政策执行跟踪审计的特点与难点(2)

　（二）审计资源有限性与政策执行环节复杂性的矛盾
　　
　　在政策措施制订和执行过程中，涉及到众多环节，包括政策宣传、措施分解、资源投入、组织实施、协调监控、调整优化等。由于信息不对称、既得利益、有限理性以及偶然事件等因素，一些政策在实施中被误解、曲解、滥用等而造成执行不力，进而影响到政策目标的实现。在实践中，一项重大政策（包括配套政策）通常涉及的部门、单位众多，执行偏差的原因具有很强的不确定性，既可能受到某个环节的主体素质、执行能力以及政策认同感等方面制约，使实际效果偏离预期目标，又可能是由各种因素互相影响共同造成的，难以分离。然而目前总体审计力量对于大规模开展“全过程”的政策执行情况跟踪审计来说相对不足，这在地方审计机关表现得尤为突出，无疑加大了审计对执行偏差产生的原因分析和责任界定的难度。
　　
　　（三）跟踪审计时效性与政策执行效果滞后性的矛盾
　　
　　客观而言，政策执行效果一般具有滞后性，而且影响政策实施及效果的因素很多。一项重大政策的制订出台一般会有很多相关的配套措施，各种具体措施叠加实施，既延长了政策执行的周期，又增加了政策执行情况跟踪审计的难度，尤其是评估政策效果的困难。然而跟踪审计的主要特点就是采用提前参与的方式，以预防和建设为目的进行审计监督。所以在政策执行过程中，尤其是政策效果尚未明显体现时，跟踪审计难以提出较有价值的建议，时效性也难以保障；如果过于强调时效性，可能对政策执行的效果缺乏深入分析，或提出不恰当意见或建议，造成不必要的审计风险。
　　
　　三、政策执行情况跟踪审计的要点
　　
　　结合有关政策制订及执行过程的特点，围绕政策执行情况跟踪审计的目标定位，应尽可能把握好四种关系，找准政策跟踪审计的切入点。
　　
　　（一）把握政策执行各个环节之间的关系
　　
　　政策执行一般涵盖政策制订、配套实施细则或措施的出台、具体组织实施、效果评价以及改进优化等环节。从国家审计职能定位出发，政策执行情况跟踪审计可以重点关注配套政策措施的制订情况、政策执行主体（单位或部门）的具体履职情况、政策覆盖领域的影响情况、政策效果评估和调整改进等。在实践中，政策执行情况跟踪审计一般以政策的预期目标为评价标准，检查各级政府在执行政策过程中是否产生偏差，或由于上下级政府和部门自身利益等原因，制订的实施细则或配套措施的范围和标准与原有政策有差别，对政策执行效果进行评价分析，从实际执行中发现的具体原因出发提出针对性的建议，从而进一步完善政策。
　　
　　（二）把握政策、项目、资金之间的关系
　　
　　虽然政策本身很抽象，但绝大部分政策目标的实现必须依靠项目的实施和资金的投入，因此对政策的执行及其效果进行审计，应当以与政策相关、有代表性的项目和资金为载体。政策、项目和资金的联系在于目标具有一致性，并且政策的目标依赖于项目和资金的目标实现程度。同时，重点项目和资金是政策的主要载体，是政策措施发挥作用的途径以及具体效果的实际表现。区别则在于政策执行的效果评价主要以总体目标是否实现为标准，而项目和资金只代表其中的一部分。所以，政策执行情况跟踪审计一方面从一致性和匹配性角度对政策措施进行总体分析评估，另一方面，通过对重点项目和资金的审计，重点揭示政策执行过程中的薄弱环节以及政策措施的实际效果。
　　
　　（三）把握宏观政策与微观主体之间的关系
　　
　　宏观政策涵盖范围广、内容杂，有效开展政策执行情况跟踪审计的关键在于及时掌握发展趋势，准确把握政策脉络。与此同时，宏观政策最终的作用对象是微观主体，政策目标实现的程度最终取决于政策对微观主体的影响程度。而作用程度的影响范围和实际效果，取决于政策执行的合理性和有效性。实践中，宏观虽然很重要，但可能超出现实的审计能力，且难以准确评价。因此，在政策执行情况跟踪审计原因分析时，应重点关注微观主体所反映的机制方面的现实原因，包括相关机制产生作用的客观条件目前是否具备、实现条件与实际情况存在哪些差距、机制传导过程存在哪些障碍等等。
　　
　　（四）把握重点选择与风险防范之间的关系
　　
　　政策执行情况跟踪审计目前在实践中还存在工作量大、专业知识不足、评价标准难确定、介入时机难把握等诸多瓶颈，因此只能结合审计机关的实际承受能力，对审计对象分类管理，有选择性和针对性地进行审计，即对政策执行所涉及的重点部门、重点岗位、重点资金进行重点监督。同时建立风险识别和管理程序，保持审计应有的独立性，切实划分审计责任与被审计单位的管理责任，抓住政策执行不同阶段的中心任务和关键环节，做好阶段性目标与长期性目标的衔接和结合，有效降低审计风险，防止审计人员偏离审计目标，破坏政策执行机制。
　　
　　参考文献：
　　1.浙江审计厅课题组：《关于跟踪审计的几点思考》，2009.
　　2.欧涛：《政策跟踪审计适应经济发展方式转变的对策研究》，金融经济，2011（16）。
　　3.陈尘肇：《关于加强转变经济发展方式相关政策执行情况审计监督的思考》，审计研究，2011（4）。
　　4.郭强、徐会烨：《政策执行情况跟踪审计探析》，中国审计，2013（2）。