摘要：十八届三中全会提出我国全面深化改革的总目标是"推进我国治理体系和治理能力现代化",为我国政府绩效管理发展提供了明确的方向。本文以新时代财政制度对全面实施预算绩效管理的要求，分析当前我国政府预算绩效管理面临的困境。基于国家治理理念的视角，指出我国政府预算绩效改革的五大创新：理念创新、制度创新、方法创新、应用创新和方式创新，并在此基础上，提出一系列的政策建议。
关键词：国家治理理念； 政府预算； 预算绩效管理；
一、引言
20世纪九十年代我国开始对政府绩效管理摸索与试点，预算绩效管理成为政府管理的重要工具之一，并在一定程度上取得了成就。十八届三中全会将推进国家治理体系以及国家治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，提出了财政是国家治理的基础和重要支柱，建立现代财政制度的重点是全面实施预算绩效管理。预算绩效管理作为当代重要管理工具之一，有了更深层次的价值与基本内涵，来回应现代国家治理理念的基本要求。
为了不断优化财政资源配置，加快全面建立预算绩效管理体系，2018年《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》发布（财预[2018]167号），对于推进预算管理制度改革、促进国家治理具有重大意义。在促进预算绩效管理改革方面，学者们作了大量的研究。何文盛、唐辰龙和郭栋林（2016）在国家治理体系与治理能力现代化背景下，对政府绩效管理的性质和功能进行了重新的定义。王树琳（2019）提出了目前我国的预算绩效管理正处于不断探索和不断完善的过程，并对预算绩效管理发展及思考进行了分析探索。罗建国（2019）依据全面贯彻党中央和省政府关于全面实施绩效管理的部署要求，提出提升预算绩效管理能力和水平，建设现代化美好安徽的政策建议。郭俊汝等（2019）总结了美国、英国、新西兰等国家预算管理体制改革的进程和特点，指出了预算绩效管理发展是全世界的趋势。
与发达国家相比，我国还存在一定的差距，西方政府绩效管理被定位为推动政府变革的重要路径，用以改进政府的管理和提高行政效率。不仅具备很强的工具性，而且可以改进人民与政府部门的关系，增加人民对政府的信任度。我国引进政府绩效后，虽然不断强调工具性与制度性共举，实际操作而言，政府绩效管理还是作为一种工具而存在。刘晓峰，黄鹤飞（2011）提出我国政府预算绩效管理中存在的主要问题是缺少重要的制度保障和中央对政府的指示教导不到位，政府预算绩效管理实践发展较落后，公众很难真正参与到管理中，缺少激励措施等。姚望（2016）提出随着西方新公共管理运动的兴盛，各国开始普遍应用政府绩效管理，并且取得了一定的成绩。自从我国引入政府绩效管理以来，虽然获得了显著的成效，但也存在一些问题。以上可以看出学者对政府绩效管理的重视。
二、目前我国政府预算绩效管理的困境
最近几年，我国的预算绩效管理理念不断加深，全面性特征逐渐凸显。中央层面由于绩效目标管理不断扩大，提高了绩效目标管理的规范性。就地方政府来说，在中央预算绩效管理相关的政策指导和帮助下，地方政府在积极地实践中形成了特有的管理模式。虽然在绩效实施中取得了显著的成就，但在改革中仍然存在一些困境。
（一）预算绩效管理配套制度的缺失
