引言
韩国虽在1982年就制定了《社会教育法》,但在教育政策方面,社会教育的重要性总是被置于学校教育之后.而1995年5月31日推出的《树立新教育体制之教育改革方案》(以下称《教育改革方案》),使韩国的社会教育进入新的转换期.该方案揭示了韩国振兴国民终身教育的愿景,并推出多样化的终身教育政策.基于此,韩国政府还对教育法体系与教育行政组织进行了大规模的改革,并随即建构了振兴终身教育的相关体制.这使原来一直处于边缘地位的终身教育成为制定教育政策的核心主题,呈现出前所未有的发展势头.在《教育改革方案》中,明确指出将"建设开放的教育社会和终身学习社会"作为今后韩国新教育体制的发展目标.
随后,以改组终身教育行政组织(1996年),制定《终身教育法》(1999年),建构终身教育体制(2000年开始)等为重点的重大教育改革接踵而至.
经过上述改革,不但加强了大众对终身教育的认识,也带动了国民对终身教育的需求.但是,《终身教育法》在制定之初便存在着许多问题,在历经韩国终身教育学会、执政党与在野党提出的全面修正案后,于2007年12月14日公布了折衷修正的《终身教育法》.(李正连,2008)目前,韩国终身教育的理论与实践之所以蓬勃开展,可以说正是得益于法制的保障,这值得我们去深入地了解与研究.本文主要是以2007年《终身教育法》修正后的动向为分析对象,并结合对韩国首都首尔特别市(以下称"首尔市")的终身学习事业的分析,把握《终身教育法》修正后韩国终身教育振兴政策的动向及特征,以期对中国终身教育政策的制定及实践的发展提供借鉴.
一、《终身教育法》的修正内容及意义
2007年修正的《终身教育法》主要变更内容为:明确终身教育范围;制订终身教育振兴基本计划及重组终身教育支援体系;培育终身教育专职人员及强化设置标准;新增文解(识字)教育相关规定等.这次的修正不仅明确了终身教育的范围,而且也使中央与地方的职责与权限更加清晰,因而有利于调动地方的积极性.上述修正使韩国的终身教育向前迈进了一大步,中央和地方政府皆积极着手推进终身学习的发展.中央于2008年2月成立了"国家终身教育振兴院"(National Institute forLifelong Education);各地方自治体方面,广域自治团体(市、县地方政府)纷纷加速制定终身教育振兴条例,而基层自治团体(市区、乡镇)也陆续开始制定终身学习条例.
具体就其意义来说,首先,《终身教育法》修正法中明定终身教育的范围为:正规学校课程之外所有有关补习教育、成人基础·读解教育、职业能力提升教育、人文素养教育、文化艺术教育、公民参与教育等有组织的、系统的教育活动(第2条第1项).这就使终身教育的领域更加明确,而且正如从成人基础·读解教育中所看到的那样,其在某种程度上也反映了教育福祉的观点.其次,《终身教育法》修正法中新增加了有关终身教育振兴基本计划的条款,并透过重组终身教育支援体制,力图建构更加系统且有效率的终身教育行政与财政支援体制.修正法第9条规定,教育科学技术部长官(相当于我国的教育部长)每5年必须要制定终身教育振兴基本计划;第11条规定,市与道(相当于我国的市与省)长官必须要每年制定与实施终身教育振兴执行计划,这一规定强化了国家及地方自治体振兴终身学习的义务.国家及市道级别终身教育振兴院及终身教育协议会等机构的设立又促进了一般行政和教育行政之间合作关系的建立,有利于终身学习事业的开展;另外,在培育终身教育专职人员及强化设置标准等方面的举措不仅明确了"终身教育士(专职终身教育工作者)"的具体配置标准,而且有助于提升终身教育工作者的专业化水平及能力.
