的产生为标志，在中国得以最终确立。这之中，毛泽东的贡献无疑是巨大的。
综上所述，毛泽东站在工人阶级和人民立场，本着马列主义国家学说，创立了议行合一的人民代表大会制度这一中国社会主义根本政治制度；这一制度准确反映了中国共产党的根本政治理念，这就是民主政治必须代表和服务于多数人、绝大多数人的利益，因而必须由多数人、绝大多数人来实践，同时从国家政治法律层面的运作程序而言，还必须集中、高效，以有利于国家统一、人民团结和政权有序有效运行，归根到底，民主政治必须为人民服务；因此，毛泽东对于人民代表大会制度的关怀、追求和开创、维护，根本目的是以其服务于创立和维护工人阶级领导的人民民主专政的国家体制。
