现代法治的核心要义是限制与规范权力的运行。 美国法学家博登海默认为：“法律的进步作用之一乃是约束和限制权力，而不论这种权力是私人权力还是政府权力。 在法律统治的地方，权力的自由行使受到了规则的阻碍，这些规则迫使掌权者按一定的行为方式行事。 ”[1](P358)在当代中国的法治建设中，中国共产党作为全面推进法治建设的领导力量，仅仅单纯地从限制其权力的角度并不能完全真正地解决中国的法治建设和法治运行问题。 关键在于正确处理党的领导与依法治国的关系，解决党和法的关系问题。 党的十八届四中全会确立了全面推进依法治国，建设社会主义法治国家的战略方针，部署了全面推进依法治国的目标、任务，会议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。 《决定》以法治“顶层设计”的方式回答了党的领导与法治的关系问题，创造性地设计了全面推进法治建设过程中如何处理党和法的关系，勾画了法治建设的美好蓝图，极大地深化和发展了马克思主义的政党理论和法治理论，创造性地解决了如何在党的领导下推进法治建设、如何在社会主义国家法治建设中坚持党的领导的问题，为探索新时期的政党法治化问题开辟了道路。
一、正确处理党的领导和依法治国的关系是全面推进法治建设面临的首要问题
按照理查德·法伦对于人类历史上存在的各种法治类型的划分，迄今为止，存在着四种相互竞争类型的法治：历史的、形式主义的、法律过程的和实体的[2](P7)。 中国当今正在进行的法治建设似乎不属于人类历史上任何一种法治类型，因为人们可以从不同视角对于法治进行解释，“法治是一个不断被解释和再解释的概念”[3]。 如果把中国当下进行的法治建设进行一种符合现实状况的解释，那么，有两个结论是必然的：一是中国的法治建设离不开中国的经济政治现实和社会文化土壤，必须坚持为中国的本土法治观念进行辩护；二是在坚持法治多样性的同时，必须维护法治的理想主义立场，即树立法律的权威，一切按规则办事。 当然，这两个结论在中国并行不悖、高度地交织和融汇在一起。 在中国法治建设要处理的诸多复杂的社会关系中， 最为重要和核心的就是党的领导和依法治国的关系问题。
一方面，党对中国特色社会主义各项事业的领导是历史确立的，这是法治中国当前的本土现实；另一方面，如何实现党在宪法和法律范围内活动，“把权力关在笼子里”，又是法治建设的要害所系。
可以说，能否使法治坚持正确的政治方向、能否有坚强的政治保障，决定了中国本土式法治理想能否实现；而党能否在法治范围内活动，又是对党的执政能力的重大考验。 《决定》充满政治智慧地回答了这一问题：那就是把正确处理党的领导与依法治国的关系问题，摆在当前全面推进法治国家的建设任务之中，把其作为社会主义法治体系建设的首要内容。 《决定》提出了两个“必须”：“社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治”。 这两个“必须”，明确了党的领导和法治的基本关系，为全面推进依法治国指明了方向。
首先，“只有在党的领导下进行依法治国、厉行法治，人民当家作主才能充分得到实现，国家和社会生活法治化才能有序进行”[4]。 这说明了依法治国离不开党的领导，社会主义的法治必须坚持党的领导，特别是在当前社会转型期，各项改革进入深水区，从“打虎”“拍蝇”到改善民生，从经济社会文化建设到生态文明建设，都离不开党的领导。 党的领导既是中国特色社会主义的最本质的特征，也是中国法治建设的基本经验。 在全面推进依法治国的过程中，坚持党的领导，就是要把党的领导贯彻到依法治国的“全过程”和“各方面”，通过党的领导，实现立法科学、保证执法严格、推进司法公正，落实全民守法，全面实现法治的建设目标和建设任务。 在法治的发展历史上，法治“作为新的执政者”，一度成为社会理想主义的解决方案，认为法律“获得了以前的神以及后来的君主所有的全部特质。 由于这是日夜‘有效的法’，它获得了持续清醒的特质。 有效的法律从不睡觉，只要在它的效力范围内，它永远普遍有效。 法律也能看到未来。 它拟定的文本必须能预料到未来发生的所有案件，并为之准备好解决方案”[5](P93－94)。 这种理想主义的法治论调，把法律当成了“万能良药”，并没有看到法律本身的局限性。 在当前中国法治建设中只有在党的领导下才能克服法律本身的局限性，实现法治，构筑社会的良好秩序。
其次，依法治国也内在地要求党要“带头守法”，“党的领导必须依靠社会主义法治”。 通过党的带头守法，率先垂范，带领行政机关、司法机关等国家权力部门及其工作人员共同遵守法治、维护法治，实现依法执政与依法行政，提高执政、行政、司法的水平和公信力，树立法律权威。 因为法治的标志就是“权力机关”能否遵从法治，能否坚持“法律至上”。 权力机关及其工作人员守法了，就会树立法治的权威，人们就会“信法”，就会减少“信访”，减少社会矛盾和不稳定因素，增加人民对党和政府的信赖和拥护，巩固党的领导。 党要“带头守法”，具体说来，就是通过依法执政实现党的领导，党既要依据宪法法律治国理政，也要依据党规党法管党治党。 坚持依法执政，就要坚持四个“善于”：要“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”，“善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员”，“善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导”，“善于运用民主集中制原理维护中央权威、维护全党全国团结统一”[4]。
