摘 要： 乡村治理法治化是实现“乡村振兴”的重要环节,而且乡村因其自身社会结构的变动和发展需要,亟须法治保障。同时,乡村法治化也面临着治理主体断层,机制不健全以及法治土壤不成熟的困境。倡导多元化治理机制,强化法治制度保障,优化法治环境并改善治理主体机制才能达成良法善治的目标。
关键词： 乡村治理; 法治化; 三治合一;
我国作为一个拥有千年农业文明的大国,乡村问题历来受到政府重视。新中国成立以来,城市之外依旧有广袤的乡村地区且农业人口占有较大比重,因此,乡村治理问题始终是一项重要课题。从1978年以后乡镇政府的设立到1982年宪法确立我国“省、市、县、乡”四级行政机关以及确立村民委员会的宪法地位,不仅打破了自秦“置郡县”而在我国而实行千百年来的“皇权不下县”的传统,更是为村民自治提供法治依据和保障,同时给新时代“乡村良法善治”提出新课题。全面依法治国是一场国家治理的深刻革命,作为基层社会重要组成部分的乡村,是全面依法治国的重点,其治理模式法治化的实现在很大程度上影响着全面依法治国战略的进程。同时,“乡村振兴”战略的实现同样需要乡村治理法治化作保障。
一、乡村治理法治化的价值
(一)乡村治理法治化是实现我国法治化的重要组成部分。
我国是一个人口大国和农业大国,半数以上人口为农村人口居住于农村,农村才是中国法治化进程中的前沿,没有农村法治化何谈中国法治化,农村的法治化是中国法治化的关键。而且从另一层面上讲,日常生活中产生法治相关的群体大多在基层,治理法治化要坚持以人为本解决基层群众的需求,因此国家法治化实现问题在某种程度上便是乡村法治化的实现。当然农村法治化也是农村治理规范化、依法治国方略的具体实施。
(二)乡村社会结构的变化需要法律规范。
伴随着工业化和城市化进城的发展,西方多元文化价值观念的冲击以及网络信息技术的广泛传播,中国传统的乡村社会内部发生瓦解——村庄内部凝聚力涣散,村庄走向分裂而且内部成员也走向分化。相应来讲,乡村法治治理也呈现情、理、法多元并存的转型时期的特点。与此同时,在市场经济的刺激之下,传统的熟人乡村社会已经逐渐变成半熟人社会,传统的地缘和血缘关系在人际交往中的影响力势微、影响范围缩减,同时经济利益影响率快速攀升,仅依靠传统的“血缘亲情”难以调节日益繁复的乡土关系。基于乡土社会结构的内生性变动以及人际交往趋向理性化的原因,乡村治理法治化是最佳选择。当然,随着时代变迁与社会发展,乡村与外界接触交流的频次越来越多,变得越来越开放,该过程伴随着农民主体权利意识的觉醒,其对权利的诉求也对乡村法治提出迫切要求。
(三)维护乡村社会的秩序和谐需要以法治作为基石。
乡村传统的乡土关系已经逐渐打破,利益因素在乡村交往逻辑之中愈发占主导地位,利益因素比重的上升必然会带来各种纷繁复杂的利益纷争,致使乡村社会的矛盾复杂多样,在社会转型时期尤其是在乡村振兴时期面对乡村社会利益矛盾的冲突,法治无疑是最好的解决方法。转型时期的乡村社会往往情、理、法等各种复杂因素相互交织,法治虽有一定的短处但确是经过人类社会长久实践而形成的调节人类社会秩序的宝贵经验。“一准乎法”不但为化解乡村矛盾提供统一标准,更提供了有效的程序方案。此外,农民的法治观念还有待提高,尤其是受家族势力的影响或者外部舆论的煽动时,处理纠纷倾向于外部的暴力或过激行为;“法不责众”的观念在乡村社会影响较深,也是群体性事件发生的一个诱因。因此,维护乡村社会的秩序和谐需要法治,通过法治畅通利益诉求的表达通道、化解社会矛盾。
(四)防治基层腐败呼唤法治。
