在现代灾害多发与人权意识高涨并存时代,对灾害问题进行法律思考是必要和紧迫的.对个体而言,历史上发生的巨灾剥夺无数人的自由、生命、健康和财产;对国家而言,巨大灾害制约着受灾国国民经济的持续发展,损害了该国的综合国力;对社会经济发展而言,影响了社会安定和社会和谐,严重阻碍了经济的健康持续发展;对政治而言,影响了政治稳定,极端考验执政者的治理理念与风险挑战应对能力.可见,自然灾害风险尤其是巨大自然灾害风险的影响力与危险性之大.由此,如何防灾减灾是一个事关人类幸福生存与可持续发展的重大课题,进而如何有效地进行防灾减灾应成为各门学科重点研究对象之一.纵观各学科领域的专家学者对防灾减灾问题的关注与研究,发现自然科学家、社会学家、经济学家、管理学家、历史学家、心理学家、教育学家等对防灾减灾问题给予极大的关注,并投入了许多精力进行了研究.那么,法学家或者法律家应该以怎样的姿态介入,才能在防灾减灾法律制度设计上有助于促进或实现灾害的有效防范和必要救助?灾害法学研究之路究竟应怎样走?防灾减灾法是否为一门独立的法学科?应如何去构建防灾减灾法律体系大厦?这些问题已经摆在法学家们的面前.进言之,对防灾减灾问题进行全面、系统、深入地法律思考,是法学家们应该肩负的社会责任与历史使命.对灾害法学基本问题,比如定义、价值、地位、方法、体系以及现状等进行思考是灾害法学界应当完成的一个重要学科建设课题.笔者通过文献搜索,发现目前对灾害法学基本问题进行分析的论文仅有两篇,这两篇论文尽管说明了一些问题,但随着灾害法学界研究水平的不断提高,理念、制度与技术的不断进步,已有文献的分析框架需要作进一步的修补完善.
本文现就这些问题作如下的探讨.
一、灾害法学的概念
灾害法学,是指对严重影响人类生存与发展的自然灾害,国家、政府、社会组织以及公民个人应如何有效预防、抗击以及救助等问题进行全面、系统、深入地法律思考的一门法学科.简言之,灾害法学,就是以人类防灾减灾活动作为研究对象的法律科学,或者可以概括为就是以防灾减灾法律现象或防灾减灾法律问题为研究对象的法律科学.
公共权力的行使和国家责任的确认必须以法律为依据是现代法治国家的一个基本要求.灾害尤其是重大自然灾害是人类社会共同的抵御对象,因此对于国家与政府而言防灾减灾活动应属于社会公共事务领域.由于公民个人抵御灾害尤其是抵御重大自然灾害的能力非常有限,因此防灾减灾主要依靠公共力量的推动.于是,防灾减灾的指导思想、基本原则和必要应对措施也必须依法加以确定才能成为社会共同体的有预期效应与科学评价标准的行动指导.即,通过法律制度的协调,整合各种社会力量,可以最大限度地发挥防灾减灾的经济效益、社会效益以及生态环境保护效益.而要实现上述重大目标,法学界开展以避免或减轻自然可能对人类产生的不利影响为目的的法律规范设计、运行及评价的理论与实务研究是必不可少的.
二、灾害法学的价值
第一,有利于基本人权保障.人类社会的发展历史,同时也是人类社会同自然灾害不断抗争的历史.从这个意义上讲,人类历史就是一部灾荒史.现在,随着自然灾害对人类危害的不断扩大,人们越来越认识到必须借助于制定完善的法律制度,利用法律制度的强制性和规范性才能有效进行防灾减灾活动.国际社会公认,个人生命、自由、安全、健康与财产是基本人权保障的重要内容.灾害法学研究把"尊重自然、以人为本、预防为主、防抗救相结合"的灾害防治思想作为基本理念,通过规范对人与自然之间的利用与被利用关系和人与人之间的防灾减灾关系,从而实现系统的、立体的防灾减灾法律体系,最大限度地做到灾害防减,从而有利于个人生命、自由、安全、健康与财产即基本人权的保障.从宪政角度观察,在我国防灾减灾活动中,最容易忽略的一个重要问题,就是如何规制政府权力、保障公民权利的问题,要平衡好两者的关系,就需要对行政主体的防灾减灾义务进行全方位的研究,早在1938年,德国学者福斯多夫就明确指出:生存照顾乃是现代行政的任务.
生存照顾在宪政意义上就是基本人权的保障,因此灾害法学通过对政府防灾减灾主导行为中权利义务问题的研究,可使灾害防减活动得到有效开展与顺利推进,最终有利于基本人权的保障.再者,公众的防灾减灾知识技能、灾害风险意识与灾害防治效果有很大关联,在一定程度上也影响基本人权的自我保障.这些问题涉及到如何去规范与提升社区防灾减灾能力建设的问题,因而需要灾害法学者去深入研究.总之,科学已经证明,包括自然灾害风险在内的所有风险,都可以因为制度合理化与新技术的投入而减少缩小,进而最终利于基本人权的保障,而制度合理化的规范化构建与新技术投入的激励性保障是灾害法治的重要使命,因此加强灾害法学学科建设无疑有利于灾害风险社会语境下的基本人权的保障.