我国的预算绩效管理改革重视的是整体管理模式的变革，并不是看成一种简单的管理工具，并且预算绩效改革的关键在于配套制度是否完善。例如，一些大型项目不能在短时间内建成，因此绩效需要在长期尺度上才能体现，在年度预算的短期尺度上很难实现，因此需要预算绩效实现跨年度，实施中期财政规划管理。中期财政规划体现了政府的战略性政策框架，能够为预算绩效的评判提供标准。但是，我国还没有建立全面、规范的中期财政计划，这在一定程度上导致了政策制定与预算绩效评估之间的脱节。此外，绩效管理基于绩效信息，由于基于权责发生制的政府会计制度在中国尚未完全形成，这约束了绩效信息的获取。从其他国家的实践经验看，大多数发达国家具有相对完善的权责发生制为基础的政府会计体系。因为政府会计以权责发生制为基础能够提供绩效信息，例如成本、负债、资产以及在跨期成本核算中。当前预算绩效管理所面临的困难就是信息反馈不及时，所以政府会计与预算绩效管理要共同发展。
（二）缺乏全面绩效管理思想体系
我国已经初步建立了预算绩效管理的制度体系，并且确定了改革的目标。虽然提出了要全面实施"三全"预算绩效管理的路径，但还没有形成政府绩效管理的整体思想体系。对于政府绩效的具体含义，中央及地方政府的绩效目标和理解不明确，如何将中央政府的绩效目标分配给各个部门，政府的整体绩效如何考量，缺乏合理有效的方法和科学的思想体系。目前，由于缺乏对政府绩效进行全面管理的思想，所以当前还没有这类的法律法规，并且对于政府整体绩效的监控，也没有专门的机构来负责。这就导致部分地方政府想在绩效管理方面有所创新和突破时行为不够规范，甚至一些地方政府为了面子做华而不实的工程，根本不考虑绩效问题。
（三）绩效管理指标体系不完善
在政府绩效管理方面，由于过于重视指标往往陷入指标的纠缠，而不是根据当前的现况制定具有战略性的对策。
甚至还有些人尝试运用数学模型建立适合各地政府共用的一套绩效考核体系。事实上，对于相同级别的地方政府也不能采用一模一样的绩效考核体系，更不能苛求全都达到相同的指标。尽管同样级别的政府所承担的职能差不多，但是全国不同地方的自然禀赋、经济和社会等方面有很大的差异。因此，各地政府在发展策略方面应该是存在差异的，不能采用完全一致的绩效考核体系。然而，我国地方政府绩效评估是采用相同的指标来评估的，缺少因地制宜的发展战略，造成了大多数地方政府都是为了吸取投资，不断地开发项目而不是因地制宜、实事求是根据本地的实际情况发展战略、谋取地方的可持续发展。不同的地方采取相同的指标体系，出现的现象是一些自然资源匮乏、地理位置偏僻还有一些基础条件不好的地方政府无论怎么努力都不会获得好的绩效评价结果，无论怎么努力都比不上那些在资源"天赋"或经济发达的地区。如果绩效考核一直采用相同的考核方式，不利于地方政府的发展，更严重的是使那些基础薄弱的地方政府产生懈怠思想、失去动力。
（四）公务人员绩效考核方式单调
目前，我国公务人员绩效考核方式依旧处于固有的人事考核阶段，即以"德、能、勤、绩、廉"为一般绩效指标。由于这种传统的考核方式与公务员的工作职责没有确切的联系，实际上很难真实地反映出公务员的工作情况。因此，在实际的实现过程中，它们大多是形式化的。这种传统的考核方式不能帮助公务人员清楚了解自身的绩效问题在哪，以至于不能改正自己的不足。同时，由于考核标准和依据不明确，因此导致上级官员往往不能向下级人员解释考核结果。究其原因，一个重要原因是我们长期以来没有对政府公务员的工作进行深入的工作分析，许多重要问题也没有明确的答案。比如，对公务员的职责到底有什么要求？每个职位都应达到哪些基本绩效标准？在这种情况下，只有一个相对模糊的标准来衡量。这种情况也反映在领导干部的评议上，这种评价方法虽然对领导干部的工作作风及工作能力起到了一定的作用，但因为绩效评价指标过于笼统，没有涉及人员奖罚等方面，所以难以将其结果应用于人力资源管理决策中，也不能告知被评估人如何提高他们的绩效。
（五）缺乏战略性的人力资本管理