“信访不信法”可以说是乡村社会普遍存在的现象,在乡村治理过程中借由利益的交织,一些村干部会形成自己的利益网、关系网,当然随之产生腐败,滥用权力、恶意用法的现象给农民造成了“权比法大、官比法大”的假象,农民对法治失去信仰,在其产生纠纷而无法解决时采用信访形式。推进乡村治理法治建设不仅增强乡村法治意识,也有利于阻断利益网络,将权力关进制度的笼子,依法规范基层干部的权力运作,才能预防基层腐败。
二、乡村治理法治化现状及分析
(一)治理主体陷入困境
治理主体缺位现象是谈及当下乡村治理无论如何也不能回避的话题。当前,“以代际分工为基础的半耕半工”家计模式存在于我国广大农村地区,该模式所勾勒的便是当下中国乡村社会的基本图景,这种家庭劳动和收入模式的特征主要是:肩负改善家庭生活状况的年轻人进城务工,多数人只有春节期间才返乡;老年人照顾儿童,照看农业留在农村。大规模的人口流动造成了“空心村”“留守儿童”等现象。本应该是乡村治理主体中的青壮年却外出务工,只留下年迈的老人和稚嫩的儿童,中坚力量的缺失于村庄法治治理没有积极的意义。另外,传统的乡村人才反哺机制也在社会转型之间被打破。人才和教育是乡村发展的关键因素,但是现在的乡村教育旨在让学子“跳出农门”不要回归农村,这样一来就打破了传统的人才回流机制,乡村教育的变革让农门学子失去了返乡的信念、使得乡村发展缺乏人才动力。同理,乡村法治建设也缺少有责任有担当的专业性法律知识人才,缺少法律型人才的带动,乡村法治化建设的步伐显得疲滞。
治理能力不足。农村基层干部受制于教育背景,其文化水平较低、法律素养也有限。在处理农民纠纷时,还存有“家长式”作风,善于讲理而不善讲法,往往对矛盾双方各打五十大板,可见基层干部尤其是随着年龄的增长受“人治”思维影响越大、法治观念越淡薄,延续了乡村熟人社会伦理化机制来治理村庄的做法。农民善用法律能力阙如。法律规范因为其立法技术以及语言文字所受限的缘故不能抛弃其高度的抽象性而做到让每个人都能理解的程度,从这个层面上来讲,农民还不能很好地理解法律;而且,农民还不清楚法律程序以及各个部门法的区别,不能很好地找到解决自身矛盾的部门,自然就在表达诉求等方面有所限制。
(二)治理机制法治化有待健全
立法不完善。我国农村当前存在的“信访不信法”现象,这一方面和基层干部不尊重法治、未能带头树立法治信仰有关,又和涉农立法不完善相连。《村民委员会组织法》规定过于抽象,缺乏详细的条文解释,有关村干部监督罢免等程序规定造成了启动相应程序困难的局面,无法落实对村干部的监督就影响到基层民主的实现,如此村民利益无法通过合法合理的途径表达出来,也有碍于我国基层民主自治制度的运行。此外,有关乡村治理主体的规定我国法律也未做严格区分,例如“两委”的职能以及关系界定模糊,权限配置有失规范;基层政府的职能与自治组织的权限范围划分不明显;当然,有关农村土地承包,宅基地腾退,农业生产等方面的立法均存在不足之处。
体制不健全。碍于官僚层级制度的影响——层级多、组织机构庞大,造成沟通渠道过长,村民表达自身利益的机制运行不畅通且信息失真率升高、效率降低。村民委员会本身是村民自我管理自我教育的基层群众性自治组织,但是村委会的职权发展却出现了行政化倾向,例如在农村房屋拆迁过程中村委会往往率先上阵,成了乡镇政府职能部门的延伸。再者而言,在处理农民和乡镇政府利益矛盾的时候,乡镇政府首先考虑自身权益而干预农民诉求。
(三)法治土壤不成熟