第二,有利于生态文明建设.从经济学角度来看,忽视自然规律而盲目追求建设速度会导致本可以避免但未能避免的灾害损失,无疑是一种严重浪费.因此,如果没有一种综合的系统的灾害法学理论体系的指导,防灾减灾法律制度的制定和实施就会缺乏系统性和科学性,从而无法对建设领域违背自然规律或者不适应自然环境的行为进行有力的规范,必然不利于生态文明建设.
灾害法学的重要目标之一就是实现人与自然关系的最优平衡,从过去只注重末端救济的规范到注重末端救济规范与前台治理规范相结合,使人类活动以不引起灾害或者在人类科学预见的灾害中不受到重大损失为原则,从而有利于生态文明建设.从生态环境变迁的角度研究自然灾害的法律规制是灾害法学研究的一个新趋势.比如在清朝时代的我国台湾地区,由于其自然环境遭受前所未有的破环,成为那时台湾地区自然灾害频发的重要原因之一,致使清代台湾地区出现了"无年不灾"的情况.以古为鉴,要防减灾害损失,就必须注重合理利用自然资源,保护生态环境.
可见,加强灾害法学研究与建设有利于生态文明建设.
第三,有利于社会的和谐.社会的和谐是人类社会幸福生存与可持续发展的必要条件.社会和谐包括人与人之间的关系和谐以及人与自然之间的关系和谐这两个方面.而灾害法律制度的规范对象既包括人与人之间在防灾减灾问题上的社会关系(单凭公民个人行为不但无法有效对抗自然灾害,甚至在自然灾害发生时,多个个体之间也完全可能基于自身狭隘利益的考虑,从而扩大灾害原本可能造成的损失,因而必须规范人与人之间的防灾减灾关系),又包括人与自然之间的关系(人类合理利用自然,最大限度地遵循自然规律,是最大限度减轻灾害的必要条件,因此必须规范人类与自然之间的利用与被利用关系,以求最大限度的防灾减灾).因此,通过灾害法学研究,可以对灾害法的制定和实施及其评价提供科学的理论指导,从而更好地规范人与自然之间的利用与被利用关系和人与人之间的防灾减灾关系,为社会秩序的和谐构建提供有力支持.
第四,有利于国家安全与发展全局.依法有效开展防灾减灾工作,象征着一定的国家安全与可持续发展价值,健全完善的灾害法制体系有助于社会安全感和民众幸福感的形成.我国权威防灾减灾专家郑功成教授指出,我国大多数城市是不设防城市,乡村更是不设防乡村,大多数城乡居民家庭除了防盗意识基本上不考虑应对自然灾害与事故灾害,灾害或风险意识淡薄仍然是城乡居民中的普遍现象.但在财富持续增长、生命日益珍贵的条件下,安全问题已经成为十分重要的民生诉求.
如果我国不从法治战略高度正视公众灾害或风险意识淡薄的现实及其不良后果,不从法治战略高度重视公众日益提升的安全诉求,灾害问题的恶化就可能成为国家可持续发展进程中的重大隐患,重大灾难发生就可能导致公众集体心理危机,进而演变成为大的社会混乱与失控,最终危及国家安全与发展全局.因此,灾害法学研究通过对防灾减灾法治战略思维、价值理念、基本原则、基本制度等重大理论与实际问题的研究,为国家最高决策层提供综合防灾减灾法治战略思想,最终维护国家安全与发展全局.总之,重视依法防灾减灾,方是搞好国家深度安全与促进社会可持续发展的正途.
第五,有利于促进防灾减灾国际合作.防灾减灾需要全球合作.防灾减灾国际合作,既有必要性,也有可行性.首先,诸多灾害具有国际性特征.在21世纪网络、经济国际化、全球化呈加速发展趋势这一背景下,人流、物流、信息流在全球范围快速便捷地流动,人们在充分享受到了地球村的空前便利的同时,也让许多重特大自然灾害和流行疫情迅速直接地波及其他国家和地区.其次,国内灾害的国际效应.一方面,重特大自然灾害后的灾民流动导致传染疾病向外扩散传播,从而危及周边国家安全和社会稳定;另一方面,一国内部自然灾害可能对国际经济与贸易产生严重影响.
因此,提高防灾减灾能力也是国际社会共同面临的重大课题.为此,灾害法学通过高度自觉地加强对防灾减灾领域的国际人道主义交流、合作,最终为人类共同防范和抵御自然灾害作出积极贡献.
三、灾害法学的学科定位
翻阅已有文献,不难发现普遍存在这样两种认识观念,即行政法学者认为灾害法学属于行政法学范畴,而环境法学者认为灾害法学属于环境法学范畴.那么,灾害法学究竟是属于行政法学范畴还是环境法学范畴,或者是属于别的范畴?这就牵涉到对灾害法学学科定位问题的认识.试问,灾害法学究竟能否成为一门独立的法学科?如果答案是肯定的,那么灾害法学究竟是一门具有什么性质的独立法学科呢?灾害法学的学科定位,对于灾害法学深入研究与灾害法制建设可持续发展来说,具有非常重要的意义,因而应当理性思考,作出科学回答.