二、加强和改进党对全面推进依法治国的领导是全面推进法治建设的重要内容
全面推进法治建设，就是要建设有中国特色的社会主义法治体系，包含了完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，完善的党内法规体系。 其中，加强和改进党的领导，就是要加强和改进党在全面推进法治建设中对法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系和法治保障体系这个法治体系建设的领导，把党的领导作为法治体系建设的根本保障，就是要实现依法执政。
《决定》强调，依法执政是依法治国的关键。 在加强和改进党对全面推进依法治国的过程中，首先，要牢记“法治”观念。 要使“各级党组织和领导干部要深刻认识到，维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威，扞卫宪法法律尊严就是扞卫党和人民共同意志的尊严，保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现。 ”[4]
这种“法律至上”的观念，是实现党的依法执政的重要观念，是确保党员领导干部依法执政的精神要求，社会主义法治观念的培育，也首先是对党员领导干部的法治观念培育。 各级领导干部只有“对法律怀有敬畏之心，牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守法律，带头依法办事”[4]，法治的观念才能更好地形成，才能减少领导干部违法行使权力和以言代法、以权压法、徇私枉法现象的出现。
其次，要在全面推进法治建设过程中健全党领导依法治国的制度和工作机制，完善党依法治国方针政策和决策部署的工作机制和程序。 依法执政需要制度保证。 依法执政的制度保证，是实现党全面推进依法治国统一领导、统一部署和统筹协调的关键所在。 依法执政的制度保证包括：完善党委依法决策机制，发挥政策和法律的各自优势，促进党的政策和国家法律互联互动；完善党委定期听取政法机关工作汇报制度；完善党政主要负责人依法履职制度；完善各级党委在领导工青妇等人民团体和社会组织方面的工作机制和工作程序；强调人大、政府、政协、审判机关、检察机关的党组织和党员干部模范守法；完善和坚持政法委员会的党委领导政法工作的组织形式，建立健全重大事项向党委报告制度，加强政法机关党的建设，在法治建设中充分发挥党组织政治保障作用和党员先锋模范作用。
最后，要把党内法规制度建设作为法治体系建设的重要内容。 一方面，《决定》认为，党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。 在党内法规中，《党章》是最根本的党内法规，是党内的“宪法”，是全体党员和各级党组织必须遵守的“总章程”。 全党的带头守法，首先是遵守党章为首的党规党法。 遵守党规党法，也是服从法治。 全党只有首先遵守《党章》，遵守党规党法，才可能在法治建设中为全体人民守法树立楷模和榜样。 另一方面，《决定》认为，法治体系建设包含了党规党法的完善，强调要进一步完善党内法规制定体制机制，加大党内法规备案审查和解释力度，形成配套完备的党内法规制度体系。 要注重党内法规同国家法律的衔接和协调，提高党内法规执行力，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规。
《决定》进一步强调，党的纪律是党内规矩。 党规党纪严于国家法律，党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己，坚定理想信念，践行党的宗旨，坚决同违法乱纪行为作斗争。 对违反党规党纪的行为必须严肃处理，对苗头性倾向性问题必须抓早抓小，防止小错酿成大错、违纪走向违法。 同时，《决定》指出了要依纪依法反对和克服“四风”，主张要形成严密的反“四风”长效机制。 通过完善和严格执行领导干部政治、工作、生活待遇方面各项制度规定，着力整治各种特权行为。 深入开展党风廉政建设和反腐败斗争，严格落实党风廉政建设党委主体责任和纪委监督责任，对任何腐败行为和腐败分子，必须依纪依法予以坚决惩处，决不手软。
三、提高党员干部的法治思维和法治能力是全面推进依法治国的决定性因素
