在我国现行的法律文本中，“法的目录”设置是一种较为常见的现象，但又不是所有法律文本结构都具备的要素。什么样的法律文本需要设置“法的目录”，什么样的法律文本无须设置“法的目录”，法律文本设置“法的目录”功能是什么，立法机关如何对“法的目录”设置进行规范，我们认为是值得探讨的问题。
一、“法的目录”范畴界定
“目录”一词常见于文献学、目录学、图书馆学之中，常与图书一词连用。“目录”是“目”与“录”的合称，各有其含义。“目”者，一切事物之名称、名目之谓也。《小尔雅·广诂》释“目”为“要也”，所以在一般文献中，“目”则与“纲要”、“纲目”、“要目”、“大要”意思一样。“录”有记载、抄写、记录、登录的多种意义，最早用于财物名称之记录。《周礼·天官·职币》记载：“皆辨其物而奠其录。”清代孙诒让在《正义》文中释：“凡财物之名数，具于簿籍，故通谓之录。”“目录”的合用，最早见于西汉刘歆、刘向编成的《七略》中，记载有“《尚书》有青丝编目录”。后《汉书·艺文志·序》记载：“每一书记，辄条其篇目，撮其旨意，录而奏之。”《汉书·叙传》中记载有“爰着目录，略叙洪烈，述艺文志第十”。
对“目录”一词的解释，最早见于近代学者姚名达所着《中国目录学史》：“遍辨其名之谓目，详定其次 为 之 录，有 多 数 之 名 目 具 有 一 定 次 序 谓 ‘目录’。”后来，目录学、文献学以及图书馆学都在此定义基础上，界定“目录”的含义为“着录一批相关文献并按照一定的次序编排而成的一种揭示与报导文献的工具”。
目录不仅仅适用于图书，广义的目录还包括商品（物品）目录、广告目录、工商企业名录等。“法的目录”也是一种目录，与图书目录有相似的地方。关于“法的目录”，有学者这样界定：“法的目录（或称提要等），是指按一定次序排列的法的篇章名目。”根据以上关于“目录”含义之理解，法的“目”是指法的卷、篇、章、节的设置，法的“录”是指组成法的卷、篇、章、节的具体标题，而“法的目录”是指由法的卷、篇、章、节形式及其具体标题（或题目）组成的纲要体系结构。例如，现行宪法设置了序言与四章结构，每一章都有标题。如果有必要在章下面分节，则节的形式与标题也构成目录的组成部分。现行宪法中只有第三章“国家机构”中分为七节，每节都有对应的标题，其他章下面没有设“节”的形式，则无须在目录中显示。
“法的目录”与一般性的图书目录有相似的地方，都具备章、节形式，而且也具备章、节所涵盖的标题内容。但是它也有与一般性的图书目录不同的地方：在图书目录中还有章、节及其标题所在具体位置的页码显示，而“法的目录”中并没有具体标出章、节及其标题内容所在法律文本中的具体位置。这样的差别，原因就在于二者设置的意义、目的及其功用有所不同。
二、法律文本中“法的目录”设置的功用
目录设置有什么功用或目的？清代史学家、目录学家章学诚在《校雠通义·叙》中提出目录的作用是“辨章学术，考镜源流”。俞嘉锡先生在《目录学发微》中对目录的功用作了如下概括：“一曰，以目录着录之有无，断书之真伪。二曰，用目录书考古书篇目之分合。三曰，以目录书着录之部次，定古书之性质。四曰，因目录访求阙佚。五曰，以目录考亡佚之书。六曰，以目录书所载姓名卷数，考古书之真伪。”这两位学者关于目录功用的描述是指古典文献学意义上的目录功能。在图书馆学意义上，图书目录设置的功用在于“提示馆藏文献的内容特征和外表形式特征。具体地讲，图书馆目录可以反映馆藏文献中某一特定题名的文献及其不同版本；反映馆藏文献中某一特定责任者的文献收藏情况；反映馆藏文献中某一知识门类的所有文献；反映图书馆的不同收藏地点”。
“法的目录”设置功用是什么呢？有学者认为：“一是便于对法律、法规的整体结构和基本内容的了解与掌握；二是便于人们在使用法律法规时查找内容方便。”还有学者认为，法律文本中“法的目录”设置，“主要作用是便于人们从整体上把握该法规的基本内容，了解法规的基本结构，查阅相关的内容，也方便对法的研究”。