第一,灾害法学是一门交叉法学科.灾害,是指客观条件的突变给人类社会造成人员伤亡、财产损失、生态破坏的现象,或者说是以自然变异为主要原因所导致的人类生命、健康、财产损失现象.有人把危害人类生命财产和生存条件的各类事件统称为灾害.也就是说,其把由于社会矛盾的突变给人类造成的破坏和影响的现象也称为灾害,这种灾害实际上指社会灾害,比如地区性冲突、国家战争等.由于社会灾害涉及的条件更为复杂,且人为因素更多,纯粹是人类的非理性行为所致,与政治、文化、经济等诸多问题有很大的关联,因此灾害法学的研究对象一般不包括这类灾害(社会灾害).灾害法学研究的是与自然条件的突变有关的给人类造成破坏和不利影响的纯粹或非纯粹的自然现象,即自然灾害,就是人们通常所提到的"天灾".有人根据其特点和灾害管理及减灾系统的不同,把自然灾害分为以下七大类:气象灾害、海洋灾害、洪水灾害、地质灾害、地震灾害、农作物灾害、森林灾害.也有人把自然灾害分为气象灾害、地震灾害、地质灾害、火山灾害、海洋灾害、生物灾害、火灾、核灾害等.不管怎样分类,自然灾害的共性主要有二:一是对人类生活产生不利影响,包括破坏人类生活或者有破坏人类生活安全的威胁;二是自然条件变化过程的极端性或者突发性.
法学,就是研究法律现象的学问,或者说研究法律问题的知识体系,它关注和面向的是世俗的社会生活,为人们在社会生产、工作和生活中产生的矛盾或冲突寻找到符合利益平衡原则的法律解决方案.就是说,法学研究必须以人的社会生活为关注对象,以规范人的活动为出发点,以合理平衡人们之间的利益为最终目标.而在灾害利益平衡问题上,人类的防灾减灾活动就是灾害发生与人的利益关联的切合点,即只有防灾减灾活动,才与灾害与人类的利益同时有关.那么,灾害法学,就是以防灾减灾活动作为研究对象的法学.因此,灾害法学研究防灾减灾法律问题,需要借助其他灾害学科,比如经济学、社会学、管理学、文化学、心理学、工程技术学、生态学等众多学科知识,通过理念创新与概念创新,提出具有法规范意义的术语、原则、规则、制度等.可见,灾害法学是一门交叉法学科.
第二,灾害法学是一门综合法学科.与食品安全法、环境资源法、教育法等众多法律制度一样,灾害法也是由宪法、民法、行政法、刑法、经济法、诉讼法等多门法域规范组成,因而具有综合法的特点,由此,灾害法学科知识也是一门综合法学科知识的交叉集合体.
第三,灾害法学是一门新兴的法学科.灾害法学科是一门在现代社会应运而生的年轻法学科,是一门新兴的法学学科;同时,它也是一门发展比较迅速的学科,是一门具有广阔发展前景的学科.
第四,灾害法学是一门独立法学科.对灾害防减问题进行法律思考是必要的,基于现代法律科学逐渐分化与综合并存的现象,灾害法学发展至今已成为一门相对独立的法律分支学科.
其正当理由在于:首先,从调整对象上看,灾害法学有自己的调整对象.一门法学科能否成立,首先是要看它有没有自己独到的研究对象.比如,宪法学的研究对象是宪法关系(国家权力规范与公民基本权利保障关系)、民法学的研究对象是民事法律关系(平等主体之间的人身关系和财产关系)、刑法学的研究对象是刑事法律关系(犯罪与刑罚关系)、行政法学的研究对象是行政法律关系(行政主体之间关系以及行政主体与行政相对人之间的关系)、环境法学的研究对象是环境法律关系(环境权力与环境权利之间的关系以及平等主体间的环境权利义务关系)、诉讼法学的研究对象就是诉讼法律关系(国家司法权力与诉讼主体权利之间的关系)、经济法学的研究对象就是经济规制法律关系(国家对有关经济行为主体的宏观调控与微观强制关系),等等.灾害法学也有自己独到的研究对象,那就是灾害法律关系(减灾防灾主体因减灾防灾活动形成的权利义务关系).
