一、我国与反腐相关的配套措施
(一)我国公职人员财产申报制度存在的问题
现代信息社会,经济快速发展,为保障政府的廉洁、高效、公正,各国普遍建立了预防、遏制腐败犯罪的法律制度,其中重要内容之一,就是推行公务员财产申报制度.实践证明,它在保障政府廉政建设方面发挥着重要的作用,已成为许多国家从源头上遏制腐败的利器.
2010 年 7 月 12 日,中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于领导干部收入申报的规定》(以下简称《规定》),要求国家干部必须申报自己的家庭财产.《规定》对干部申报财产的内容包括:(1)本人的工资及各类奖金、津贴、补贴等;(2)本人从事讲学、写作、咨询等劳务所得;(3)本人、配偶、共同生活的子女房产情况;(4)本人、配偶、共同生活的子女投资或者以其他方式持有有价证券、股票(包括股权激励)、期货、基金、投资型保险以及其他金融理财产品的情况;(5)配偶、共同生活的子女投资非上市公司、企业的情况;(6)配偶、共同生活的子女注册个体工商户、个人独资企业或者合伙企业的情况.
1.现行的《规定》效力较低,其规范主体的法律地位模糊
首先,我国现行的财产申报制是建立在上述的两个《规定》基础上的,而这个《规定》只是中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的,不属于法律范畴,其在性质上只能属于政策性文件,我国这类政策性文件的法律地位并不明确.作为国家财产申报制度的设立,既涉及维护廉洁政府的公共利益,又涉及对政府公职人员财产隐私权的限制问题,不宜使用政策性文件予以调整,应该用稳定、权威的国家法律予以规范调整.因此,上述《规定》的效力和权威性是有局限性的.
其次,这个《规定》规范的申报财产主体较宽.笔者认为,现行政策性规定各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关中县(处)级副职以上(含县处级副职)领导干部,大型、特大型国有独资企业、国有控股企业的中层以上领导人员和中型国有独资企业、国有控股企业的领导班子成员,以及副调研员以上非领导职务的干部和已退出现职、但尚未办理退休手续的干部,须申报家庭财产情况.申报主体界定不是法律意义上的界定,而只是一部分国家工作人员作为家庭财产申报的主体.
2.申报财产是否公开的规定含糊,导致缺乏有效的监督
国家设立财产申报制度重要的目的,就是对申报主体的财产情况实行阳光监督.公开申报主体的个人财产和家庭财产情况,以及公职人员及其配偶、子女的从业状况,将其财产收入纳入了专门的反腐败机构和公众舆论的监督,是一个国家廉洁政治的根本需要.它对于遏制行贿受贿、隐形腐败,能起到较大的威慑作用.对于财产公开的制度,上述两个《规定》均未作出明确规定,而只是规定,报告人未按时报告的,有关组织部门应当督促其报告,要求纪检监察机关和组织部门对规定的执行情况予以监督检查,并要求领导干部自觉接受监督.财产申报制度不应只有财产申报,还应包括财产公开制度.
(二)现有监督机构不独立
目前我国的反腐败监督机构主要有三个:中国共产党纪律检查委员会、行政监察机关和人民检察院反贪局.这三者都不是独立的,不对最高权力机关或最高领导机关负责,而分别对党委、政府和检察院负责.如此以来,难以发挥监督同级党委、政府和人大的功能,更缺乏权力制约性,以至于有的地方出现了案件越大,来自党政领导的干扰越多,司法执法人员越难办的不正常现象.
(三)现有监督力量未形成合力
目前,我国在三个反腐败监督机构之外,还有多个机关对社会具有监管职能,如税务、工商、审计、证监会、银监会等.它们之间及它们与专司反腐败任务的纪检、监察、反贪机关之间,三个反腐败机关之间,尚未能实现案件的相互移送及专业力量的相互倚重.各机关部门上下级和地市所属区县之间,也存在管辖范围划定过于僵化,案件重复受理情况较多的情况.这种各自为政的局面,已远远不能适应目前腐败现象专业化、智能化的趋势.
二、我国与反腐相关的配套措施的完善
(一)完善我国公职人员财产申报制度
1.我国财产申报制度应当法治化
财产申报制度应当以国家立法加以确立.财产申报制度既涉及对国家廉洁政治体制的维护,又涉及申报主体个人财产隐私权的限制,于公于私,都应以国家立法的形式予以确立、规范和保障,建议国家应当加紧制定《公职人员财产申报法》.它是财产申报、公开制度构建与完善必须的法治保障.《公职人员财产申报法》应具体规定财产申报的主体、申报财产范围、申报种类、公开申报和秘密申报的界限、受理申报的法定机构、法律责任等方面.其中最重要的是财产申报的公开及法律责任.
