摘 要： 村庄规划是进行乡村治理与管理的重要手段，也是开展国土空间开发保护活动、实施乡村国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项乡村建设等的法定依据。回顾村镇规划发展历程，与国家政策密不可分，并呈动态性、时效性发展特征。论文通过梳理村镇规划的发展历程，剖析其各阶段发展背景、特点、问题，为新时期村镇规划编制提供基础与思路。
关键词： 村镇规划; 发展历程; 浅议;
Abstract： Village planning is an important means of rural governance and management, as well as the legal basis for carrying out land space development and protection activities, implementing the control of rural land space use, issuing the planning permission of rural construction projects, and carrying out various rural construction. Reviewing the development process of village and town planning is closely related to the national policy, and has the characteristics of dynamic and timely development. By combing the development process of village and town planning, this paper analyzes the development background, characteristics and problems of each stage, so as to provide the basis and ideas for the preparation of village and town planning in the new era.
Keyword： village and town planning; development process; discussion;
1、 引言
村镇规划萌芽于人民公社规划，它的发展与国家政策密不可分。赵虎（2011）按照村镇发展背景、村镇规划法规政策的出台顺序及规划对象的变化将1979-2011的村镇规划分为起步（1978-1986）、初步完善（1987-1997）、进一步探索（1998-2007）、城乡统筹（2008-）等4个阶段。何兴华（2018）从政府部门工作、规划编制为主线将村镇规划分为1958-1977（公社规划）、1978-1997（村镇总体规划与村镇建设规划）、1998-2017（小城镇规划、乡村建设规划）等3个阶段（参见何兴华：《规划下乡六十年·口述历史》,2018年）。孙莹、张尚武（2017）按照村镇建设活动特征分为民国乡村建设活动（1920-1940）、农村社会主义改造和人民公社运动（1950年代）、农村改革和村镇建设（1980-1990）、新农村建设（2000-）等4个阶段[1]。虽然阶段划分略有差异，但村镇规划的萌芽与发展、转型与振兴伴随着国家政策的更替、法规标准的完善、管理机构的重组。因此，本文以重大事件与时间节点为标准，将其划分为4个阶段，总结各阶段的背景、特点、问题（见表1）。
表1 村镇规划4个发展阶段一览表
资料来源：作者整理。
2 、村镇规划萌芽探索阶段（1949-1978)
该阶段以“人民公社”为基层组织单位，对乡村的工业、农业、商业、文化教育等进行引导与组织，体现中央对乡村自上而下的管理与经济控制。1958年后在国家农业部、建筑工程部主导下全国开启人民公社规划运动，规划的内容除农、林、牧、渔外，还包括平整土地、整修道路、建设新村等。全国农村以“农业学大寨”目标，开展农田水利基本建设活动，农村食堂、托儿所、农村中学等设施大量普及，奠定乡村基础格局。
运动式、口号式的村镇规划与建设，因脱离实际、缺乏相应的规划理论指导、缺少规划专业技术人员支撑，导致村镇规划与建设效果不佳。
3 、村镇规划奠基成长阶段（1979-1997)
1978年，乡村土地改革，提出家庭联产承包责任制，并于1984年乡村全面实施家庭联产承包责任制，此举迅速推进了乡村社会与经济发展。农房建设需求高涨，几乎是“家家备料，村村动土”，因缺乏村镇规划、建设法规及主管机构引导，农村建房乱占滥用耕地问题突出。为遏制此现象，国家农委、国家建委等5部门于1981年12月联合召开了第二次全国农村房屋建设工作会议，指出“抓紧制订村镇建设法规、抓好村镇规划、壮大村镇建设技术力量”等内容，国务院批转并提出“把村镇规划和建设摆上议事日程……切实搞好规划”，这标志着村镇规划进入国家经济、社会发展计划（何兴华,2017）。1982年颁布的《村镇规划原则》明确了村镇规划的任务，为村镇规划编制提供了技术标准(赵虎，2011)，同年制定的《村镇建房用地管理条例》为村庄规划管理提供了法规依据。在此期间全国编制了数万个镇及数百万个村的规划，至1989年底全国农村共新建住房67×108m2，相当于前30年建房总量的2倍多，8600万户农民迁入新居，占全国总农户的43%；新建生产性建筑7.2×108m2，公共建筑6.8×108m2。以“保护耕地、控制用地、规范农房建设、安排应急建设”为重点的村镇（初步）规划，存在上下层次规划脱节、近远期规划脱节、新建与保留区域脱节等问题，缺少对村镇体系、城乡布局的统筹安排[2]。同时乡镇企业的发展（1984）带动乡村工业化、城镇化、现代化发展，吸引乡村人口外流，改变乡村就业与产业结构，促进小城镇的快速发展。