根据西方国家的经验，战略性人力资本管理理念的形成和是否在此基础上建立了一套完整的体系是提高政府绩效水平的关键。各级政府人事部门须尽快转化角色和职能，帮助促进政府机构建立和完善人力资本管理体系。但是，我国政府目前的人事管理职能仍停留在传统的行政认识层面，注重处理各种日常事务。不能成为政府的战略伙伴帮助其实现使命和战略目标，乃至人力资源管理的许多基本核心职能都没有得到充分承担。近年来，中国政府的人事管理工作实际上主要集中在公务员的公开考试上，然而在员工激励、绩效管理、职业道德与发展等方面相对较少。此外，目前我国政府从事人事管理的人员大多没有接受过系统的现代人力资源管理培训，因此只能从事一些日常行政事务，不仅缺乏战略人力资本管理理念，也存在明显的专业知识和技能不足的问题，使政府人事管理不能充分发挥。要建设一个高绩效的服务型政府，政府的整体绩效推动不能仅仅依靠中共中央主管组织工作和干部工作的职能部门以及人事管理部门来完成，只有政府各部门的领导人才意识到绩效管理的重要性并且承担起相关责任才可以。但是，我们对各级领导干部的培养重视度程度不高，很多人实际上是直接从技术岗位或业务岗位来的，没有经过系统管理能力和领导能力的培养。因而不可避免地会导致个别公务员、团队和政府部门由于领导和管理者的管理能力不足而造成绩效不佳。
三、国家治理理念下我国预算绩效管理的改革创新
随着国家治理现代化理念的提出，预算绩效管理带来的优势在治理中发挥着至关重要的作用，对推动国家治理有着深刻的现实意义。贯彻落实党的十九大及十九届四中全会精神的必然要求是全面实施预算绩效管理、加快建立现代财政制度和服务经济高质量发展。因此各级财政部门要始终坚持以习近平新时代下中国特色社会主义思想为指导，贯彻全面实施绩效的要求，不断强化国家治理理念，树立问题意识，分解绩效目标，加快制度的建设，使我国预算绩效管理的能力得到进一步提升。
从中央到地方我国预算绩效管理得到了越来越多关注和重视，并且已经落实的预算绩效管理政策已经取得了成效，但是从全国来看，我国还处于不断探索的阶段。随着国家治理现代化理念的提出，推进预算绩效管理是大势所趋，因此我们要结合我国国情，考虑到实际情况和因素，结合新时代下中国特别社会主义思想，改革创新，循序渐进，做好绩效管理的工作。当前财政收支赤字、财政资源与公共需求存在不合理的匹配，如何把有限的资源有效益的使用，要从实际操作层面鼓励政府实行绩效管理。努力建立健全与我国财政相适应的绩效管理，预算绩效管理创新应该包含五个方面：理念创新、制度创新、方法创新、应用创新、方式创新。
（一）理念创新
国家治理理念离不开民主，我国的财政总支出一直呈现增长趋势，其中的民生支出也在不断增加，财政支出的本质就是取之于民用之于民，为了保障和改善民生，要始终把人民放在第一位，要有全新的绩效理念，对于财政资金的支出一定要强调绩效的重要性，用最少的钱办最多的事使资金发挥到最大的效益。要树立"花钱必问效、无效必问责"理念，始终把预算绩效管理制度体系建设贯通到财政工作各个方面。
（二）制度创新
国家治理是"制度之治",财政是国家治理的基础，地方财政要主动并尽快研究出适合本地区的管理制度，建立数据库和专家组，进行可行的绩效评价。同时也要强化部门和机构的评价人员培训，使评价的能力得到进一步提升。听从中央的指导并且积极配合，想要制度得到革新，必须结合中国特色社会主义，在不断实践中发现绩效管理制度的规律。
（三）方法创新