在灾害法律关系中,主体是国家党政机构及其有关部门、企事业单位、社会团体、受灾民众、其它组织及个人,客体则是各种自然灾害.其次,从已有的传统部门法学关系来看,至今尚无一个部门法学把减灾防灾作为自己的专门研究对象.如宪法学、民法学、知识产权法学学、法理学、刑法学、经济法学、诉讼法学等领域都没有专门针对灾害法问题进行研究.作为当代新兴的部门法学的环境法学(也称环境资源法学或生态法学),其只着眼于研究涉及到第二性灾害问题(也称第二性环境问题,或环境公害问题)的相关法律关系,仅限于对人类环境和自然资源保护问题的研究,虽然与防灾减灾有重要关系,但其并没有对事实上已经发生的灾害问题进行研究,尤其是几乎没有涉及到灾害发生后的减灾救灾环节以及灾后恢复重建等重大问题的研究.换言之,灾害作为一个法律问题,并没有全部被纳入现行环境法学的视野之内,更不要说全部纳入其他法学部门的研究计划中.毫无疑问,这是现行法学研究体系中的一个重大疏漏.鉴于灾害对人类社会生活产生的巨大负面影响,这个疏漏应当给予及时填补.填补的方式就是建立完整而又相对独立的灾害法学学科,使减灾防灾法律问题得到全面、系统、深入地持续研究.再次,灾害法学是以基本人权保障为出发点,以减灾防灾为中心任务的法学理论知识,它是现行法学学科体系大厦中的一个分支,但不局限于传统法学学科研究方法之内,它与灾害工程学、灾害哲学、灾害经济学、灾害社会学、灾害管理学、灾害行政学、灾害历史学、灾害文化学、灾害心理学、灾害医学以及系统科学等密切相关,不可分离.它需要以哲学、经济学、社会学、管理学、行政学、历史学、文化学、医学及系统科学等学科眼光去观察一切有关防灾减灾的法律问题,需要以法学思维与法律术语去借鉴、总结与回应其它社会科学发展的需要.从这个意义上看,灾害法学是一门新兴的交叉性的边缘性学科.总之,在一定意义上,灾害法学作为一门新兴的交叉性的边缘性学科,无不体现出对法学界关于防灾减灾法律问题的研究方法与理论知识创新意识及能力的挑战,无不提醒法学工作者身上应时刻肩负着为人类的未来安全所作不懈探索与努力的伟大使命.
四、灾害法学的框架体系
灾害法学,是对灾害法律问题进行全方位、立体化思考的学问.作为一门新兴的法学分支学科,它是动态的、开放性的.其体系大致应该包括以下内容.
第一,灾害法理学.自然灾害问题与人类行为之间的普遍联系性是灾害法理学需要研究的对象.灾害法理学不仅要回答法律为何不仅能调整人与人之间的关系这一问题,还应回答法律必须调整人与自然的关系这一问题.已有成果研究表明,法律之所以调整人与自然的关系,主要原因在于灾害法律是人们的防灾减灾行为的行为规则.人们的行为既可以作用于人,也可以作用于物(自然环境资源);作用于人的行为可以影响(形成、维持和改变等)人与人的关系,直接作用于人的行为除了直接影响人与人的关系外,还可间接影响人与物的关系;作用于物的行为可以影响人与物的关系,直接作用于物的行为除了直接影响人与物的关系外,还可间接影响人与人的关系.
总之,灾害法理学需要研究能正确指导防灾减灾法律基本价值理念问题.
第二,灾害宪法学.人们都希望生活在一个安全的国家,都希望其基本人身和财产安全不仅不会受到政府随意侵犯,而且在受到其他私人威胁的时候可以指望政府的保护.作为一国根本大法的宪法应该对灾害防治问题作出原则性规定.
我国《宪法》第26条规定:"国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害."第41条规定:"中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害."(第1款)"对于公民的申诉、控告或者检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理.任何人不得压制和打击报复."(第2款)"由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有依照法律规定取得赔偿的权利."(第3款)可见,我国宪法对灾害防治作出了原则性规定.那么,我国宪法关于灾害防治问题的这些原则性规定是否存在着不足呢?如果存在不足,应该怎样完善?这些问题是灾害宪法学者需要研究的重要课题.
第三,灾害行政法学.主要研究减灾防灾行政机关的设置、权力和职责,行为规范,违法责任,责任形式,救灾动员的强制措施等.研究灾害补偿与国家赔偿的区别与联系,灾害补偿的主体、范围、方式和程序,补偿资金的筹备和管理等.提升公民的防灾减灾素质,将防灾减灾纳入国民教育与职业教育,开展全民防灾减灾教育与技能训练,重视防灾减灾科普宣传,树立全民灾害与风险意识,塑造科学的防灾减灾文化,营造全民防灾减灾的氛围等等,这些问题的解决都离不开政府的重视、主导与支持,为了依法推进诸如上述一类的政府防灾减灾工作的高效廉洁的开展,加强灾害行政法的学科建设就是法学工作者的一项当代使命.
第四,灾害民法学.在没有自然灾害影响的日子里,作为民法基本法的《民法通则》、《物权法》、《合同法》、《担保法》、《婚姻法》、《收养法》、《继承法》等,都让民法人感到足够健全与自豪.但是,在发生汶川大地震之后,民法人才醒悟民法学界实际上没有考虑好意外灾害民法应急救济问题.
比如民法上的不可抗力、情事变更原则,商业风险、不动产和动产的交易风险转移,宣告失踪、宣告死亡等概念,没有考虑到对突发自然灾害的应急救济措施.因此,民法只有克服理论研究的薄弱,考虑司法实践的空白,把灾难救援以及灾后重建纳入我国的民法制度体系之中,才能从容应对自然灾害应急救济问题,才能保护好人民的权利,使民族和国家恢复生机.
