一、引言
随着我国金融体制的进一步改革，农村正规金融机构日趋商业化，由于信息不对称等问题，使得对农户贷款的交易成本很高，致使农村正规金融机构逐步撤离农村地区。这进一步加重了农村地区长期以来的融资难问题，严重地阻碍了“三农”的发展。为了破解农村地区融资难问题，2006 年中央 1 号文件《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》第 25 条除了提出要“加快推进农村金融改革”外，还第一次申明要“引导农户发展资金互助组织”。根据该文件的精神，中国银监会于 2006 年 12 月 20 日发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，该文件明确提出要着手试点工作。2007 年 1 月 22 日中国银监会发布《农村资金互助社管理暂行规定》和《农村资金互助社组建审批工作指引》，同年 2 月 4 日发布《农村资金互助社示范章程》，将农村资金互助社界定为社区互助性银行业金融机构，并确定在四川、青海、甘肃、内蒙古、湖北和吉林 6 省（区）的农村地区开展试点。2007 年 3 月 9 日，吉林省梨树县闫家村百信农村资金互助社作为全国首家农村资金互助社成立，开启了重建以农民为主体的合作金融组织的新纪元，为破解农村地区融资难问题提供了新的希望，也使得农村资金互助社作为真正意义上的合作金融受到各界的广泛关注。
与村镇银行、贷款公司等其他新型农村金融机构相比，农村资金互助社的发展缓慢。因此关于农村资金互助社的发展问题逐步成为国内学界研究的热点，并取得一些有意义的研究成果。如李中华、姜柏林（2008）对百信农村资金互助社进行实地调研，发现该社发展缓慢、受益农户较少，问题的根源是资金互助组织资金困难。
该社开业 9 个月仅获得 3 笔存款，累计金额 2.35 万元。
齐良书、李子奈（2009）通过建立农村资金互助社社员利益最大模型，对与农村资金互助社相关的政策问题从理论上进行了分析，研究表明：存款利率限制不利于农村资金互助社的发展，放松此限制对于农村资金互助社的可持续发展具有重要意义。
董晓林、徐虹、易俊（2012）基于合作金融理论，以所采集的部分农村资金互助社的微观数据为基础，分析中国农村资金互助社的社员利益倾向及其造成的影响。结果表明：中国农村资金互助社呈现出强烈的净贷款倾向，在此影响下，农村资金互助社面临资金来源不足、发展缓慢的困境，甚至可能偏离合作金融轨道，发生异化。
这些研究分别从不同视角对农村资金互助社的发展问题展开探讨，本文关于该问题的探讨与这些研究的主要不同之处为：基于福利经济学的视角，探讨农村资金互助社的贷款管制对社员福利产生的影响，研究表明当前的贷款管制是导致农村资金互助社发展缓慢的根源。
二、农村资金互助社的特征
农村资金互助社是为解决农村地区融资问题建立的新型农村金融机构，根据中国银监会发布的《农村资金互助社管理暂行规定》（以下简称《规定》）和《中国人民银行、中国银行业监督管理委员会关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》（以下简称《通知》）总结出农村资金互助社具有以下的特征：
第一，农村资金互助社是纯粹的民间组织。《规定》对农村资金互助社给出了明确的定义“：农村资金互助社是指经银行业监督管理机构批准，由乡（镇）、行政村农民和农村小企业自愿入股组成，为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互助性银行业金融机构”。因此，同以往其他金融机构所具有的“官方背景”不同，农村资金互助社是纯粹的民间组织，是由农民和农村小企业自愿入股组成的，且在符合一定条件时，社员可以进出自由。并且从成立、融资、营运、信贷、分红到解散，完全由社员自主决策和管理，政府及其他机构除履行审批和监督程序外并不参与其中。
第二，农村资金互助社是为内部社员服务的带有公益性质的金融组织。《规定》中的“农村资金互助社实行社员民主管理，以服务社员为宗旨，谋求社员共同利益。”说明了其与其他以盈利为目的的金融机构在经营宗旨上的区别；《规定》第五章第四十二条规定：“农村资金互助社的资金应主要用于发放社员贷款，满足社员贷款需求后确有富余的可存放其他银行业金融机构，也可购买国债和金融债券。”说明农村资金互助社发放贷款是为了满足内部社员的资金需求，收益来源主要是贷款利息和购买的国债和金融债券等低风险债券的利息；《规定》第五章第四十五条规定：“农村资金互助社不得向非社员吸收存款、发放贷款及办理其他金融业务，不得以该社资产为其他单位或个人提供担保。”说明农村资金互助社的经营范围仅限于社员内部。