二、《终身教育法》修正后韩国终身教育支援计划的实施及其主要内容
1.终身学习城市支援计划(Lifelong LearningCity Project)终身学习城市支援计划是指为促进地方终身学习的发展,自2001年开始每年以市·郡·区(即市区、乡镇,基础自治团体)为对象,通过公开招募选定特定地区并为其提供支援的计划.韩国政府之所以要推动此项计划,主要原因有以下三点:第一,为应对急速的社会变迁.随着知识社会的形成,国家和地方为谋求发展不得不积极建设学习型社会.第二,伴随着地方分权化时代的到来,要求掌握有利于促进地方可持续发展的新知识并推动地方文化的发展.韩国政府多年来持续稳固的中央集权制度,导致首都的人口与资源过度集中,与地方产生极大差距.自1990年代中期开始,随着地方自治的发展,"自立型地方"的发展成为地方政府要解决的新课题.为达成"自立型地方"的目标,不但需要重建地方自治体制,更需要培养社区居民的自治能力,因此推动社区居民的自主学习活动尤为重要.第三,为扩展和有效利用地方学习资源.近年来韩国民众对终身学习的重要性有了更加广泛的认识,不只是学校教育,对于图书馆、终身学习馆、居民自治中心、大学附设终身教育院、市民会馆、各种文化中心等为社区居民提供学习机会的需求也有所增加.在上述背景下,韩国政府开始在各地建立学习型组织,并将相关机构网络化,以聚集众多的人力和社会资源,藉此推动终身学习城市建设计划,以实现地方创新及提高社区居民的自治能力.
建设终身学习城市计划从2001年开始实施,该计划不仅使得终身学习城市在数量上有所增长,在计划的种类、预算和规模等方面也随之扩大.鉴于法律依据薄弱的现实情况,2007年12月全面修订的《终身教育法》,就新设了与终身学习城市建设的相关条文,规定"国家为促进地区社会终身教育的积极发展,需要指定并支援特定的市、郡及自治区为终身学习城市"(第15条第1项),以及"为增进终身学习城市间的合作及资讯交流,需要设立全国终身学习城市协议会"(第15条第2项)等.
就建设终身学习城市计划的具体情况来说,从2001年指定3个地方政府开始,到2012年为止总计有90个地方政府被指定,这表示全国232个基层地方政府(市·郡·区)有1/3以上是指定的终身学习城市.到2004年为止的终身学习城市计划,主要以新指定的终身学习城市和优良支援计划为中心.自2005年开始,则逐年增加终身学习城市咨询辅导支援计划、终身学习成果标准化计划、一城市一特色支援计划、终身学习城市联络网支援计划、终身学习城市基础建设计划等.从2006年开始则转为强调综合管理及建设终身学习城市的重要性,并追加了对新指定城市的审查和管理等.另外,由于自2007年开始正式实施终身学习城市居民满意度调查,因而使评鉴审查方面的管理费用大幅增加.
2.终身学习账户制度(Lifelong Learning AccountSystem)终身学习账户制度是将个人的学习经验进行统一集中管理的制度.韩国政府的政策目标是,期望通过此制度来促进全民参与终身教育,藉由个人学习成就认证以及系统化学习履历管理,使个人的学习成就发挥最大社会效果.
该制度的构成要素主要包括学习课程评鉴、学习履历管理系统的建构和运作、学习成效的活用方案三大部分.学习课程评鉴是指在终身教育机构开发及管理的课程之中,将达到要求标准的课程认定为可登录于终身学习账户学习课程的认证手续.学习履历管理系统是指学习者可通过线上学习账户管理其所有学习履历及成果,该账户甚至也可管理个人资讯、终身教育选课成果、特别记载事项等.在此学习履历管理系统里累积储存的学习成果既可以发给个人学习履历证明书,也可用于取得学历和学位,以及作为资格认定和就业的依据(见图1).