据有关资料,开展巨灾保险是一项十分有效的灾害防减工作,但巨灾保险与普通保险又存在着诸多的不同,因此如何搞好灾害保险法制建设工作就是摆在民法学者面前的一项重要使命.总之,加强灾害民法的学科建设有十分重要的时代创新意义.
第五,灾害经济法学.如对赈灾性商业行为的税收征收、对灾后重建企业的法律支持等都需要进行研究.灾害经济法学主要研究防灾减灾产业政策法律制度、防灾减灾财政法律制度、防灾减灾税收法律制度、灾区区域经济协调法律制度等内容.其中,防灾减灾财政法包括了防灾减灾预算法、防灾减灾财政融资法(包括国债法、彩票法等)、防灾减灾政府采购法、防灾减灾财政转移支付法、防灾减灾财政收支划分法、防灾减灾财政投资调控法、防灾减灾国库管理法、防灾减灾国有资产监管法和防灾减灾财政监督法等.这些都是灾害经济法学需要研究的对象.
第六,灾害刑法学.违反国家的灾害法律法规,情节严重的,应该受到国家刑法的刑事处罚,这部分刑法,可以称为灾害刑法,比如有关减灾方面的渎职罪,贪污、挪用救灾款物方面的犯罪等.对这些问题的研究可以形成灾害刑法学的知识体系.
第七,灾害程序法学.有效的防灾减灾需要进行程序安全管理及综合效果评估.防灾减灾是一个实体工程,也是一个程序过程.救灾的组织、经费与物资发放、款物捐助等,都需要有相应的程序管理规则.红十字会、中华慈善总会等社团在减灾过程中如何行为,都需要相应法律规定.简言之,防灾、救灾以及灾后恢复重建的计划、过程、步骤、环节,防灾、救灾以及灾后恢复重建救灾方案的论证和设计等,是夯实防灾减灾基础的必要工作,都应该有法可依.因而,灾害程序法学对灾害程序规范研究是必要的.
第八,灾害文化教育法学.自人类社会存在以来,灾害问题就一直存在.古代许多神话传说,都可以视为人与自然灾害斗争史的资料.先进的灾害文化能让国民有较强的防灾减灾意识,可最大限度减轻灾害损失,能让人们在灾害面前,体现出一种必要的相互扶持、抚慰创伤、展望未来的精神面貌.
要充分利用传媒、文学艺术、学校等对先进灾害文化的宣传教育作用.灾害文化与教育法学就是要研究怎样从法律制度角度去合理规范灾害文化与防灾减灾科普知识的宣传教育的学问.从有关报道来看,我国民众灾害意识仍比较淡薄,因此需要强化,因为灾害意识淡薄有时候会放大灾害的危害后果,所以从法制建设角度加强对我国防灾减灾文化宣传教育建设研究,比如对政府和公众防灾减灾意识培养、灾害社会动员与社会参与机制等法制建设问题的研究等,无疑是摆在当代法学工作者面前的一项重要使命,因此极有必要加强灾害文化教育法的学科建设.
第九,灾害国际法学.联合国大会在《加强联合国人道主义紧急援助的协调》中就明确指出:"必须按照《联合国宪章》尊重各国的主权、领土完整和国家统一.关于这方面,必须在受灾国同意的原则上,应受灾国呼吁的情况下,提供人道主义援助.""在现行国际法框架内,国家没有接受国际灾害救援队伍及其人员入境的义务.灾害既可能发生在一国管辖范围内,也可能发生在超过国家管辖范围内的国际公共领域,比如公海、南极等.
一些发生在国际公共领域的灾害也可能在某国境内造成影响.对于发生在一国境内或后果及于一国的灾害,灾害救援队的入境问题取决于受灾国政府.因为,基于国家主权,国家对其土地有最高的属地管辖权,一国是否准许外国人入境,完全是国家主权范围内的事项.""在实践中,各国都是在受灾国请求或同意后才进行国际救援的.
比如汶川地震后,为了救出更多的生命,保障更多民众的健康,我国政府同意俄罗斯、新加坡等国救援队入境."在联合会建议的基础上,2007年国际红十字与红新月联合会第30届会议通过了《国际灾害应对和恢复救助的国内便利和规范指导原则》.这些指南虽不具有法律约束力,但可以认为体现了国际社会的通行做法.
对于防灾减灾国际合作研究与国际救援须经受灾国请求或同意这是国际社会公认的看法,但对于国际救援,受灾国应怎样减少法律和行政障碍,国际灾害应对机制应如何进一步完善等诸多重要问题,是灾害国际法学仍需进一步研究的课题.
第十,灾害环境法学.人类活动所造成的各类环境问题与诸多自然灾害有必然的联系,因此环境法学者研究环境问题时虽然一开始就把其当作公害看待的,但把环境问题与自然灾害问题是区别开来对待的.具体而言,人们把由于人类活动导致的各种环境污染或恶化称之为环境公害(简称公害),把由于自然现象所引起的生命财产损失称为灾害.环境法学者研究的环境问题是第二性环境问题,即"人祸";灾害法学者研究的环境问题是第一性环境问题,即"天灾".从学科上划分,前者属"环境学",后者属"灾害学".但随着人类科技的不断发展,人口的不断增加,人类活动对自然环境的压力越来越大,人类对环境影响的规模也日趋庞大,因而出现了广域环境问题.