基于此，“七五”计划以后，城乡建设环境部印发《以集镇建设为重点调整和完善村镇规划工作的要求》的通知（(87)城字271号），提出对村镇规划进行调整与完善，以集镇为重点加强村镇建设工作，并颁布了《村庄和集镇规划建设管理条例》、（GB50188—93）《村镇规划标准》、《建制镇规划管理办法》等法规（赵虎，2011）。
该阶段村镇规划得到了长远发展，从管理机构、法规标准、技术人员等相比人民公社时期有很大的提升，但城乡二元结构下的规划管理制度是“就城市论城市、就乡村论乡村”。1989年颁布的《城市规划法》是为合理制定城市规划和进行城市建设而制定的法律，村镇规划只有规划标准、编制办法、管理条例，但无法可遵。在此阶段，村镇规划作为一个独立的整体，由改革开放初单一的农房建设规划向以集镇为重心的综合规划转变。
4、 村镇规划城乡统筹阶段（1998-2016)
乡镇企业的发展、乡村人口的外流、小城镇的快速发展导致乡村日益被边缘化。“城乡分治”，重城市轻农村导致城乡差距、三农问题越来越突出。为破除困境，国家相继提出“小城镇大战略”（1998年十五届三中全会）、城乡统筹发展（2002年十六大）、社会主义新农村建设（2005年十六届五中全会）、“城乡一体化”（十七届三中全会）、新型城镇化（2014）等，以期实现以工促农、以城促乡发展，缩小城乡发展差距，改善城乡二元经济结构。
在此背景下，为落实“统筹城乡协调发展”建立统一的城乡规划体系，2008年全国人大常委会对原《城市规划法》进行修订，确立村镇规划的法律性，并明确村镇规划的制定、实施、修改、监督检查、法律责任等内容。村与镇规划分开编制，其中乡镇规划包括镇（乡）域规划和镇区（集镇）建设规划两部分，村庄规划包括村域规划和村庄建设规划两部分。村镇规划注重乡村与城市的区域统筹与联动，各地开展市县乡村建设规划、村庄布点规划等村镇体系规划。
随着十八大提出生态文明建设、美丽中国建设等，美丽乡村规划、美丽宜居规划、危房整治、农村改厕等侧重人居环境的专项规划盛行，同时在乡村产业发展上也进行了一系列探索，各地相继开展特色小镇、田园综合体、农业公园、乡村旅游等专项规划。
该阶段规划研究与地方建设以“城乡统筹”为主题进行实践与探索。比如，成都作为全国统筹城乡综合配套改革试验区以“全域成都”为理念，构建统筹城乡的规划体系。村镇规划从最初的农房建设规划和城乡统筹规划，转移到注重村庄生态环境保护、村容村貌整治、产业发展等方面，如图1所示。
图1 城乡统筹相关论着发文量趋势图（知网）
5、 村镇规划振兴转型阶段（2017—)
历经统筹城乡发展阶段，并未实现以城镇带动农村发展，城乡二元结构及城乡差距依然存在，“三农”问题依然是阻碍我国新型城镇化、现代化的重要因素。在此背景下，19大提出乡村振兴战略，并将其写入党章。随之国家“紧锣密鼓”相继出台了一系列的行动方案、战略规划、实施意见。2018年1号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出乡村振兴的具体任务与要求，并提出“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求。
在此阶段，村镇规划社会性与综合性加强，大数据、GIS等新技术对村镇规划产生一定的影响。乡民自发性加强，以公众参与、乡村治理等为核心的村镇规划更具实施性。村镇规划更强调实用性，产生一列乡镇整治规划、行动规划、文旅规划等专项规划。
6 、结论
村镇规划经历四阶段发展至今，其规划内容、建设重点、工作机制、管理机构始终处于动态调整变化中，与中央对“三农”的政策演变、城乡资源配置取向、工农发展互动关系等影响因素紧密相关。村镇规划也从城乡分割到关注城乡统筹、从关注村容村貌整治到关注乡村全面振兴、从只关注农房建设到县市域统筹规划、规划理论从经验感性到理性技术转变等。同时村镇规划也一直存在基础资料缺失、规划人才与建管经费不足、规划编制实用性不够等问题。
村镇作为我国最基本的行政和经济单元，村镇空间是国土空间的“末梢神经”组织单位，其空间主体是乡民，村镇规划既有与自上而下的国家政策管控要求，也有自下而上的乡民对“老有所养、幼有所育、病有所医、贫有所依、难有所助”（孔子《礼记·礼运篇》）的需求。因此，笔者认为,新时期的村镇规划应是“四导向”下的规划。首先，村镇规划充分体现国土空间体系改革的精髓，以“8统筹1明确”为核心引导村镇三生空间有序保护与发展。其次，村镇规划应以乡民需求为导向，尤其应关注留守人群（老人、儿童、妇女）的健康、安全、教育、心理需求，通过设置老年食堂、爱心关注站、老年公园、敬老活动等实现“老有所养”；通过设置农村私塾，征集乡贤、大学生下乡为留守儿童提供教育辅导实现幼有所育；通过设置医疗救助站、医生下乡、远程医疗等就医形式实现“病有所医”。第三，村镇规划应培育村镇内生发展动力，促进一产向二三产融合带动村镇经济发展实现“贫有所依、难有所助”。第四，村镇规划作为指导村镇建设的详细规划，应规避传统村镇规划实施性弱、落地难的问题，通过乡土材料应用、就地改造等方式降低建设成本提高实施性。
参考文献
[1]孙莹,张尚武.我国乡村规划研究评述与展望[J].城市规划学刊,2017(4):74-80.
[2]何兴华.中国村镇规划:1979~1998[J].城市与区域规划研究,2017,9(3):176-196.