从我国现行的法律法规文本来看，仅有部分法律法规设有目录。根据统计，截至２０１１年１１月３１日，在全国人大及其常委会制定的现在仍然有效的２４５份法律文件中，有１７２件设置有目录，有７３件没有设置目录，设置目录的比例占到７０％。但法律以下的法规范性文件，不论是行政法规还是政府规章、地方性法规，设置目录的比例都很小，甚至达不到１０％。因此，在我国法律文本中，“法的目录”设置并不是一个普遍的现象。这种现象是不是就说明了设置“法的目录”没有必要，或者说其价值或作用不大？
“法的目录”与“法的名称”、“法的题注”有所不同，“法的名称”、“法的题注”是任何法规范性文件都具备的，也是法的结构形式中不可缺少的要素。“法的目录”并不是法的结构形式中必不可少的要素，但这不意味着它不重要。正如我们前面考察古典文献学、图书馆学以及目录学对“目录”功能的认识一样，既然设置“法的目录”，它就有作用，但这种作用仅是认识论意义上或建构意义上的。
“法的目录”认识论意义上的功能在于：一是它可以帮助人们了解法的结构框架，从而通过这种框架达到对法的内容的整体把握；二是通过法的目录，人们能够把握一个法律文本的逻辑结构；三是通过目录，人们学习、运用法律文本更加便利，或者说查找起来更加方便。如果法律文本条文比较少，这种功能完全可以通过阅读文本来实现。也就是说，在法律条款比较少的法律文本中，设置“法的目录”从认识论意义上看价值不大。
“法的目录”建构意义上的功能在于：目录就是法的“大纲”、“纲要”。正如图书或论文创作者在创作时有一个基本的结构框架一样，“法的目录”就是立法者或法的起草者心目中的法的结构框架，通过这个框架，可以有效地建构一个比较完备的法的文本。这里，“法的目录”是立法者或法的起草者在起草法的文本草案时所必须具备的“法的结构图示”，从这个角度来看，任何法律文本都应该有其“目录”。
但是如同写文章时，当人们的脑海中已经有了一个成熟的构思，就没有必要将提纲列出一样，在立法者或法的起草者比较容易把握法的结构时，也不一定要将“法的目录”表述出来；特别是法律条款比较少的法律文本，“法的目录”的表述则更没有必要。
我们说“法的目录”与“法的名称”、“法的题注”不同，在于“法的名称”、“法的题注”更具有司法实践的应用意义。我们从来没有听说过哪一位法官在司法实践中运用“法的目录”来裁判案件，虽然也没有法官运用“法的名称”、“法的题注”来裁判案件，但“法的名称”、“法的题注”可以帮助法官更好地适用法律，因为“对于执法者、司法者和守法者而言，题注有助于其了解法规的等级、时效、制定或修改法规的过程等相关信息，便于法规执行和理解”。
三、法律文本中“法的目录”设置的依据
前面说过，“法的目录”虽然不是所有的法律文本必备的结构要素，但对一部分法规范性文件来说，设置“法的目录”还是有必要的。那么，这些设置“法的目录”的法律文本，其设置的依据是什么呢？
（一）法的效力等级
我国是“一元两级多层次”立法体制的国家，立法主体多，制定出来的法规范文件存在着一定的效力等级。全国人大及其常委会制定的是“法律”，国务院制定的是“行政法规”，国务院各部门制定的是“部门规章”，省、自治区、直辖市人大及其常委会以及较大的市人大及其常委会制定的是“地方性法规”，省、自治区、直辖市人民政府以及较大的市人民政府制定的是“地方政府规章”。根据我国《立法法》的规定，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章；行政法规的效力高于地方性法规、规章；地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章；省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市人民政府制定的规章。这样，就构成了我国法的效力等级体系。
我们说法的效力等级是构成“法的目录”设置的依据，是基于这样的统计数据：截至２０１１年１１月３１日，在全国人大及其常委会制定的现在仍然有效的法律文件中，设置目录的比例占到７０％，但在法律以下的法规范性文件中，设置目录的比例甚至达不到１０％；以２０１１年国务院制定的行政法规为例，该年度国务院共制定２６件行政法规，但没有一件行政法规设置有目录；以教育部制定的有效的１３４件部门规章看，也没有一件设置有“法的目录”。同样，我们统计山东省人大及其常委会制定的现行有效的１６８件地方性法规，设置有“法的目录”的仅有７件，比例只占４％。