第三，农村资金互助社规模小。农村资金互助社在乡镇或者行政村一级设立，社员为户籍在本乡镇或行政村的居民（或者居住三年以上的常驻居民），且《规定》第二章第十六条明确规定“：农村资金互助社不得设立分支机构。”发放贷款的范围也仅限于本乡镇或行政村居民。《规定》第二章第九条第三款“在乡（镇）设立的，注册资本不低于 30 万元人民币，在行政村设立的，注册资本不低于 10 万元人民币”，为农村资金互助社的设立制定了较低的门槛。这种运营范围的限制和较低的门槛决定了农村资金互助社具有规模小的特点。
第四，农村资金互助社资产风险低。《规定》第三章第二十条“：单个农民或单个农村小企业向农村资金互助社入股，其持股比例不得超过农村资金互助社股金总额的 10%，超过 5%的应经银监督管理机构批准。社员入股必须以货币出资，不得以实物、贷款或其他方式入股。”保证了互助社初始资金的真实性。《规定》第三章第二十三条“农村资金互助社社员参加社员大会，享有一票基本表决权；出资额较大的社员按照章程规定，可以享有附加表决权。该社的附加表决权总票数，不得超过该社社员基本表决权总票数的 20％。”从程序上避免了互助社管理被少数人操控。《规定》第四十七条“农村资金互助社应审慎经营，严格进行风险管理：（一）资本充足率不得低于 8%；（二）对单一社员的贷款总额不得超过资本净额的 15%；（三）对单一农村小企业社员及其关联企业社员、单一农民社员及其在同一户口簿上的其他社员贷款总额不得超过资本净额的 20％；（四）对前十大户贷款总额不得超过资本净额的 50%；（五）资产损失准备充足率不得低于 100%。”对互助社的经营指标进行了控制，力求尽量减少互助社经营风险。《规定》第五章第四十二条规定“：农村资金互助社的资金应主要用于发放社员贷款，满足社员贷款需求后确有富余的可存放其他银行业金融机构，也可购买国债和金融债券。”
禁止了互助社将资金投入高风险的金融交易，允许其投入低风险的债券买卖，保障了互助社资金的安全性。
第五，农村资金互助社的存贷款利率实行上、下限管理。《通知》规定农村资金互助社存款利率实行上限管理，最高不得超过中国人民银行公布的同期同档次存款基准利率。贷款利率实行下限管理，利率下限为中国人民银行公布的同期同档次贷款基准利率的 0.9 倍。按照贷款定价原则自主确定贷款利率，并且符合司法部门的相关要求。这表明农村资金互助社的贷款利率上限为中国人民银行公布的同类贷款基准利率的 4 倍。
三、农村资金互助社发展的福利经济学分析
根据以上对农村资金互助社特征的总结，本部分基于福利经济学的框架对农村资金互助社发展缓慢的根源进行分析。根据《规定》对农村资金互助社的定义可知，农村资金互助社只向入股的社员提供存贷款服务，其具体的运营机制是通过吸收社员闲置的资金，然后贷放给有资金需求的社员，因此社员所面对的资金供求曲线即为农村资金互助社资金供求曲线。假设社员的存款主要受利率因素的影响。利率水平越高，社员的存款量越多，即社员资金的供给曲线是斜向上的。另外，假设社员的贷款需求也主要受利率因素影响。利率水平越高，社员的贷款需求量越少，即社员资金的需求曲线是斜向下的。另假设供给资金的社员为净存款社员，需求资金社员为净贷款社员。基于这些假设，接下来将以农村资金互助社的资金供求状况作为分析的主要内容，考察在不同市场环境下均衡利率变化对社员资金供求双方福利的影响。
首先，假定在一个市场化的金融市场上。由于市场对资源的配置作用，农村资金互助社可以根据社员资金的供求状况，通过调整利率水平使得社员对资金的供求达到平衡，具体如图 1 所示。社员资金供给曲线与需求曲线的交点 E，即资金供求均衡点。在 E 点上对应的市场均衡利率为 re，均衡的供求量为 Qe。供给资金的社员其获得的福利由三角形 ECre的面积表示，需求资金的社员获得的福利由三角形 EAre的面积表示。
