摘 要： 自改革开放和高等学校体制改革以来, 我国高校的规模越来越大, 其二级独立法人单位的财务管理问题越来越影响到高等学校财务管理工作的质量和效益。2012年《高等学校财务制度》明确了高等学校财务管理的主要任务, 高等学校的财务管理建设问题显得日益重要。本文首先梳理了高校二级独立法人单位财务管理的发展现状, 一来高校内部的财务管理制度还处在过渡期;二来高校内部控制制度的建设还十分不完善, 无法满足当前高校财务管理的新要求。本文从会计核算模式、资金管理模式和预算管理模式三方面探索高校二级独立法人单位财务管理新模式的可行方案。最后, 本文对优化高校二级独立法人单位财务管理模式提出了五点建议措施, 以期能为完善我国高等学校财务管理和财务制度建设问题提供借鉴和参考。
关键词： 高校; 二级独立法人; 会计核算; 资金管理; 预算管理; 财务共享服务中心;
Abstract： Since the reform and opening up and the reform of higher education institutions, the scale of China's colleges and universities has become larger and larger, and the financial management problems of the second-level independent legal entities have increasingly affected the quality and efficiency of financial management in higher education institutions. In 2012, the Financial System of Colleges and Universities clarified the main tasks of financial management in higher education institutions, and the issue of financial management construction in higher education institutions became increasingly important. This paper firstly combs the development status of the financial management of the second-level independent legal entity in colleges and universities. First, the internal financial management system of the university is still in the transitional period. Secondly, the internal control system of the university is still very imperfect, which can not meet the current financial management of colleges and universities. New requirements. This paper explores the feasible scheme of the new financial management mode of the second-level independent legal entity in the three aspects of accounting mode, fund management mode and budget management mode. Finally, this paper puts forward five suggestions for optimizing the financial management mode of the second-level independent legal entity in colleges and universities, in order to provide reference and reference for improving the financial management and financial system construction of higher education institutions in China.
Keyword： colleges and universities; second-level independent legal person; accounting; fund management; budget management; fi nancial sharing service center;
一、高校二级独立法人单位财务管理发展现状
随着新兴信息技术的发展, 我国高等院校的财务核算和管理方式也得到了飞速的改进, 实现了从传统的手工记账会计向会计信息系统的转变, 很多高校将大数据、人工智能、移动互联网、云计算、物联网等更加高精尖的前沿信息技术服务于财务领域, 高等院校的财务管理模式也在日益创新。