2.以现代信息手段构建财产公开制度,实现专门机构与公众媒体监督相结合的财产申报制度里,必须有一个重要制度,就是申报的财产向公众公开的制度
财产申报制度必须把重点放在财产申报的审核和公开制度方面.而据以往的经验教训,贪官污吏在牟取不法利益之后,往往通过各种方式转移资金.笔者建议,应当利用现代信息手段建立全国统一的财产申报体系,所有申报主体在规定的时间完成财产申报之后,接受申报的专门机构通过现代信息传输技术、网络技术将申报信息集中到国家预防腐败局,由国家预防腐败局根据各地资料,建立统一的申报财产信息发布制度,同时建立统一的可以快捷查询任何一个申报主体所申报财产公开的信息平台.国家预防腐败局也可以及时掌握申报主体的财产收入情况,有针对性地开展预防教育工作.
3.明确问责制,发挥检察院的反腐功能
首先,除了完善财产申报,推行财产公开制之外,还应当明确问责制.笔者建议,对违反财产申报制度的行为的处罚有纪律处分、行政处分和刑事处罚三种.纪律处分,可以是警告、通报,主要针对申报主体情节轻的不申报或申报不实的违纪行为.
行政处分,可以是警告、严重警告、开除、拘留.主要针对一般申报主体情节较轻的不申报或申报不实,且不构成刑事犯罪的违法行为.刑事处罚,主要是针对申报主体拒不申报财产的严重违法行为,以确保财产申报制度的实行.可以借鉴国外通行做法,在以后修改我国刑法时增设国家公职人员拒不申报财产罪和公职人员不实申报财产罪,可将其法定刑设为"三年以下有期徒刑或者拘役".同时为了从经济上对行为人予以制裁,可考虑附设罚金刑,对于情节严重的申报主体没有依法申报财产的,可以按照贪污罪论处.这样与现行《刑法》第 395 条规定的国家工作人员巨源不明罪相协调.
其次,国家预防腐败局依法对公职人员财产申报不实,或者没有及时申报,追究申报主体的行政责任乃至刑事责任.普通民众可以根据申报主体的财产申报清单,发现申报主体涉嫌犯罪的蛛丝马迹,及时向检察机关等司法机关或国家预防腐败局举报.笔者认为,还可以借鉴丹麦的大检察官制度,根据我国的国情,国家预防腐局对于涉嫌拒不申报、申报不实情节严重的,或涉嫌职务犯罪,可以由国家预防腐败局移送检察院,或检察院直接立案侦查.
(二)建立相对独立的、有权威的反腐机关
在我国目前的情况下,笔者建议:一是在党内,将各级中国共产党纪律检查委员会独立出来,与党的各级委员会平级,均由党的代表大会选举产生,上下级纪委间为领导关系.对地方各级纪委处理决定不服的,可向上一级纪委或本级党的代表大会申诉;对中央纪委处理决定不服的,向党的全国代表大会申诉.
二是将反贪污贿赂总局从检察机关独立出来,直属全国人民代表大会管辖,其局长由全国人民代表大会选举产生和罢免.反贪总局在全国根据需要设立各分支局,负责一定区域的反腐败工作.各地方不再设同样的机构.三是将审计机关从行政系统中独立出来,由各级人民代表大会选举产生.为保证上述三个机关的独立性,应以法律形式明确其编制、人员待遇和工作及办案经费的保障.地方行政机关只负责足额供应,而无决定给与不给的权力.
(三)进一步加强和完善我国反腐败的总体战略布局,发挥反腐败职能部门的作用
根据当前反腐败斗争的形势,建议采取如下措施:
1.在坚持党的领导和纪委组织协调职能的基本方针基础上,制定反腐败的基本策略,并尽可能将这些基本政策通过立法的方式变为国家的法津,以使反腐败斗争更具有统一性和权威性.
2.发挥纪检监察部门在查处党政干部违法违纪的职能作用,通过对违法违纪的党员和干部的严肃处理,教育干部,防患于未然.
3.加强行政管理体制在预防公职人员腐败犯罪方面的作用,完善公务员、行政管理制度法规,尤其是对公务员的任用、晋升管理、公务员职务行为的管理,提高行政管理的公开性、透明度和效率,增强预防的能力和效果.
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