国家治理现代化的义务之一就是提高国家预算能力，需要制定合适的策略和方法提高预算管理。对预算的项目单位可以通过不同的方法对本单位的项目先进行自我评估，看是否达到财政总制度的要求，及时发现自身问题并解决，即减少了财政部门的绩效评估工作量且提高了绩效评估的效率。主管部门不仅要完成本部门的工作职责，对所属单位绩效评估方面也要有所指导和帮助，促进绩效评价体系的完善。结合绩效管理工作，加快制定完善的事前、事中、事后的绩效评估办法与规范的绩效监控。
（四）应用创新
建立与预算相结合、可以多个方面应用的机制。尤其在使用激励约束机制时，部门预算要与绩效考核结合起来，把考核结果作为编制和预算的重要依据。然后根据反馈机制，对评价中出现的问题和相关建议进行反馈、整改和落实，强化评价工作对各部门的约束。在国家治理能力现代化模式中，建立绩效信息共享体制，将绩效评价数据及时并且准确纳入预算管理系统中，使部门内实现信息数据共享，提高政府操作的透明度。并且要在一定程度上公开评价项目的实施和评价结果，让公众能清楚了解实情进而对部门监督，加强资金使用的效率。
（五）方式创新
绩效管理的改革要采用渐进式改革，国家治理推动着预算绩效管理的改革，相反绩效管理的改革也推动着国家治理的发展。随着改革的深化，我国内部结构性问题凸显出来，尤其在处理公平和效率的矛盾上。所以绩效管理的改革要统筹协调好效率和公平之间的关系，努力建立能与国家治理理念相配合的预算制度。
四、国家治理理念下完善我国政府预算绩效管理的政策建议
今后我国的预算绩效管理改革应将绩效目标和理念贯穿整个管理过程，然后再将绩效管理贯穿在财政管理的各个方面，以此来实现预算绩效管理的全面实施。首先，为了提高财政部门整体绩效，需要确立整体预算与整体绩效有关的机制，严格按照标准和规范的要求来追踪绩效实施的全过程。其次，为了资源和资金的有效的配置和使用，要加强部门项目的资金整合和各项资金的绩效管理，对于重要的项目要进行绩效评价。最后，以绩效换来有效益、可持续的经济发展，要将绩效管理贯穿到经济体系中，并且根据供给侧改革等重要改革，在经济发展中不断完善和发展绩效管理的方法。具体措施如下：
（一）建全预算绩效管理相关的配套制度
预算是国家治理的核心，对于"四本预算"可以采取适当的区分方案。除了一般公共预算对剩下的"三本"预算来说，可以构建类似的"杜邦财务分析"的简单化指标来判断现实绩效，不失为一种路径。对于编制和审批过程需要更加完善以此来配合绩效管理的需要。由于第一次编制上报没有限额，部门肯定不会实打实地去报，一定会比实际的高，下批时审批部门肯定会砍掉一部分，导致整个过程流于形式，对于第二次审批要求上报的时间距离第一次很短，导致预算编制的质量不佳。所以在预算编制之前部门根据绩效目标在上级预算总额约束下制定是最好的办法，不仅节省了时间而且提高了效率。绩效信息的获取和使用在绩效管理中具有重要的意义，在这个信息时代，把新兴技术运用到绩效管理中肯定是重大的突破，比如在信息收集和分析等方面，能够很好地降低评价成本，是预算绩效管理的一次重大机遇。信息能够让公众更好地了解、评价、监督政府，运用现代信息通信技术，在网上建立绩效管理信息系统，从而为公众及时提供全面透明的政府公开信息，使公众真正的参与到其中。国家治理能力现代化需要公众真正的参与，不仅可以制约政府有效地配置资源并且公布更加准确全面的信息，还促进了国家治理能力进一步的提高。
（二）形成全面科学的绩效管理思想