从以上统计数据来看，法律中设置“目录”的比例较高，其次是地方性法规，行政法规与政府规章设置目录的比例最低。由此可以看出，法的效力等级是设置“法的目录”的基本依据。
（二）法的条款数量
尽管全国人大及其常委会制定的法律有７０％设置有目录，但仍然有３０％的法律没有设置目录。从认识论意义上讲，设置“法的目录”的法律文本应该是条款数量比较多的法律文本，条款数量较少的法律文本没有必要设置目录。
以全国人大及其常委会制定的现行有效的２４５件法律来看，条款数量在５０条以下（含５０条）的共１１０件，其中设置有目录的共有４４件，没有设置目录的有６６件，设置目录的比例为４０％，没有设置目录的比例为６０％。其中，条款数量最少的设置有目录的是《中华人民共和国公民出境入境管理法》，条款数量仅有２０条。条款数量在５０条以上的共有１３５件，设置“法的目录”的有１２６件，没有设置目录的只有９件，设置目录的比例为９３％，没有设置目录的比例不到７％。其中，条款数量最多但没有设置“法的目录”是《中华人民共和国母婴保健法》，其条款数量达１３５条。
根据以上统计来看，法律条款数量达到５０条以上的法律文本，基本上都设置了“法的目录”，而在法律条款数量５０条以下的法律文本中，设置目录的比例要低很多。这说明，法律条款的数量也是立法者考虑设置“法的目录”的一个重要因素。
法律法规是否需要设置“法的目录”，法的起草者或立法主体需要综合考虑以上因素。从法的效力等级来讲，并不是全国人大及其常委会制定的法律才设置“法的目录”，实际上我国现有的各级法律法规都有设置目录的情形。就国务院制定的行政法规而言，虽然有学者认为“国务院行政法规不论篇幅长短，设有多少章、节，一般没有目录”，但根据我们的不完全统计，国务院制定的行政法规设置目录的比例非常小。我们查阅到仅有的几部行政法规，如１９９３年１０月５日国务院制定的《草原防火条例》、２０００年１月２９日国务院制定的《中华人民共和国森林法实施条例》、２００３年１１月２４日国务院制定的《地质灾害防治条例》，均设置有目录。一般行政法规不论是否设置章、节，不论法律条款数量有多少，一般都不设置“法的目录”。地方性法规与政府规章虽然也有设置目录的情况，如２００５年９月３０日司法部制定的《司法鉴定人登记管理办法》、２００９年６月２２日商务部制定的《关于外国投资者并购境内企业的规定》、２０１１年４月８日环境保护部、商务部、国家发展和改革委员会、海关总署、国家质量监督检验检疫总局联合发布的《固体废物进口管理办法》、２００７年１１月３０日北京市人民代表大会常务委员会制定的《北京市食品安全条例》、２００７年１１月２４日陕西省人民代表大会常务委员会制定的《陕西省秦岭生态环境保护条例》、２００７年９月１４日北京市人民代表大会常务委员会制定的《北京市信息化促进条例》、２００６年１１月２日陕西省人民政府制定的《陕西省地理标志产品保护办法》、２００７年１１月３日北京市人民政府制定的《北京市房屋租赁管理若干规定》和２００８年３月２１日北京市人民政府制定的《北京市电梯安全监督管理办法》等，但是，这些设置“法的目录”的地方性法规、政府规章与数量庞大的地方性法规、政府规章相比较，比例应该非常低。
从法的条款数量来看，也并非数量多、篇幅大就一定设置“法的目录”。例如，在全国人大及其常委会制定的部分法律法规条款中，１９９４年１０月２７日全国人大常委会制定的《中华人民共和国母婴保健法》的条款数量有１３５条，１９９５年３月１８日全国人大常委会制定的《中华人民共和国教育法》的条款数量有８４条，但都没有设置“法的目录”。在行政法规、地方性法规、部门规章与地方政府规章中，这种现象更加突出，即不管条款数量有多少，篇幅有多大，是否设置章、节的内容，一般均不设“法的目录”。
四、现行法律文本中关于“法的目录”
设置规范化的不足及缺陷法的结构规范化一般是要求法的结构要素设置遵循一定的规律，让人感觉整体上法的结构协调。
法的结构规范化无疑也要求其结构要素设置规范化，只有结构要素设置规范化，才能在整体上实现法的结构规范化。作为法律文本中设置的“法的目录”，虽然不是任何一部法律文本必备的结构要素，但是在设置“法的目录”的法律文本中，还是要做到设置时遵循一定的规律，体现一定的技术规范。目前，在我国现行法律文本中关于“法的目录”设置不规范的现象表现在以下方面：