内生动力不足。受我国传统农耕文化影响所形成的乡土社会,虽然在现代化过程中收到经济文化等多重因素的冲击,但基本上还是保持了一个“半熟人社会”的样貌。站在乡村治理法治化的角度理解,所谓的“半熟人社会”就是乡村治理法治化程度有待提升,缺少法律信仰。乡土社会的自生秩序深受历史文化的影响,而且这种文化因素也积淀在农民心中,通过其日常交往而有所表达,即习惯于私力救济和家族权威,抵触人为设定的不符合内生逻辑的法治秩序。处于转型时期的乡村其内生秩序并未完全撕裂,以亲缘和血缘为纽带所建立起来的长幼有序、亲疏差异的“差序格局”没有完全被打破,现代乡村交往逻辑依旧有很浓厚的伦理色彩。换句话说,因为深受传统文化影响而形成的乡村内生秩序并未被外力肢解,村民交往以及村庄治理不能回避伦理关系,因此乡村社会治理在行为意识方面的法治化基础仍需稳固。
司法成本较高。经济基础决定上层建筑,从本质上讲,法治化程度与经济发展水平成正相关关系,换言之经济是驱动法治的内生动力。城乡二元化体制下,农村经济发展水平本身就限制了法治进程的速度;另外,诉讼成本较高也拖缓乡村治理法治化的步伐。司法程序是需要时间成本的,但对农民而言时间就是财富,在大多数以务工为主要收入来源的农民家庭是不会轻易放弃务工时间而去专门进行诉讼的。较低的收入水平和较高的司法成本,令农民在处理纠纷时怠于启动司法程序。
三、完善乡村治理法治化的路径
(一)创新乡村法治推进模式
有关乡村治理法治化推进模式的研究,学者以第一主体和首要动力为参考标准形成了大致三种观点:一是社会演进型,该观点认为社会演进是自然生发的产物,如同乡土社会的交往逻辑和伦理道德色彩浓厚的矛盾解决方式的生成就是自然演进的结果。该观点认识到乡村法治化有其内生性规律,但是过于强调乡村社会的内生性动力因素而忽视了外部介入力量的干预作用,适用该模式会使得乡村法治化演进过程速度放缓。二是政府主导型,该观点认为农村不像城市拥有适用法治的良好环境与土壤,需要政府加强主导作用、加大对农村法治资源投入的力度。此观点与第一种观点相对,强调政府在乡村法治化过程中的积极导向作用,但不免有扩张政府权力的嫌疑;该种模式虽然效率较高,体系规范化程度高,但是民众基础不牢固,盲目适用恐引排异。三是政府社会互动型,此种模式走的是政府推进和社会演进相结合的中间路线,认识到乡村法治建设既要遵循其内生秩序的发展规律也主张政府的适时刺激和引导作用,通过社会多元主体共同参与乡村治理推动法治化建设。综上所述,前两种模式各有利弊但有失偏颇,第三种中间路线二者兼顾较为可采。但作者认为,乡村治理法治化的直接相关主体是农民、其目的也是为解决农民利益纠纷提供一般化标准、法治化最终成果也由农民所分享;换言之农民争端解决机制法治化是乡村治理法治化的基本单元,由此可见农民在这一过程中的重要地位。因此在多元主体参与乡村法治化建设过程中,要突出农民的主体地位,发挥农民权利作用、提升其参与感,引导其树立良好的法律信仰,从“以人为本”切入乡村治理法治化建设。
(二)强化乡村法治制度保障
乡村社会的内生秩序并未完全消解需要在立法中有所表现,有关我国农村等方面的立法要尊重这一特殊情况。有必要编撰一部总纲性质的调节基层社会生产生活关系的法律法规,旨在化解矛盾、保障农民合法权益、促进乡村法治治理有序平稳进行。在立法时要注意两点:首先要厘清“两委”关系、区分“两委”与基层政府的职权范围。再者要规避国家立法和民间法的冲突。国家立法兼顾实体与程序,但是民间法往往注重结果正义而忽略程序正义。因此,在进行相关立法时要贯彻程序正义的价值,扭转民间存在的“重实体,轻程序”的观念与做法。当然,还要尊重民间的习俗、习惯,注意发挥“软法”作用。前述提及我国存在千余年作为皇权补充的“绅权”历史,而绅权治理乡村社会的权利表现形式是族规、乡规、民约等,这种乡规、民约的规范作用弥补了中国古代国家法的缺漏之处。新时代乡村治理从传统汲取养分,继续发挥乡规民约软法治理功能宝贵历史经验的作用,从而达到弥补国家法调节不足的目的。另外,注意与民法、刑法、行政法等基本法律以及诉讼程序的衔接问题,只有与具体法规范相结合才能正确厘清法律关系、与程序相衔接才能有效地实施救济。
