在建设工程招投标过程中,串通投标的行为一直屡禁不止,除一部分企业、一部分人存在价值观念畸形、无视法律和职业道德之外,违法行为难以认定、违法成本低也是重要原因。
一、串标的定义
串标是指在招投标过程中,投标人相互串通或投标人与招标人串通投标的行为,即投标人为获取中标而互相串通投标报价,损害招标人或其他投标人利益,或是投标人与招标人互相串通,损害其他投标人利益的行为。
在审计实践中,往往还存在招标人对投标人的资质故意设置某些不合理或特定的要求,提高“门槛”,以限制或排斥潜在投标人,帮助特定投标人中标,或者为其“量身订做”评分办法,操纵中标结果等串标行为。
二、串标的主要表现形式
1. 借用多家企业资质投标
有些施工企业为了能中标,同时借用多家企业资质,分别以这些施工企业的名义去参与同一建设工程项目的投标,最后无论哪家企业中标,实质都是一个企业中标。中标企业是挂靠哪家企业中标的就向该企业支付一定数量的管理费。甚至有些不具备工程施工资质的个体包工头也挂靠好几家施工企业参与投标,为工程建设项目埋下了安全和质量隐患。
2. 串通投标,牟取中标
一是投标人串通投标。一般表现为 :拟中标单位邀请其他串标单位在投标中充当“陪衬”角色,根据评标办法在报价或技术标方面达成一致,以保证拟中标单位中标 ;若内定的中标人未能排名第一,可能会出现排名第一名的投标人放弃中标而使内定的中标人中标。事后,中标人会给予参与串标的单位一定的经济补偿,并且会在其他项目上帮助别的单位进行串标。
二是投标人与招标人互相串通。投标人与招标人之间常采用以下方式串标 :故意设置门槛。招标人根据内定中标人特有的技术资质,故意在招标文件中设置某种技术资质要求,达到排斥其他潜在投标人的目的 ;“量身订做”评分办法,根据内定中标人特有的业绩、设备等设置评分办法,确保其中标;泄露保密信息。
招标人将有关标底、报名参加投标的单位等内幕信息告知内定投标人,影响投标人之间公平竞争。
三、串标的审计认定
在《招标投标法实施条例》(以下简称《实施条例》)颁布以前,串标行为的认定一直缺少法律依据。《实施条例》实行后,串标行为的认定就有了法律依据。
《实施条例》第三十九条规定了投标人相互串通投标的五种行为,分别是 :“(一)投标人之间协商投标报价等投标文件的实质性内容 ;(二)投标人之间约定中标人 ;(三)投标人之间约定部分投标人放弃投标或者中标 ;(四)属于同一集团、协会、商会等组织成员的投标人按照该组织要求协同投标 ;(五)投标人之间为谋取中标或者排斥特定投标人而采取的其他联合行动。”
《实施条例》第四十条还规定了视为投标人相互串通投标的六种行为,分别为 :“(一)不同投标人的投标文件由同一单位或者个人编制 ;(二)不同投标人委托同一单位或者个人办理投标事宜 ;(三)不同投标人的投标文件载明的项目管理成员为同一人 ;(四)不同投标人的投标文件异常一致或者投标报价呈规律性差异 ;(五)不同投标人的投标文件相互混装 ;(六)不同投标人的投标保证金从同一单位或者个人的账户转出。”
《实施条例》第四十一条还规定了属于招标人与投标人串通投标的六种行为,分别是 :“(一)招标人在开标前开启投标文件并将有关信息泄露给其他投标人 ;(二)招标人直接或者间接向投标人泄露标底、评标委员会成员等信息 ;(三)招标人明示或者暗示投标人压低或者抬高投标报价 ;(四)招标人授意投标人撤换、修改投标文件 ;(五)招标人明示或者暗示投标人为特定投标人中标提供方便 ;(六)招标人与投标人为谋求特定投标人中标而采取的其他串通行为。”
审计实践中,应依据《实施条例》所列的串标的各种表现形式依法予以认定。
四、对串标的具体审计方法
在具体的审计过程中,应针对项目招标不同的阶段,分别予以审查。
1. 报名及资格预审阶段。该阶段的审计,应重点关注不同投标单位的报名人员、领取资格预审文件人员是否为同一单位或者同一人,可以通过联系人姓名、电话号码等信息进行关联审核,若不同单位的联系人相同,可以认定为串标行为。
2. 对投标保证金的审计。该阶段的审计,应审核各投标单位的投标保证金的缴纳情况,是否由投标单位的基本账户缴纳,是否存在不同投标单位的投标保证金由同一单位或个人缴纳,对于以现金形式缴纳的投标保证金,可以查询银行缴款单的流水等。若不同单位的投标保证金由同一单位或个人缴纳,可以认定为串标行为。