高等学校在传统意义上是具有人才培养、教学工作、科学研究和社会服务的公立非营利组织, 随着近年来高校的不断改革, 高校越来越派生出更多的职能, 如筹措资金、转化科研成果、孵化产业等具有更高经济和社会效益的功能。按照《高等学校财务制度》 (2012年12月19日) 的规定, 高校财务管理的主要目标包括了会计核算、预算管理、资金管理、资产管理、内部风险控制管理五个方面, 随着高等学校规模的扩展和教育体制改革发展, 高等学校二级单位的财务管理模式越来越暴露出无法实现其财务管理目标的严重问题。一方面由于高等学校内部的财务管理制度还处在“统一领导、分级管理”向“统一领导, 集中管理”的过渡, 体制的不完善和一级单位的管控失效, 使得二级独立法人单位在资金的筹集使用和预算的编制考核过程中暴露出许多弊端。另一方面, 高等学校内部还没有形成良好和完善的内部控制制度和体系, 二级独立法人单位的财务权力没有受到制衡, 不论是在资金的收支管理还是在会计核算与决策管理过程中, 都日益面临着众多风险。由于二级独立法人单位在高等学校中扮演的角色越来越重要, 其财务管理的模式也会直接影响到整个高等学校财务体系的建立和完善情况, 因此在当前的时代背景下, 我们需要对二级独立法人单位的财务管理模式进行优化。
二、高校二级独立法人单位财务管理新模式
(一) 会计核算模式
目前高校二级独立法人单位大多实行的是分级核算管理的制度, 由高校二级单位自己独立实行会计核算和财务管理, 一级单位定期或不定期向二级单位派出委派会计对二级单位实行财务监督稽核, 二级单位定期将财务信息传送给一级单位进行汇总。由于目前许多高校仍旧在实行“统一领导、分级管理”的财务管理制度, 尽管二级单位的财务信息最终要汇集到一级单位进行审核, 受一级单位的监督, 但是无论在时间上还是在空间上都存在一定的延迟, 当二级单位的财务信息反馈到一级单位时, 已经是事后控制了, 难以及时解决问题。并且由于二级单位财务信息中可能存在的错误, 导致一级单位的财务工作无法按时完成, 严重影响整个高校财务管理体系的健康运转。一级单位定期不定期派出委派会计的制度, 不仅消耗了大量的财务和人力资源, 还不能及时地发现二级单位财务管理过程中存在的问题, 甚至可能存在委派会计和二级单位串通舞弊的行为。
由于这种会计核算的不及时性会带来种种弊端, 我们应当在高校实行“统一领导、集中管理”的制度, 建立会计核算科, 会计核算科的职能类似于财务共享服务中心, 对一级单位和二级单位的业务、资金和财务活动实行统一、集中、实时的会计核算。这种核算模式可以打破一二级单位之间的信息壁垒, 减少一级单位的汇总工作量, 降低二级单位舞弊的可能性。首先, 会计核算科的性质应当是一个独立于高校各二级单位和业务活动部门的科室, 由学校财务处直接领导, 不受其他行政单位和院系的影响。其次, 会计核算科的职责是将高校每天发生的所有业务和资金收付活动, 不论是归属于一级单位还是二级单位, 都集中在核算科进行核算, 核算科可以建立不同的账套, 对不同的二级单位实行分账套的管理, 但是最终的信息都会统一汇总到高校的总账套中。最后, 会计核算科应当建立一套统一明确的会计核算制度, 并遵循这一制度进行会计核算。不论是一级单位还是二级单位的业务活动, 都在统一的核算体系中有序地进行, 资金的收付活动、资产的清查活动、债务的清偿活动都能受到会计核算科的监督, 做到透明化、一体化和高效率。这样的模式可以防止由于一、二级单位的分级管理和核算造成的财务信息不对称的问题, 有助于高校财务会计核算制度的健全与完善。
(二) 资金管理模式
对于高等学校来说, 由于其非盈利组织的性质, 其资金的主要来源是政府的财政拨款收入, 政府按照每年的预算给学校划拨资金之后, 如何对这些划拨的资金实施合理有效的管理, 是高等学校财务管理的难点。同时, 对于学校的一些收入和支出, 如学费收入、补贴收入、捐赠收入、课题费支出、劳务费支出、工资福利费支出, 也对高校的资金管理提出了一定的要求。如果高校不能合理地管理资金的收、支、余, 将会使高校的资金链无法正常循环, 可能出现资金短缺的情形。尤其是对于高等学校的二级独立法人单位, 对其资金使用情况进行实时监控是十分重要的, 可以防止二级独立单位私设“小金库”的现象发生。传统的资金分散管理模式是无法满足日益发展的高等学校资金管理规模体系和管理要求的需要, 我们需要对高校资金管理的新模式进行重构。
目前对于高等学校来说, 二级独立法人单位会有自己独立的收入来源, 同时也会有相应的资金支出, 这些资金的收支工作都是直接在二级单位由会计核算科来完成的, 与一级单位的资金收支活动没有联系。我们需要在会计集中核算这一制度下, 建立资金管理科, 所有一级和二级单位的资金收支活动都在资金管理科进行统一核算。资金管理科的职责是每天都需要对当天高校的资金收入、支出和结余登记银行存款日记账或者现金日记账, 并与各二级单位的独立账套和总账进行汇总登记。由于资金管理科的存在, 可以直接对一级和二级单位的资金使用情况进行实施监控, 资金管理科每天将当天的信息及时汇总到总账套中, 有效地提高了高校资金管理的安全性。除此之外, 要由资金管理科确定专门负责资金管理的会计, 建立整个高校的资金池, 将资金管理分为内部资金往来结算和对外资金结算两个部分, 合理地分清楚高校资金的划拨和使用情况, 有效地对二级单位的资金使用情况进行考核, 同时开设高校统一账户, 保证高校资金的安全, 提高高校资金管理的水平。
(三) 预算管理模式
对于高等学校而言, 预算管理是财务管理中十分重要的环节, 通过预算管理的全过程, 高校可以有效地控制其资产、负债、净资产、收入、支出、结余等财务状况, 保证财务信息的真实性。预算管理的新模式包括预算的编制、预算的执行、预算的考核评价三个环节上的创新。