（一）设定依据不统一
前面考察过，现行的法律文本中关于“法的目录”设置一般遵循两项依据，即法的效力等级和法的条款数量。但是我们考察发现，即使是同一主体制定的法规范性文件，在设置“法的目录”时也没有统一的规律可以遵循。如同样是全国人大及其常委会制定的法律，前文指出的《中华人民共和国公民出境入境管理法》的条款数量仅有２０条，却设置了“法的目录”，但是法律条文数量达到１３５条的《中华人民共和国母婴保健法》，却没有设置“法的目录”。
（二）编、章、节的设置标准不规范
“法的目录”实际是法的编、章、节的形式及其标题的组合形式。我国《立法法》规定，法的结构根据法的内容需要，可以分编、章、节、条、款、项、目。从我国现行的法律文本来看，设编的法律文本比较少，在我国目前只有《刑法》《刑事诉讼法》以及《民事诉讼法》设编，其余法律文本多设章、节形式。法律以下的法规范性文件，不设章、节形式的法律文本数量也很多。我国设置“编、章、节”的标准并不统一。有学者认为，设“编”的都是一些基本的法律，“由于其在社会生活中的基础性地位，关涉公民、法人和其他组织的基本权利和义务，加之内容较多、篇幅较长，所以都以编为最高层次的结构单位”。但这并非是设编的统一的标准，比如我国三大诉讼法之一的《行政诉讼法》，篇幅和条文数量与《刑事诉讼法》《民事诉讼法》差不多，但没有设“编”；相对于《民事诉讼法》《刑事诉讼法》，条文数量更多、篇幅更长的《中华人民共和国合同法》，也没有设立“编”。章、节在法律文本中的设置也是如此，什么样的情况下设立章、节形式，什么样的情况下不设立章、节形式，并无统一的规定，在法律文本中的设置呈现各种乱象。
（三）标准文本中“法的目录”设置在其他非标准文本中没有得到体现
我国实行法的标准文本形式，就是说其他的法律文本应当以标准文本为依据，尽量与标准文本一致。我国法律规定，在《全国人大常委会公报》上刊登的法律文本为标准文本，在《国务院公报》上刊登的行政法规文本为标准文本，在地方人大常委会公报上刊登的地方性法规、自治条例和单行条例为标准文本，在国务院公报或者部门公报和地方人民政府公报上刊登的规章文本为标准文本。标准文本是否有“法的目录”设置，在其他非标准文本中也应当得到遵守。特别是在较为权威的法律汇编中，法律文本应该与标准文本一致，是否有“法的目录”也应当与标准文本一致。但是调查后发现，由全国人大常委会法制工作委员会编辑的《中华人民共和国法律汇编》，将设有章以上标题的法律，全部设置了目录，这就与全国人大常委会的公报不一致。“目录也是法的组成部分，从理论和制度两方面说，法的汇编是不能改动法的”。这种现象在正式出版的法律汇编中也存在，通常是将“法的目录”设置舍弃。尽管“法的目录”不能在司法中得到应用，但是它有其价值所在，应该保留与标准文本一致的面貌。
（四）“法的目录”中法的条款数量没有得到显示
考察着名的《法国民法典》、《德国民法典》以及其他国家的立法，均采用同一种立法技术，即在“法的目录”的各层次标题后面，以括号形式注明从第几条到第几条。这种做法在一方面发挥了目录的查阅功能，便利于读者使用和把握法律文本中规制的重点内容；另一方面便于读者了解法律文本的整体规模，如法的条款的数量、篇幅的长度等。我国“法的目录”多没有这样的设置。有的法律文本章节较多，但并不等于这个法律文本条款数量多，篇幅长；有的法律文本章、节较多，但恰恰法律文本条款数量多，篇幅长。
（五）“法的目录”设置详略不当
“法的目录可以为人们在法中查找某方面或某个规定提供便利的条件。但目录不是一般的索引，不能像索引那样具体、详尽”。但是，考察我国现行的法律文本，有的目录只到“章”这个层面，只是将法律文本的几章及其标题列出，而节没有列出。如《河南省期货市场管理条例（试行）》只列出该法有１５章，对于哪一章涉及的几节则没有列出。在全国人大及其常委会制定的法律文本中，只有章而没有节的，在目录中只列出章；有章也有节，章、节都在目录中体现。这种现象应该统一，以确保“法的目录”设置统一与规范。