广域环境问题可以跨越国界、洲界,带有全球性特征的广域环境问题的出现使得环境问题有可能诱发或转化为自然灾害,有时需要把环境与灾害放在一起去考察.如酸雨是一个大气环境问题,但它导致森林枯萎,土地沙化,水土流失加剧,河湖淤塞,而最终会演化成为自然灾害.简言之,人类活动对自然环境的干扰达到一定程度就可能演变为自然灾害.因此,从灾害学的角度来看待环境问题具有深远意义.反过来,灾害法学在很大程度上也需要从环境保护与治理角度去研究防灾减灾问题.
正如郑功成教授所言的那样:
我国过去几十年强调经济发展和增长,有时是以环境破坏为代价的,恶化了自然环境,引生了自然灾害.这表明不少自然灾害与环境破坏行为有一定关系.笔者以为,如果不处理好经济发展与环境保护的关系,那么自然灾害的防减工作只是一项治表不治本的工作.因此加强灾害环境法的学科建设是一项必须的工作.
五、灾害法学的研究方法
一个学科有很多方法,很难说那种方法是唯一正确的.灾害法学应该有自己合理的研究方法.
关于灾害法学研究方法,可以从宏观与微观两个角度去认识和探讨.
如果从宏观角度来看,灾害法学的研究方法主要有以下四种:
第一,法经济学方法.灾害法学首先应该是讲求效率的法学.灾害法学应该把"安全保障最大化"作为防灾减灾法最为重要的正当性目的之一.为实现这个目标,灾害法学研究应该注入经济学中的效率精神,强调法律设计、运作、实施中的成本与收益的比较,强调作为灾害法首要原则的预防原则(预防为先、预防为主)的经济效率性分析.
第二,法社会学方法.灾害法学研究应面向社会各个层面,注重广泛的社会调查,科学的社会统计,准确数据资料的收集、整理与分析.所有灾害立法、执法与司法及其有关政策的制定都应有翔实的社会实际素材作为依据.在研究过程中,不仅应强调面向世界、面向未来,还强调面向实践.一切科学理论都是从实践中来,又回到实践中去检验的.
第三,跨法学科合作方法.跨法学科合作方法有利于打通法律部门学科之间的壁垒.科学研究虽存在学科分支,但是不应忽视整体视野,法学研究也是如此.在灾害法学研究中,除应充分吸收环境与自然资源法学科的有关研究成果外,还应借鉴法理学、宪法、行政法、经济法、民商法、劳动法、刑法、诉讼法等法学科中的相关成果和研究方法.通过各种法学知识的交流沟通与诸多研究方法的综合运用,保证灾害法学研究在整体法视野下吸收营养顺利成长.
第四,法学科与非法学科合作方法.灾害法学研究应当与现代科学技术最新成果紧密结合.
灾害法学研究应充分尊重自然科学规律.与灾害相关的法律如防洪减灾法、抗旱减灾法、气象减灾法、防震减灾法等法律法规,无不需要得到现代科技的支撑.当然,总结、利用传统的灾害防治管理制度与处理机制并非不是必要的,尊重传统有时会更有利于灾害防减.因此在灾害法学研究中,注重与传统科学技术知识的结合,吸收其中有益的成分,纳入制度构建范畴加以考究是不可或缺的.只有这样,才能做到研究价值的以人为本的人文主义思想得到充分体现.因为自然灾害,总是表现为人与自然的某种对峙.因此,灾害法学研究既应尊重自然科学的理性精神,又不应缺乏丰富多彩的人文关怀.科学精神让灾害法学研究周密、严谨,人文关怀使灾害法学研究处处体现人的主体地位.而关注人的生存状况和人与自然和谐价值则更有利于灾害法法学研究有效促进人类安全生存与持续发展.
但如果从微观角度来看,灾害法学的研究方法主要有四种:
第一,实然研究与应然研究相结合的方法.灾害法学者首先应研究实然问题,灾害法学的应然研究应建立在实然研究基础上.实然研究要为应然研究开路,应然研究是最终目标,只有这样实然研究才有意义,应然研究才具有说服力.
第二,规范研究与功能研究相结合的方法.灾害法学规范研究是把灾害法作为一个不受人力自在规范控制的系统来进行研究.比如研究灾害法的发展规律、灾害法内部的规范协调关系、灾害法的整体与部分关系等,目的在于通过探讨灾害法的逻辑架构,达到进一步修改完善灾害法制体系与具体制度规范.灾害法学功能研究是把灾害法作为一种人造的规范系统来进行研究,目的在于通过探讨灾害法的社会作用,达到进一步修改完善灾害法制体系与具体制度规范.
第三,宏观研究与微观研究相结合的方法.灾害法学宏观研究注重的是对灾害法整个机制、基本原理、基本原则等的研究,目的是从整体上把握灾害法治状态以及未来发展总趋势.灾害法学微观研究注重的是对灾害法具体条文规范的研究.