3. 对投标单位代理人的审计。一是审核投标文件递交登记表、评标过程中投标单位签字,是否存在不同投标单位的代理人为同一个人的情况,若存在,可以认定为串标行为。
4. 对投标文件的审计。一是审核投标文件是否为同一单位或同一人编制,可对投标文件电子版的信息进行比对,并核对纸质投标文件检查投标人的标书,尤其是技术标是否雷同。如标书图表内容和尺寸的大小、报价说明书、标书中的段落、标点符号,甚至错的地方等是否相同 ;施工部署、组织管理体系及人员配备、施工方案和方法、进度计划等是否相似。二是要审核投标报价是否存在一致性或规律性变化。如 :清单项目综合单价是否雷同 ;清单项目综合单价虽然不一致,但组成综合单价的人工、机械、材料费用是否又完全一致。
5. 对中标人的审计。存在排名第一名放弃中标的行为时,要对其放弃中标原因的合理性进行分析。若在不同项目中多次出现排名第一名企业放弃中标,而实际中标单位为同一企业,需重点关注实际中标单位和放弃中标单位是否经常同时出现在不同项目的投标中。
6. 对履约保证金的审计。投标保证金转为履约保证金时,是否有未中标单位的投标保证金转为中标单位的履约保证金。退还履约保证金时,是否退还给中标单位。
7. 对设备代理商的审计。有的政府投资项目在招标过程中,需要投标单位提供设备制造企业的设备代理商资格文件,因此,可以将切入点延伸至设备制造企业,审核是否有同一单位或个人要求设备制造企业为不同的投标单位出具设备代理商资格文件,若存在这种现象,可以认定为串标。
8. 对资金流向的审计。可以从工程款拨付流向入手,审核中标单位是否向一起参与投标的单位拨付与项目无关的款项,付给参与串标单位“补偿金”。
五、对串标行为的处理处罚
首先,毋庸置疑,因串标而中标的,中标无效。其次,串标人应承担相应的法律责任,具体可以分为民事责任、行政责任和刑事责任。
1. 民事责任
串标人首先涉及的就是民事责任。投标人之间串标的,招标人可以不予返还投标保证金,同时要求串标人承担损失赔偿责任,包括招标费用以及重新组织第二次招标的费用等,具体可以根据招标文件的约定不同而不同 ;未参与串标的投标人同样可以要求串标人承担损失赔偿责任。串标人对招标人、未参与串标的投标人承担的应是连带责任,即招标人、未参与串标的投标人既可以向某个串标人主张,也可以向所有串标人主张。
2. 行政责任
对串标人的行政处罚主要有 :罚款、追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的责任、没收违法所得、取消投标资格、吊销营业执照等。
依据《招标投标法》第五十三条的规定 :“投标人相互串通投标或者与招标人串通投标的,中标无效,处中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款,对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款数额百分之五以上百分之十以下的罚款 ;有违法所得的,并处没收违法所得 ;情节严重的,取消其一年至二年内参加依法必须进行招标的项目的投标资格并予以公告,直至由工商行政管理机关吊销营业执照 ;构成犯罪的,依法追究刑事责任。给他人造成损失的,依法承担赔偿责任。”
依据《实施条例》,串标情节严重行为认定依据如下:3年内2次以上串通投标;串通投标行为损害招标人、其他投标人或者国家、集体、公民的合法利益,造成直接经济损失 30 万元以上 ;其他串通投标情节严重的行为。
3. 刑事责任
《刑法》第二百二十三条规定 :“投标人相互串通投标报价,损害招标人或者其他投标人利益,情节严重的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金。投标人与招标人串通投标、损害国家、集体、公民的合法利益的,依照前款的规定处罚。”
六、结语
总之,串标行为严重影响了招投标活动的公平性,手段颇多且难以认定,因此,在实践中,相关审计部门一定要敏锐把握串标行为的各种表现形式,同时,在审计中要针对整个招投标全过程,对各个阶段予以认真审核,一旦发现串标行为要严格按照相关法律法规予以严厉惩处,以促进政府投资建设项目招投标的健康发展!