预算是特殊并且不可替代的治理工具，预算改革的重要内容是绩效，因此国家治理效率的增强需要绩效质量的提高。绩效管理是一个经济、政治、社会的更新过程。由于我国在这方面起步比较晚，所以在开展绩效管理中知识储备不足，对很多理论还不够成熟，不能达成共识。政府绩效管理需要汲取成功的经验，所以我们要学习和借鉴西方国家成功的绩效管理理念，再根据我国实际情况灵活的运用。必须建立自上而下的绩效管理体系和全面实施的思想，推进我国政府绩效管理的全面改善。国家治理现代化能力的提升需要法律的保障，预算法治化是治理的内在需求，发达国家在预算方面已经有了法律保障，并使管理走向了制度化。我国也应该尽快建立完整的法律法规，并且鼓励地方政府关于绩效这方面的创新举措，提升政府预算的质量，降低政府行政活动对资源的消耗，尽早将法和绩效管理达成一致，充实国家治理机制和促进国家治理的完善。
（三）采用因地制宜的绩效考核标准
在国家治理现代化理念的背景下，政府绩效评估发挥着重要的作用，既是反映项目结果好坏的工具也能体现出国家治理的效果。政府的绩效评估必须以量化方式呈现出来，才会衡量其水平。由于政府绩效管理的特征（非竞争性、非特征性），不能将诸多创新的考虑技术应用到绩效中。即使政府绩效管理考核非常困难，但是也要慢慢挣脱采用相同绩效考核标准的各级政府。在对地方政府绩效管理时，应该根据当地的实际情况、使命、战略发展方向以及绩效基础等方面制定合适的绩效考核标准，支持和鼓励地方政府主动追求绩效的创新，不是看是否拥有好的资源和基础。只有这样才能改变当前一刀切的绩效考核方式，实行不同地方不同绩效考核标准，突出当地的特色和个性，达到公平公正、合理的绩效考核指标。推进政府绩效评估的发展，优化评估过程、提高评估质量、加强绩效评估的规范性，不断满足国家治理对政府绩效评估的要求。
（四）完善公务人员的绩效考核标准
政府预算绩效是国家治理的重要内容之一，人员绩效考核标准能直接影响到政府绩效管理的质量。我国政府要从根本上改变公务人员的绩效考核标准，学习发达国家的经验，加快绩效考核的立法工作，通过立法保障人员考核制度更加的规范化和科学化。立法不仅可以明确绩效考核在我国的地位，而且可以确保公共部门人员绩效考核成为管理的基础环节，进而提高政府管理水平。对政府部门实行岗位分析和归类，标准是基于岗位的要求，不是针对个人的，将各部门的绩效考核要求细分到各个岗位上，使每个公务员都能承担起自己的责任。实现公务人员绩效考核要以完成工作要求和实现绩效目标为依据，使考核能够以事实和成果为导向，而不是以传统的形式或模糊的标准为依据，要求是明确的，是全体人员理解的，禁止运用不置可否的标准以及标准是通过商榷制定的，是领导与工作人员都认为公平和合理的。这样更有利于向工作人员提供绩效信息的反馈，从而达到激励的效果。在国家治理进程中，不断规范且有效的推进公务人员绩效考核的发展，完善政府内部管理。
（五）建立策略性的人力资本管理理念
国家治理的原则是"以人为本",在人力资源管理中，要把绩效管理与人员选拔、职业发展、员工培训等紧密关联起来，共同提高政府部门人员及政府整体绩效。重视政府人事管理部门的转型，使之转变为真正的战略伙伴；重视培养各级政府领导和管理人员的领导能力和管理技能，使他们真正学会如何把正确的人放在正确的位置，并能对下属提供积极的指导。
随着我国绩效管理不断的引入和实践，政府绩效管理在管理制度、理论和学术研究方面有了很大的进展。政府预算通过周期性的资金循环，在维持各级政府正常运转的同时，也发挥着链接国家治理相关各方利益关系的中枢作用。政府生命力的强弱则取决于预算绩效水平的高低，预算制度改革成为我国全面深化财税体制改革和现代财政建设的先锋和主力军。我国应该更加重视预算绩效管理的改革，借鉴国外的经验，并在具体的政策实施中结合本国国情，使全面实施预算绩效管理尽快实现。
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