五、“法的目录”设置规范化的几点构想
针对我国现行法律文本中“法的目录”设置存在的不规范及其缺陷，我们认为，在立法技术上需采取这样一些措施：
（一）确立统一与规范的“法的目录”设置的依据或标准
根据我国目前法律文本中关于“法的目录”的设置现状，可以确定“法的目录”设置的两个基本依据：
一是法的效力等级；二是法的条款数量。这两个依据缺一不可，立法者或法案起草者要综合考虑这两个因素，并且还要明确法的条款数量标准。根据我国目前法律文本中“法的目录”设置状况，我们认为，当法律文本中法的条款数量达到５０条及其以上时，立法者或法案起草者应设置“法的目录”。通常法的效力等级越高、法的条款数量越多，就越需要设立“法的目录”。这样一方面便于人们了解、查阅该法律文本，另一方面可以方便下位法主体制定该法的实施性规则。
（二）统一编、章、节的设置标准
根据以上的分析，“编”的设置应确定这样的依据：一是该法属于“基本法律”，即属于全国人民代表大会制定的法律，如《刑法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》；二是该法条文数量多、篇幅大。根据现行法律文本的情况，其法律文本中法律条款的数量在３００条以上的才宜设立“编”。如此，我国在修改《行政诉讼法》与《合同法》时，应增加“法的目录”中“编”的设置。
同样，对于法律文本设立“章、节”的标准也必须明确，即根据我国现行的法律文本状况，且与上文的设定依据统一。我们认为，在法律文本中法的条款数量达到５０条以上时，立法者或法案起草者可根据情况设立“章、节”形式。当然，在设置“章”形式时，要注意每章中的条文数量一般不宜少于５条。之所以如此，“是因为分章的一个重要原因是条文繁多，否则没有分章的必要”。对于设“节”时，要注意，“节只能在设有章的法的结构中存在，但并非所有设章的法中都必须有节。一个设章的法中是否设节，取决于该法自身的性质、内容多寡、篇幅长短。通常是在章的内容较多的法中才使用节这个要件或符号”。同时与以上设立“法的目录”依据相一致，在法律文本设有“编、章、节”形式或设立“章、节”形式时，该法律文本宜设置“法的目录”。
（三）“法的目录”设置详略应适当
法律文本中“法的目录”设置，应考虑编、章、节设置的适当问题，即要考虑该法律文本适宜采用多少编、多少章、多少节的形式。当然，不一定在设定时一定要遵循编、章、节的均等，特别是我国有些法律文本在设章之后，不管条文数量多少，均不设节。
如《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》的条款总数量才５７条，但设置了１２章，而章不论大小，都没有设节的形式。我们认为该法在“法的目录”设置时详略不当，可减少“章”的设置，在“章”的设置下面可以设“节”。比如，可以将该法第三章“地方各级人民代表大会代表名额”和第四章“全国人民代表大会代表名额”合并作为一章，将它们作为两节来规定比较合适；同时可以考虑将第六章“选区划分”、第七章“选民登记”、第八章“代表候选人的提出”、第九章“选举程序”合并为一章，章的标题可确定为“选举的实施”，这四章可以作为四节，是“选举的实施”下面的四个环节。这样设置，不仅精练，而且安排具有逻辑性。
（四）改善现行“法的目录”设置内容，增加条文数量的标注
我国现行法律文本的“法的目录”设置，只有“编、章、节”形式及其各形式的标题，但是对于编、章、节形式所涵盖多少法的条款无从知晓，应借鉴《法国民法典》《德国民法典》以及很多国家的立法，可以考虑在“法的目录”的各层次标题后面，以括号形式注明从第几条到第几条。这是一个大的改动，做出这样的改动，可以更好地发挥“法的目录”的作用。
（五）尊重标准法律文本，实现法律文本的统一
法的标准文本是法的本来面目，是法通过以及公布实施时的原本样貌。有关主体在从事法律汇编或法律编纂时，应充分尊重法的标准文本，包括它有无设置“法的目录”、有无设置“法的题注”等内容。
尽管一些内容如“法的目录”在司法实践中价值不大，但是作为完整的法律文本还是应当保持“标准文本”的格式，特别是有关立法机关或立法机关的部门人员编写的法律汇编更应注意这一点，以杜绝可能的误导。