韩国政府为进一步落实此制度,自2006年到2009年间,以7个自治团体为对象开展了"终身学习成果标准化计划",2008年该项计划开始示范运作,并于2010年10月29日正式启动"学习履历管理系统".(终身学习账户制度,2012)从前任政府开始,终身学习账户制度被视为国家政策,旨在促进各省厅的教育及培训责任部门间的合作,通过与初·中等学历以及大学学分的认定合作,来提高该制度的有效运用,甚至还通过规划与其他履历管理系统和资格系统的合作来扩大账户登录内容的范围.
3.终身学习中心大学培育计划(LifelongEducationUniversity Project)随着知识社会的到来,韩国大学的定位也开始发生变化,原来的那种受限制的开放大学逐渐转变为能够提供并开发符合社区居民教育需求的学习课程,以支援成人继续学习的大学.为此,韩国政府将"强化高等教育机构的终身教育职能"作为国家政策的重要目标之一,并从2008年9月开始大力推进"终身学习中心大学培育计划".该计划支援大学摆脱传统的大学教育模式,改革高等教育管理体制,着眼于大学要提供能符合地方社会和社区居民学习需求的弹性化教育课程.社区成人学习者在被选定的终身学习中心大学就学的学费由国家财政给予补助,补助款通过地方政府来支付,根据学费与所得水准,每一位成人学习者最多可获得50万韩元(约2775元人民币)的补助.
2009年的第一次计划共选定11所大学,并与53个自治体合作开展该计划.在2010年的第二次计划中,选定30所大学,在2011年又有24所大学被选定.该计划的主要成果有:一是具体建构了社区和大学间的合作机制;二是推动了开发具有大学特色的大学终身教育体制的典范;三是规划并采用了各种认证和活用成人学习成果的方法.
4.成人识字教育支援计划(AdultLiteracyEducationProject)据2005年韩国统计厅的调查结果显示,韩国15岁以上的人口不具备小学和中学学历的人数约有599万人,占总人口的15.74%.另外,2008年韩国国立国语院实施的"国民基础识字能力调查"显示,19岁以上的成人当中,约有1.7%的人不具备读写能力,另有5.3%的人缺乏文章理解能力,这表明在韩国,仍然有很大一部分人口需要接受识字和基础教育.此外,由于近年来外籍劳工和外籍新娘人数不断增加,因此识字和基础教育就显得更加重要.为此,自2006年起,为提高国民的基础素质与社会适应能力,韩国政府开始推动"成人识字教育支援计划",为低学历的成人提供二次受教育机会.自实施成人识字教育支援计划以来,政府补助款与参加人数皆逐年增加.下表为2006-2009年的补助款和参加情况的变化,显示在4年间接受补助的基层地方政府的数量呈倍增趋势,4年间学习者的人数总计达8万人左右.
根据2007年修订的《终身教育法》,政府一方面加强对修读完市、道教育厅指定的"文字读解教育课程"的18岁以上成人学习者建立承认小学或中学学历的认证系统,另一方面则着力于制订识字课程专门教师的培育和进修计划.
5.弱势团体周末课程终身教育方案支援计划(Lifelong Education Program Project)终身学习社会的宗旨是无论何时何地,任何人都能接受所需要的教育,但实际上,终身教育的实施对象有着年龄和学历的差距.为此,韩国政府为给老年人、身心障碍者、低收入人群、外国人等在接受教育上相对处于较弱势的群体提供更多参与终身学习的机会,从2001年开始推动"弱势团体终身教育方案支援计划".
2001年政府出资2亿韩元补助了20个方案,且逐年增加,到2009年针对194个方案累计补助了9亿9千5百万韩元.另外,由于2006年开始推广实施每周休息两天制度,利用闲暇时间的自主学习或是参加周末亲子教育活动的需求,以及知识社会中成人持续开发自身能力的需要渐增,"周末课程终身教育方案支援计划"便是针对这种情况开展的活动方案.该计划主要是为扩大国民接受终身教育的途径和机会,政府鼓励利用周末空闲时间学习的终身教育方案,并通过引导周末课程方案的实施,建构有效活用空闲时间的"空闲-学习"循环支援体系,以增强国民的终身学习参与力度.