其次，假定在一个受管制的金融市场上。由于金融市场受到管制，因此农村资金互助社无法通过利率水平的调整来平衡社员对资金的供求。假定在此管制金融市场下，市场的均衡点为 E0点，具体如图 1 所示。此时的管制利率水平为 r0（r0<re）。在该利率水平下，社员愿意供给的资金量为 Q1。与市场化的金融市场相比，一方面社员的资金供给量减少了（Qe-Q1）；另一方面其福利减少了四边形 Erer0E0的面积，即管制利率恶化了供给资金社员的福利。对于需求资金的社员来说，资金的需求量从 Qe增加到 Q2，供求资金的缺口为（Q2-Q1）。关于管制利率对资金需求社员福利的影响主要从两方面来考虑：一方面均衡利率由 re下降到 r0减少了利息的支付，增加了资金需求社员的福利为四边形 Grer0E0的面积，以 a 表示；另一方面均衡利率的下降导致社员的超额需求难以得到满足，致使社员的福利损失为三角形 EFG 的面积，以 b 表示。因此，需求资金社员福利的净变化为a-b。当 a-b>0 时，则改善了福利，反之，则恶化了福利。那么资金需求社员的福利是改善还是恶化呢?为了对此作出判断，需要考察当前我国农村地区对资金的现实需求状况。随着我国经济的快速发展，一方面使得农村地区对资金的需求日益增加；另一方面由于交易成本过高等问题，迫使正规金融机构逐步地退出农村市场。在这两个因素的共同作用下，农村地区资金的供求矛盾日益突出。并且王苇航的研究也指出农村地区资金供给不足已成为我国解决“三农”问题的瓶颈。因此在此种情形下，需求资金的社员将倾向于支付更高的利率，则a-b<0，即由于利率的管制，需求资金社员的福利也出现了恶化。易小兰、钟甫宁的研究也表明在金融市场欠发达的地区，利率管制将恶化贷款者的福利。这说明作出该判断是恰当的。因此综合以上的分析可得：在管制的金融市场上，恶化了农村资金互助社社员的福利。
基于以上的分析，接下来将探讨近年来导致我国农村资金互助社发展缓慢的主要原因。首先，从资金供给者的角度来分析。根据中国人民银行及中国银监会的相关规定，农村资金互助社除了向社员吸收存款外，不得向其他各方吸收存款，并且农村资金互助社吸收存款的利率与其他金融机构的相同。由于农村资金互助社的经营风险较高，因此社员对其存款需要获得风险溢价，即社员必然要求农村资金互助社的存款利率要高于其他金融机构。由于社员入股了农村资金互助社，可以参与农村资金互助社盈利的分配。因此社员存款需要的风险溢价可以从农村资金互助社的分红得到补偿。从这一点来考虑，农村资金互助社在存款利率上限的管制并不构成其吸收存款的约束。但关键的问题是农村资金互助社的分红能否抵补社员存款的风险溢价呢?这就要取决于农村资金互助社的盈利能力。那么当前农村资金互助社的盈利能力如何呢?虽然农村资金互助社能较好地解决对农户贷款的信息不对称问题，从而有效地降低交易成本，但是由于农村资金互助社的社员仅限于本乡镇或行政村的居民，这就决定了农村资金互助社的规模通常较小，因此规模效应难以充分发挥出来；还有《规定》的第五章按照正规金融机构经营管理的相关要求，规定了农村资金互助社的经营管理。例如，基于审慎经营的各项经营管理规定；执行国家有关金融企业的财务制度等。由于农村资金互助社的规模小，由按照正规金融机构的相关规定进行经营管理，这必然使得农村资金互助社的日常单位运营成本较高。另外，又受贷款利率上限的管制，最终使得农村资金互助社的盈利能力很有限。根据邵传林（2010）的调研资料，截止 2009 年 4 月7 日，我国首家农村资金互助社———吉林省的百信，其盈余仅为 6500 元。
并且对青海省称多县清水河镇富民农村资金互助社、甘肃省岷鑫农村资金互助社、内蒙古融达农村资金互助社等试点互助社的实地调研也均表明：这些互助社的盈利状况均较差，有的甚至出现亏损的现象。因此，在农村资金互助社盈利能力不足的情况下，必然导致资金供给社员要求的风险溢价难以得到补偿，从而恶化了其福利，导致社员将其存款转存至其他正规金融机构，致使农村资金互助社通常面临着资金来源不足的困境。但是《规定》中对农村资金互助社经营管理的规定是保障农村资金互助社持续发展的关键。这样农村资金互助社贷款利率上限的管制，就构成了其盈利不足的主要因素。
其次，从资金需求的角度来分析。根据以上对资金需求社员的福利分析，由于贷款利率上限的管制，在资金供给日益匮乏的农村地区，资金需求社员的福利出现恶化。因此，必然导致贷款配给现象的出现，社员对资金产生了超额需求。为了获得有限的资金，社员以加入农村资金互助社为途径，即社员加入农村资金互助社的目的纯粹为了获得贷款。