1938 年 10 月， 毛泽东在党的六届六中全会的报告中曾强调指出了政治路线和干部因素的关系问题，他说：“中国共产党是在一个几万万人的大民族中领导伟大革命斗争的党，没有多数才德兼备的领导干部，是不能完成其历史任务的”，“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。 ”[6](P526)在全面推进法治建设的过程中，党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者和实践者。
2014 年 2 月 17 日，在全国省部级领导干部学习贯彻十八届三中全会精神、全面深化改革专题研讨班的开班式上，***指出，“党的十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标，就是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”。 “这是坚持和发展中国特色社会主义的必然要求，也是实现社会主义现代化的应有之义”。 ***强调，“今天，摆在我们面前的一项重大历史任务，就是推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。 这项工程极为宏大，必须是全面的系统的改革和改进，是各领域改革和改进的联动和集成，在国家治理体系和治理能力现代化上形成总体效应、取得总体效果。 ”[7]
因此，加强党员干部的国家治理能力和素质成为决定性因素。 ***认为：“只有以提高党的执政能力为重点，尽快把我们各级干部、各方面管理者的思想政治素质、科学文化素质、工作本领都提高起来，尽快把党和国家机关、企事业单位、人民团体、社会组织等的工作能力都提高起来，国家治理体系才能更加有效运转。 ”[7]
法治就是运用法律的思维塑造现实的社会格局和政治格局，在法治的秩序中，国家通过法律确定行为的标准、办事的程序，通过法律限制公共权力的行使，它要求所有掌握和运用公共权力的主体都要“依法办事”“服从法律”。 在我国，党员干部的法治思维和法治能力，就是其运用法律进行国家和社会治理的思维和能力，因为“‘法律的眼睛’不仅注视着公民们，也注视着适用法律的政治家、公务员、法官和警察。 因此公民们的任务也是向国家及其工作人员投去警惕的目光”[5]（序言 P6）。 法律要对所有人进行监督 ，包括对人的行为方式、行为过程、行为结果的监督。 法律通过这种监督规范社会秩序，达到治理的秩序化。 法律的这种监督不但形成了治理的秩序化，而且内在地塑造人的思维和习惯。 换言之，法治条件下人们普遍守法的状态是法律作用于人和人的行为之后的结果，是法律内化于人心的真实反映。
法律思维的运用和法治能力素养的具备，是法律对于党员领导干部的内在要求，是法律作用于这些权力行使者的必然反映。 因为只有享有公共权力的主体能够自觉地运用法治思维，带头守法，法治才有可能真正地实现。 正是在这个意义上说，《决定》所提出的党员领导干部要自觉提高运用法治思维和法治方式具有重要的现实意义。 党员领导干部自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，包括三个方面：一是自觉，二是带头，三是自上而下。 这确定了党员领导干部运用法治思维的内化要求，特别是高级干部要以身作则、以上率下，其法治素养的高低、法治能力的水平甚至是衡量干部水平的标准。 要把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容，在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。 对特权思想严重、法治观念淡薄的干部要批评教育，不改正的要调离领导岗位。 这些明确而细致的规定，使得全面推进法治国家建设有了干部队伍的保障，笔者认为，这必将对法治建设的全面推进产生积极而深远的影响。
总之，《决议》把全面推进依法治国看作是一个“系统工程”，把处理好党的领导和依法治国的关系作为全面推进依法治国的关键问题，这是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，它也必将把党的领导和法治建设推向一个新的历史高度。
参考文献：
[1][美]博登海默.法理学—————法律哲学与法律方法[M] .邓正来,译.北京：中国政法大学出版社,1999.
[2][美]马克·C，莫达克·特鲁安.自然法的过程理论与中国的法治[A].杨富斌,译.厦门大学法律评论[J].厦门大学出版社，2012，（10）.
[3]陈金钊.用法治思维抑制权力的傲慢[J].河南财经政法大学学报，2013,(2).
[4]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-23.
[5][德]米歇尔·施托莱斯.法律的眼睛———一个隐喻的历史[M].杨贝,译．北京: 中国政法大学出版社，2012．
[6]毛泽东选集(2) [M].北京：人民出版社，1991.
[7]***. 在中央党校全国省部级领导干部学习十八届三中全会精神开班式上的讲话[N].人民日报，2014-02-18.