第四,实证研究与理论研究相结合的方法.灾害法学实证研究很重要.灾害法学实证研究主要是数字统计与案例分析,其中需要实际调研、需要表格制作、需要数据分析.灾害法学理论研究主要是对灾害法原理进行研究.灾害法学研究的目的不仅在于解释现行灾害法律制度与有关政策,而且也在于设计人类防灾减灾应有的行为模式与责任制度,持续推动人类灾害法治化进程.因此,需要灾害法学者一方面注重实证研究,积极通过参与灾害法治实践进一步认识灾害法治理论,另一方面也要注重理论研究,从顶层原理去观察我们所进行的灾害法治实践,进一步指导灾害法治实践.
六、灾害法学的研究现状及未来展望
目前,国内外对防灾减灾法的研究正朝着以综合防灾减灾立法为基础、单行灾害法律为补充的立法体系研究方向发展.国内灾害法学研究正在快速发展,涉及综合防灾减灾、单一灾种研究、防灾减灾技术、规划、区域治理、灾民安置、灾后重建等防灾减灾的各个领域,已取得大量研究成果.与国外的研究情况类似,我国灾害法学研究也是以单一灾种研究为主,重点研究灾害的成因、发生规律、破坏程度和防治方法等.我国在灾害法学研究方面虽有长足的进展,但在研究水平和研究质量与数量上与发达国家尚存在一定的差距,在灾害防治和减灾措施方面的步伐相对发达国家较为落后.总的来说,关于灾害法学研究成果散列于众多学术论文和评论文章中,较少有深层次、全方位的研究论着.国内学者对防灾减灾法的研究,大多是截取其中一个角度,对防灾减灾法律体系构建的探讨大多只是停留在表层,表现出基础理论的薄弱,显得较为肤浅与空洞;对法律体系构建提出的建议,多局限于所截取角度的修补,没有进行系统的整合.从整体上看,国内灾害法学研究显示出较大的行政法学研究主导倾向,并且研究缺乏系统性,显得过于分散,甚至可以说目前不存在整体意义上的灾害法学研究.
具体而言,目前,在国外,主要有欧洲、美国、日本等西方发达资本主义国家的学者对于灾害法律制度研究比较多,但与其他部门法学者研究成果比较起来,其研究的理论基础仍显得较为薄弱.在国内,有少部分学者进行过研究.其中,代表性学者及成果如:
(1)我国防灾减灾法专家、四川大学法学院王建平教授,其代表作品为《减轻自然灾害的法律问题研究》(修订版)(法律出版社2008年版),该书运用比较分析尤其是个案分析方法,在深入分析自然灾害法律特性、防灾减灾法理基础上,对防灾减灾法律价值、国家行为意义、灾区和灾民特征、赈灾法律机制、灾害状态法律对策、国家减灾责任、灾区减灾责任和《防震减灾法》修订等问题进行了系统深入地研究与论证,从防灾减灾义务系统化上构建我国减灾法制.该书曾获第三届全国法学教材与科研成果二等奖.
(2)我国防灾减灾法专家、北京市建筑设计研究院的金磊研究员发表了一系列论文,其主要代表作品为《中国综合减灾法律体系研究》(《世界标准化与质量管理》2004年第5期),该文从研究借鉴国外安全减灾立法经验入手,通过对比分析,试给出中国综合减灾法律体系的基本框架.
(3)我国环境法学者、中国社科院常纪文研究员,其代表作品为《抗震救灾与我国应急环境法制建设》(《环球法律评论》2008年第4期),该文从防灾减灾角度对我国环境应急法制建设问题及解决进路提出一些有益看法.
(4)中国社科院法学研究所孟涛博士后,其代表性论文为《中国非常法律的形成、现状与未来》(《中国社会科学》2011年第2期,获2012年孙国华法学理论青年优秀学术成果一等奖),代表性着作为《中国非常法律研究》(清华大学出版社2012年版),其对非常法律制度与中国特色社会主义法律体系的衔接问题作了有益的探讨,并对我国防灾减灾法的基本制度作了系统的研究.
(5)我国宪法与行政法学者、中国社科院法学研究所莫纪宏研究员,其代表性作品为《日本大地震与日本防震减灾法律制度》(中国法学网首发,2012年12月20日访问),该文对日本防灾减灾法律制度作了深入的剖析,认为我国制定防灾减灾基本法的必要性与紧迫性.
(6)中国政法大学林鸿潮副教授主持国家减灾委重要课题(我国《防灾减灾法》立法问题研究),其认为日本制定灾害基本法的模式已为很多国家所采用,我国也应该制定防灾减灾基本法.
(7)我国环境法学者、武汉大学法学院杜群教授在2011年主持国家社科基金重点项目"构建生态保护和防灾减灾法律体系研究",该课题主要是从环境法角度对我国防灾减灾法律体系构建进行探讨.
(8)我国环境法学者、华南农业大学法学院王权典教授,其代表性作品为《论环境安全视角下的我国灾害防治法制建设》(《自然灾害学报》2003年第3期),该文认为我国法学界在防灾减灾法理论研究与制度建设方面十分薄弱,指出从环境安全保障角度与国际经验比较来看,完善我国减灾法制建设的基本工作涉及到理论研究、立法模式选择、行政体制理顺及执法司法功能强化等多个方面.