综合以上的分析关于农村资金互助社发展缓慢的机理具体可以总结如图 2 所示。图 2 表明贷款利率上限受到管制，一方面使得农村资金互助社难以获得足够的分红抵补资金供给社员相应的风险溢价，资金供给社员的福利出现了恶化，导致其进行了存款转移；另一方面由于资金需求社员的福利也发生了恶化，使得社员入会的动机为纯粹以资金需求导向，并没有存款的激励。因此，在资金供求社员双方的福利均恶化的情况下，最终使得农村互助社的资金来源严重不足，从而制约了其发展。由此可以得出，农村资金互助社近年来发展缓慢主要根源于贷款利率上限的管制。
四、结论及政策建议
基于以上的分析，可以得出以下的研究结论：农村资金互助社贷款利率上限的管制，恶化了社员资金供求的福利，导致农村资金互助社的资金来源严重不足，制约了农村资金互助社近年来的发展。
根据该研究结论，是否放开农村资金互助社贷款利率上限管制就可以解决农村资金互助社的近年来发展缓慢的问题呢?答案是否定的。理由很简单：农村资金互助社其中的一个主要特征是以服务社员带有明显的公益性质。如果放开贷款利率上限管制，一方面违背了建立农村资金互助社的初衷；另一方面，由于贷款利率过高，加大了农村资金互助社的经营风险，严重影响农村资金互助社的持续发展。
那么针对当前农村资金互助社发展缓慢的问题，应该如何解决呢?根据国际经验，农村资金互助社的发展也有生命周期，不同的发展阶段具有不同的运行轨迹和政策需求。为此，根据当前我国农村资金互助社发展所面临的境况，提出以下相应政策建议：
（1）扩大外部资金来源。由于农村资金互助社正处了发展的初期，经营风险很高，因此难以从外部融入资金。为了解决农村资金互助社当前的外部融资难问题，首先，国家建立专项资金扶持农村资金互助社的发展，这对于当前农村资金互助社的发展至关重要。例如，国家可以从支持“三农”发展资金中划拨出一部分资金，成立扶持农村资金互助社发展的专项资金，通过建立专门的账户，进行统一管理，并通过农村信用社或者农业发展银行等金融机构向农村资金互助社提供专门的扶持贷款。其次，农村资金互助社利用其在农村地区经营的比较优势，探索新的合作模式，补充外部资金来源渠道。例如开展与其他商业银行的合作，以农村资金互助社的资产为抵押获得商业银行批发性贷款。还有是农村资金互助社与农村龙头企业的合作。农村资金互助社为农村龙头企业的发展提供资金支持，反过来农村龙头企业的发展又反哺于农村资金互助社，即农村龙头企业的盈余为农村资金互助社提供了资金来源。
通过扩大外部资金来源，使得农村资金互助社的供给曲线，从原来的 S 移动到 S1，从而使得均衡利率为 r0（具体如图 1 所示），使得资金供求社员的福利均得到改善。而且由于外部资金的融入，农村资金互助社的贷款供给为 Q2，扩大了农村资金互助的经营规模，降低了单位运营成本，增加了盈利，资金供给社员得到了激励，有利于吸引社员的存款，从而形成了内部资金供给的良性循环。
（2）降低营运成本。农村资金互助社由于规模小，难以发挥规模效应，另外由于管理经验不足，因此普遍存在着单位经营成本较高的问题。如果国家能给予相应的税收减免等其他政策上的优惠，可以在一定程度上降低其运营成本，提高农村资金互助社的盈利能力，有助于当前农村资金互助社的进一步发展。
（3）提供信用担保，降低资金供给社员的风险溢价。为了降低社员的风险溢价，国家应该出台相应的政策为农村资金互助社提供相应的存款担保。例如，规定农业发展银行或者其他金融机构为农村资金互助社提供存款担保。这有利于减少社员存款的转移，增加农村资金互助社的资金来源。
参考文献：
[1] 李中华,姜柏林.资金来源渠道不畅严重制约农村互助社发展———对全国首家农村资金互助社资金组织情况的调查[J].中国金融,2008,(4):70-71.
[2] 齐良书,李子奈.农村资金互助社相关政策研究———基于社员利益最大化模型的分析[J].农村经济,2009,(10):55-60.
[3] 董晓林,徐虹,易俊.中国农村资金互助社的社员利益倾向：判断、影响与解释[J].中国农村经济,2012,(10):69-77.
[4] 王苇航.关于发展农村资金互助社合作组织的思考[J].农业经济问题,2008,(8):61-65.
[5] 易小兰,钟甫宁.农户贷款利率改革的福利分析———以江苏、河南与甘肃农村信用社为例[J].农业经济问题,2011,(4):42-48.
[6] 邵传林.金融“新政”背景下农村资金互助社的现实困境———基于 2 个村的个案研究[J].上海经济研究,2010,(6):27-35.