6. 自学学位制度和学分银行制度近年来,为了顺应成人对高等教育的需求,政府以扩大高等教育机会和协助成人易于接受高等教育为目标,建立了自学学位制度和学分银行制度.
所谓自学学位制度(Bachelor' s Degree Examinationfor Self Education),是学习者自学的成果在经过认定考试合格后,可授予学士学位的一种制度.该制度从1990年开始实施,到2009年为止,发展到在国语文学、英文文学、经营学、法学、行政学、幼儿教育学、计算机科学、家政学和护理学等9个专业领域实施.而所谓学分银行制度(AcademicCredit Bank System),则是指在校外的各种学习经验与资格可以学分的方式加以认定,当学分累积到指定的标准后,便能授予学位的一种制度.
1997年《学分认定法》制定公布后,1999年开始出现学位取得者.现在利用学分银行制度的学习人数逐年增加,到2009年为止注册人数已达到453989人,较1998年增加了约650倍.在学分银行制度中,不仅在修习认定科目后可取得学分,而且与专业相关的资格或是重要的、无形文化资产的资格也可换算成学分,甚至自学学位考试中合格的科目也可换算成认可的学分.
7. 终身教育专业人员的培养及其能力提升计划《终身教育法》经过全面修订后,使"终身教育士"制度在职务、学习课程、进修、配置标准等方面的规定都更为具体."终身教育士"必修的终身教育学分由2学分提高到3学分,教育实习期间也由3周延长至4周.同时,明文规定终身教育中心和终身学习馆等公共终身教育机构都必须设置"终身教育士"的条文.以往高等教育机构为"终身教育士"的主要培育机构,现在则扩大到学分银行机构和终身教育振兴院.此外,为提高全国各类终身教育职员在教育一线的专业能力,教育科学技术部提供了相关进修方案.具体内容包括以终身学习城市的地方行政首长和教育首长为对象的"终身学习城市领导人研习",实施全国终身教育相关职员的职务研修、国外研修、"终身教育士"进修教育、"终身教育士"资格晋升课程等方面的进修,以提高其专业能力.
三、首尔市推进终身学习城市建设计划的实践
1. 首尔市推进终身教育振兴政策的背景
韩国首都首尔市是一个聚集全国总人口1/5的巨大都市.到2013年3月为止,首尔市人口总数为10437737人(男性5155053人、女性5282684人).
其中,65岁以上人口有1130508人(高龄化率达到10.8%),虽然高龄化比例还不算高,但是与2001年的585897人相比,10年内约增加了2倍,其高龄化正呈现急速上升的趋势.此外,近年来韩国的外籍劳工以及国际结婚的新居民骤增,对多文化的理解需要也随之增高.尤其是与都市的低收入户或是与农村男性结婚的外籍新娘和其子女的"多文化家庭"问题是目前韩国社会的重要课题.
2011年在韩外国人口有1265006人,首尔市则从2001年的67908人增长到2012年3月的245680人(男性117765人、女性127915人),增加了4倍之多.不过,首尔市每户人口数则逐渐下降,从1980年的4.52人减至2013年的2.44人,单人户口(2010年占23.8%)却逐渐增加.尤其值得注意的是,单人户口之中有46.9%是60岁以上的高龄者.
综上所述,近年来首尔市急速形成的少子高龄化所带来的人口结构变化、外国籍人口(多文化家族)增加、全球化与信息化发展等使韩国社会发生较大变化.为应对社会变迁所导致的各种问题,韩国迫切需要而且也正在积极建构能应对这些变化的体制.首尔市政府认为市民对当前社会现状的认识以及自治能力极为重要,因此特别着力于推动市民的终身教育.