首先, 预算的编制。在传统的高校财务管理模式下, 高校一级单位和二级独立法人单位各自独立地编制学校和二级单位部门的预算, 这将导致预算的制定没有一个统一的标准, 对于收支情况的估算没有统一的会计口径, 各部门制定的预算也不具有可比性。在新模式下, 预算的编制应当由高校的一级单位设立预算管理科统一编制, 一级单位既要编制高校整体的总预算, 又要在和各部门的相关财务负责人的配合下详细编制各二级独立法人单位和各部门的预算, 然后在高校财务信息系统中录入预算, 方便各部门查询和实施预算, 即预算应当实行“集中编制、统一执行”的编制模式。
其次, 预算的执行。当预算管理科统一编制了全校和各二级单位的预算之后, 各二级单位应当在预算年度内遵循预算的安排, 合理安排资金的收支情况和业务活动的开展进度, 保证财务活动能够在预算的控制范围之内。尽管各二级单位独立地执行着本单位或本部门的预算, 但是由于预算在编制时就是由一级单位经过综合考量之后制定的, 因此各部门的预算执行情况也都在一级单位的事先控制之中, 这种控制评价能够在一定程度上保证二级单位科学合理地执行预算。同时, 各二级单位应当定期向一级单位提交预算执行情况, 方便一级单位对预算差异进行调整, 推动高校建设健全的预算执行制度。
最后, 预算的考核评价。在传统模式下, 二级独立法人单位的预算执行情况难以得到很好的监督和考核, 往往存在预算和实际偏离过大的情况, 预算形同虚设, 没有得到很好的贯彻执行。在新模式下, 应当由预算管理科统一执行预算的考核工作, 在一个预算年度末对各二级单位的预算执行情况进行独立的考核和评价, 并将评价结果反馈给上级主管部门。这种模式既有利于预算单位根据预算执行结果适当调整下一年度的预算安排, 也有利于上级部门对本单位或本部门今年各指标的完成情况进行总结和考评, 从而对应采取相应的奖惩措施。
三、优化高校二级独立法人单位财务管理模式的措施和建议
(一) 建立会计核算科, 完善二级独立法人单位会计集中核算制度
高校的二级独立法人单位应当实行会计集中核算的制度, 财务集中核算是相对于二级单位分散核算、定期汇总而言的。在会计集中核算制度下, 高校下属的二级独立法人仍保证自主经营和自负盈亏不变, 但是对其不设立财务部门, 而是在高校一级法人单位设立单独的会计核算科, 不论是一级单位还是二级独立单位的财务工作都由会计稽核统一集中进行核算。实行集中核算制度可以保障内部控制制度的落实, 从而起到对二级单位财务工作的合理监管。建立健全会计集中核算制度, 可以提高会计的服务质量, 保证一级单位和二级单位的有效沟通和信息反馈, 及时反映资金、财产、物资等信息, 更加明晰会计的责任, 防止出现责任扯皮的问题。
(二) 加强一级法人对二级独立法人的财务稽核与内部控制
尽管高校的独立二级法人组织拥有财务自主权, 要对财务的真实性和公允性负责, 但是高校一级法人单位必须对二级单位实施财务稽核和内部控制, 通过授权和收权, 使二级单位的财务状况处在一级单位的把控之下。所谓财务稽核, 是指一级单位需要对会计凭证、会计账簿和会计报表进行定期或不定期地检查和复核, 并且要制定严格统一的财务核算标准对二级单位实施财务监控。所谓内部控制, 是指必须将二级单位的财务核算纳入整个高校的内部控制系统之中, 并且在财务核算环节设立关键控制点和对应有效的控制措施, 将财务风险、业务风险和其他风险控制在预定的可承受范围之内。
(三) 强化会计委派制下委派会计的风险管理职能
实行高校会计委派制度, 有利于加强对二级单位的财务监督和学校的廉政建设, 同时能够保证高校资产的保值增值, 起到防止资产流失的作用。在高校实行委派会计时, 必须首先明确对委派会计的监管制度, 加强对委派会计的监督考核, 委派会计人员必须由建立的会计核算科来管理。其次要明确被委派会计的职能和权利, 恰当授予被委派会计一定的职权, 有利于委派会计展开监督资产流失、防止财务舞弊的工作。同时需要对委派的会计进行权限的划分, 防止委派会计由于权限过大所造成的舞弊行为。因此, 委派会计制度既有收益, 也有风险, 只有加强管理, 才能提升委派会计的风险管理意识, 保证二级法人单位的财务真实性和公允性。
(四) 落实高校财务信息系统建设, 加快高校财务信息化建设进程
在信息化时代, 高校的会计信息系统必须进行流程重组。传统的差旅报销、资产管理、资金拨付等业务流程已经导致严重的信息滞后的问题。高校二级法人单位应当落实财务信息系统的建设, 做到能将高校各下属二级法人和非法人单位的财务信息进行实时传输。这种信息传输通常需要通过VPN服务器和会计账务处理系统进行结合, 各二级法人单位通过服务器将子账套传输到一级法人单位的总账套中, 这样可以对二级法人单位的财务信息进行实时监控, 从而加快高校财务信息和业务信息的实时同步进程。高校的财务信息系统, 可以帮助高校更好地执行全面预算和资金管理两大职能, 实现信息的动态收集和处理, 还可以实现预测的功能, 依托大数据技术, 通过建立的模型提高预测的精度和准确度, 以最快的速度将处理挖掘后的数据信息提供给决策者。
(五) 探索建立高校管控型财务共享服务中心模式, 实现业财融合
所谓建立高校管控型的财务共享服务中心模式, 指通过建立一个高校财务共享服务中心 (FSSC) 的方式, 形成“基础财务、管理财务、战略财务”三级财务管理体系的工作方法, 达到业财融合的目的, 实现业务与财务的一体化。高校FSSC系统一般要求可以进行财务的远程处理操控、业务数据的标准化录入、资产的统一集中核算、资金的实时跟踪反馈等功能。高校建立的财务共享服务中心, 一般需要包括基础信息服务平台、业务和账务处理子系统以及财务信息共享平台三个组成部分。通过这个系统, 高校可以将不同的二级法人单位的信息进行集中统一批次处理, 这样使得账务处理更加规范化和标准化, 加快账务处理流程, 同时也可以降低管理成本, 实现低成本财务监督, 使会计的职能更多地由会计核算向财务管理转变。
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