(9)华东政法大学的陈书笋博士,其代表性作品为《论行政主体防灾减灾义务的法律构建》(《河北法学》2011年第12期),该文主要是从行政法学角度对行政主体防灾减灾义务的法理基础、基本范畴以及法律构建框架进行了一定的探讨,提出了一些有益的对策建议.
(10)我国防灾减灾法专家、中国人民大学郑功成教授的论文《综合防灾减灾的战略思维、价值理念与基本原则》,该文认为灾情是中国国情日益重要的组成部分,灾害问题的严重性应当促成提升防灾减灾重要性的社会共识;防灾减灾能力是多灾之国综合国力的有效构成要素,有必要将防灾减灾从部门分割、局部调控上升为国家战略,并用科学发展观来指导国家综合减灾实践.综合防灾减灾应确立安全第一、天人合一、主动防范的价值理念,遵循发展与防灾减灾结合,预防优先与抗救结合,责任分担与风险分摊结合,工程措施与非工程措施结合,综合治理与重点应对结合,应急管理与长效机制结合的原则.
(11)我国民法学家、中国人民大学杨立新教授主编的《意外灾害应急民法救济(法学名家丛书)》(人民法院出版社2008年版)也是代表性作品之一,该书主要是以民法的基本制度和具体规则作为依据,结合地震等意外灾害的具体情况,分别进行民法救济的总体研究、民法基本制度的应急救济、物权法的应急救济、债权法的应急救济、亲属法和继承法的应急救济、侵权法的应急救济等问题的研究.
(12)我国着名法理学、法社会学家季卫东先生的《法治构图》(法律出版社2012年版)的第十五章风险社会的法治,也是非常值得阅读的内容,其主要从法社会学或法政策学的角度对风险社会法治课题研究的重大意义、面临的主要问题以及今后的主要创新方向等进行非常有见地的探讨与回答.
(13)我国着名行政法学家应松年教授的《突发公共事件应急处理法律制度研究》(国家行政学院出版社2004年版)、我国着名行政法学家马怀德教授的《应急反应的法学思考:"非典"法律问题的研究》(中国政法大学出版社2004年版),以及我国着名宪法学者韩大元教授与莫于川教授共同主编的《应急法治论:突发事件应对机制的法律问题研究》(法律出版社2005年版)等着作主要是从应急角度对灾害问题进行探讨.
(14)中国政法大学法学院教授、司法理念与司法制度研究中心主任、博士生导师崔永东先生的《预防灾害法制的基本理论及相关立法问题研究》(《法治研究》2013年第9期),该文认为我国应制定一部《预防灾害法》,目前施行的《突发事件应对法》并未充分体现"预防为重"的理念.在《预防灾害法》立法中应当关注两个方面的问题:一是要求各级政府注意应急预案的制定;二是要求各级政府必须重视防灾教育问题.要将预防灾害的培训、体验基地建设纳入预防灾害法的立法范围,使这项工作成为各级政府的责任与法定义务.此外,笔者与兰美海、唐德龙等对我国防灾减灾基本法立法问题进行过探讨,在公开学术刊物比如《灾害学》、《贵州大学学报》(社科版)、《法制与社会》、《贵阳学院学报》等发表过一些论文.归纳起来,目前国内学者的成果主要有以下两个特点:
(1)在研究视角上,多数成果从环境法视角,或者比较法视角,或者行政法视角,或者应急法视角对灾害法律问题进行了研究.
(2)在研究内容上,多数成果仅集中在灾害法的价值意义、基本原则、基本制度、框架体系等方面进行了探讨,但对各具体灾害法的共性研究得不够.
(3)基础理论研究薄弱.少数成果基础理论功夫比较扎实,而多数成果基础理论研究停留在表层水平,显得有些空洞和肤浅.
(4)成果较为单一,多数成果体现为论文,专着性成果极少.
总之,灾害风险的不断增多对现代法治秩序构成了极大的挑战,迫使法学界去重新认识制度化的法治理论管理系统的内部构成、任何公共决策的实践意义和负面影响,以及规范运作与事实之间差距的反省机制,故灾害法治研究具有重要的时代意义与现实价值,然而目前我国法学界在此问题上仍有不少的认识偏见.
法学界有必要针对灾害风险社会的不确定性、管理困难性,我们原先视作不可抗力处理的"例外"的日常化或者紧急状态的恒久化等问题进行全面、深入、系统地学术探讨,争取确立相应的法学学科体系、法学理论体系以及法律制度体系.换句话说,依法治理与有效管理需要高屋建瓴的宏大理论与制度构想作支撑,而这些都最终与灾害法学的学科建设与发展密不可分.笔者相信,虽然目前国内外法学界尤其是国内法学界在灾害法基础理论与制度设计方面的研究仍存在不少问题,但随着灾害法课题研究越来越受到国内外专家学者和政府部门的重视,只要整合现有灾害法学研究队伍,吸收多学科理论知识,运用多种研究方法,灾害法治课题研究一定会更加活跃,灾害法学的学科建设与发展前景应该会更加光明.