2011年市民活动家出身的朴元淳(Park Wonsoon)当选市长以后,大力推进多方面、多层次的社区事业.
2. 终身教育振兴推动体制的建设
基于2007年修订的《终身教育法》,首尔市于2009年3月18日制定了《终身教育振兴条例》.该条例第8条规定,为了建立及实施终身教育振兴计划,首尔市必须设置审议评鉴机构"终身教育协议会".据此,首尔市于2009年5月18日组建终身教育协议会并举办第一次审议会.终身教育协议会以首尔市长为议长,以首尔市教育委员会的副教育长为副议长,而首尔市议员与终身教育相关公务人员、专家、终身教育相关机构管理人员等则为协议会委员.之后,经过与终身教育专家等相关人员的研讨,制定如图2所示的"终身教育综合发展计划(2010-2014)".设定的目标是使首尔市成为名列世界前10的终身学习城市,并划定建设首尔型终身学习城市的重点为:完善终身学习相关硬件设施、提供多样学习方案、建构系统的网络体系.
为了实施上述推动方案以及相应的计划,自2010年9月27日开始,首尔市将过去经营企划室的教育企划职员所负责的终身教育相关业务独立出来,并设置"教育协力局"(教育合作局),重组相关组织并在其下设置学校支援科、教育差距排解科、终身教育科.同时于终身教育科设置终身教育企划组、终身教育事业组、终身教育支援组(2013年3月追加设置市民大学管理组),这就使得终身教育企划以及计划支援等相关责任单位的体制建构渐趋完善(详见图2和图3).
3. 推进以人文学为中心的终身教育
从2001年开始,在韩国政府推行的终身学习城市建设事业当中,首尔市有7个区被政府指定为积极发展终身学习事业城区.为了提高市民生活质量,首尔市通过开发和运用高质量的终身教育项目,从2010年开始实施终身学习项目公募计划,开展各种优秀事例发表研讨会,并积极地对其成果进行评价、表彰.
2013年首尔市提出"快乐终身学习,唤醒我,改变世界"的口号,大力推进终身学习计划的具体实践.在首尔市政府大楼内设立"首尔市民大学"(Seoul Citizens College),并以此为据点与各地区图书馆和当地社区紧密联合,旨在为市民提供以人文学为中心的终身学习.这一主旨改变了以往以兴趣或教养讲座为中心的学习内容,并作为给市民提供反思人生的机会和培养成熟市民能力的一项计划.在首尔市民大学,围绕人文学的反思(Reflection Based on the Humanities)、市民民主主义(Civil Democracy)、生活基础(Base of the Life)、艺术的想象力四个主题,每周二和周四免费向市民提172门的课程.市民大学主要由首尔市经营的"首尔市市民大厅(Seoul Citizens Hall)的市民大学"和"首尔市市立大学(The University of Seoul)的市民大学"以及与首尔市合作的"不同区域的市民大学"组成.
值得一提的是,首尔市采用聘用具有专业知识的普通市民为讲师的"访问终身学习"的新方法,为工作繁忙、移动不方便的残疾人提供"首尔市终身学习平台",提供无论何时何地都能学习的学习环境.首尔市还积极支援由各地市民自主发起经营的学习小组,开发多样的学习模式,大力支持市民主导的学习社区运动.并且强化各种有地方特色的终身学习项目的运作,特别是今后需着力发展那些通过学校开展的终身学习支援事业.
另外,2011年10月26日当选的朴元淳市长拥有长年从事市民运动积累的经验,通过发展以地区为基础的"福利和教育",提升首尔市民的生活质量作为施政目标,在2012年9月设立了"首尔特别市地区共同综合支援中心",致力于地区共同体的终身学习支援事业的发展.
四、《终身教育法》修正后韩国推进终身教育政策的特征
通过对《终身教育法》修正后韩国终身教育振兴政策动向的分析与介绍,可归纳其特征如下.