(三)促进治理主体法治化转型
乡村治理法治化进程的推进始终少不了治理主体的重要作用,因此人的地位举足轻重,促进治理主体的法治转型才是关键。一方面,要从内部进行治理主体法治化的改造,概言之就是建立规章制度约束村干部的权利规范其行为。因为我国乡村在历史上存在长时间的人治传统,现代乡村治理仍有人治的影子,必须通过建立规章制度约束掌权人,引导其在思想上和实践中法治化的转变。人固然在乡村治理法治化转型中发挥重要作用,但是人也是最不稳定的因素,单有权力约束仍存不妥,另须有奖惩机制来激发其积极性或起到及时警示的作用。建立和完善基层干部的工作法治化考评机制,将考核成绩与其奖惩相挂钩,更能推进乡村治理法治化的转型;同时也要预防考评机制过于僵化,毕竟乡村社会关系较之城市显得复杂,对基层干部的考评也要遵循灵活多变的原则。另一方面,要从外部入手吸收更多的人才回流乡村,更新治理群体的血液。因地制宜地发展乡村产业,创造就业岗位、振兴乡村经济,利用自然优势以及政策引导,吸引人才回流。善于利用乡愁情结,吸引农村子弟学成之后支持乡村发展,由此形成感召力与裙带效应,让更多有志青年为乡村法治化建设奉献力量。此外,乡村法治化需要农民的配合,积极扶持农村民间组织的发展,借助民间组织的力量促进农民思想的转变。
(四)优化乡村法治文化环境
转型时期的乡村,借由网络技术的迅猛发展,暴力、低俗、媚俗文化元素也在乡村文化市场占领一席之地,乡村文化环境需要优化尤其是塑造法治氛围。优化乡村法治文化环境,首先要考虑的是谁来优化?谁作为主体推进乡村法治化文化环境的推动者?优化法治文化环境需要多方主体协助,政府要加大对农村地区的法治文化建设投入,同时联合地方高校的优势,宣传法治文化,培育农民的权利主体意识。集中力量办大事是我国社会主义优越性之所在,政府在乡村法治文化优化中肩负着义不容辞的责任,发挥政府的主导作用在很大程度上保证了乡村法治化的进程;高校有着丰富的人才资源与理论资源,而乡村正好为其理论转变为实践提供一个绝佳场所,高校在乡村法治化过程中是一个有待开发的宝藏,需善加利用。另外,也要发挥新闻、网络、手机客户端等媒体平台的作用,加强法治教育宣传。伴随着网络技术的普及,农民接触外界信息的方式也大多来自手机客户端,尤其是在阅读碎片化的今天,更要善加利用新兴媒体的宣传作用,通过增加农民与法治文化接触的频率影响其观念转型,从而优化乡村法治文化环境,当然也不能忽视发挥传统媒体的宣传作用。
参考文献
[1]宋才发,张术麟.新时代乡村治理的法治保障探讨[J].河北法学,2019,37(04).
[2]李长健.我国农村法治的困境与解决方略研究[J].武汉大学学报(哲社版),2005(05).
[3]韦少雄.乡村治理法治化研究:回顾与展望[J].辽宁行政学院学报,2018(05).
[4]熊娜.社会主义新农村建设的法治思考[J].社会主义研究,2010(03).
[5]夏柱智,贺雪峰.半工半耕与中国渐进城镇化模式[J].中国社会科学,2017(12).
[6]李华胤.农村基层治理体制实践与发展70年:有效的视角[J].中国农业大学学报(社会科学版),2019(05).