第一,国家相关政策的制定与引导是推进终身教育的根本动力,足够的经费和人力资源支撑是必要条件.《终身教育法》修正后,为了振兴终身教育而展开的支援计划不仅大大提升国民参与终身学习的积极性,相关的制度建构和经费投入也保证了终身教育事业的顺利开展.
第二,注重整合各类教育资源,特别是在建立多样的终身教育机构和设施等平台的同时,也注重发挥学校教育的作用.韩国的终身教育促进体制从纵向看,有中央-市、道-市、郡、区三个级别;从横向看,主要经由各级行政单位、审议协议机构及专责推动机构三个方面.这种三级推进框架使韩国终身教育计划得到行之有效的制定、审议、执行.
通过纵向与横向的建设,韩国政府建构了完整的终身教育促进体系,从而能够在终身教育理念的指导下推进韩国终身教育工作的展开,使得终身教育的各项政策有效落实到每一个地区的居民,国民接受终身教育的权利得到良好的保障.与此同时,韩国政府也非常重视学校教育(中小学特别是大学)在推动终身教育中的重要作用,并采取了必要的措施.如"终身学习中心大学培育计划"的实施及利用业余时间在中小学开展终身教育课程等.
第三,实施面向全员并开展全程的终身教育,特别注重增加弱势群体的教育机会.通过前述分析可以看出,韩国政府在为全体国民提供无论何时、何地、何人都能接受的终身教育机会方面可谓不遗余力.特别是对于低学历者、老年人、身心障碍者、低收入人群、外国人等在接受教育上相对处于较弱势的群体,主要致力于为其提供更多参与终身学习的机会,并从2001年开始推动"弱势团体终身教育方案支援计划".
结语
近10年来,从终身教育的立法到各项政策的推广实施,韩国终身教育领域出现了前所未有的变化,包括提高了社会大众对终身教育的普遍认识,缩短了地区间的教育差距,推动了应对知识社会挑战的教育建设,且藉由学习强化了地区间的联系与合作,并提高了社区居民的自治能力.尤其是2001年开始实施的"终身学习城市建设计划"为韩国终身教育的发展带来极大的福祉.不但系统地完善了各自治团体的终身教育基础设施,而且促进了社区网络的发展,同时建立了将学习成果运用于地方的循环体系,提高了国民对终身教育的理解,促进了社会参与,进而推动了社会的协调发展.
目前不只是首尔市,各自治团体也在积极地推进终身教育振兴计划.几乎所有的广域自治团体(16市·道)皆制定了终身教育振兴条例,而制定终身学习条例的基础自治团体也在逐渐增加中.甚至大部分的广域自治团体在其条例之中,也规定了设置终身教育振兴院及相关管理条文.各自治团体正式建构终身教育振兴制度基础及支援体系是在《终身教育法》修订之后才展开的,因此对于其成效的检验时期或许尚早,但是各地方自治团体从1990年代中期开始进行地方分权,至少可以说终身教育是其推动地方改革以及提高市民自治能力的最佳途径.
参考文献:
[1]李正连(2008).韩国修订终身教育法:意义与课题[J].东亚社会教育研究,(13):46-80.
[2]国家终身教育振兴院(2012).全国平生学习城市指定现况[EB/OL].[2012-05-14].
[3]终身学习账户制度[EB/OL].[2012-08-25].
[4]韩国国家终身教育振兴院(2009).2009终身教育白皮书[M].首尔:韩国国家终身教育振兴院:184.
[5]Seoul Statistics Site[EB/OL].[2013-05-24].
[6]首尔市(2010).首尔特别市终身教育综合发展计划--终身教育5年计划(2010-2014).
[7]首尔市终身教育综合发展计划[EB/OL].[2013-05-24]
[8]终身教育,使人文学之花盛开[N].国民日报,2013-04-10.
[9]首尔特别市地区共同体综合支援中心[EB/OL].[2013-05-24].
