食品安全与人类健康、社会稳定、经济发展息息相关。近二三十年来,“疯牛病”,“口蹄疫”、“镉米”、“福喜工厂”等食品安全事件频发,成为全球性问题,食品安全监管因此引起各国高度关注。根据国际健康组织定义,食品安全监管是指“由国家或地方政府机构实施的强制性管理活动,旨在为消费者提供保护,确保从生产、处理、储存、加工、直到销售过程中食品的安全、完整并适于食用,同时按法律规定诚实准确地贴上标签”。美国作为监管国家的原型,其食品安全监管一直被认为相当完善。其前农业部长格里克曼(Glickman)也屡次强调,美国拥有世界最安全的食品供应体系;现总统奥巴马也在2009年发表类似声明。因此美国食品监管体系成为许多国家的蓝本,也受到众多学者的关注。
大部分现有研究关注美国食品安全的多部门管理①;也有学者研究过美国食品安全立法与标准体系问题②、刘亚平探讨过进步时代的监管体系③和美国食品安全监管中的市场与政府关系④。此外,美国食品监管在各级政府间的制度安排也获得了相当的关注⑤,这些学者一致认为,美国实行了有效的集权式联邦政府垂直管理体系。
然而,一方面,认为美国食品安全奉行集权式垂直监管的观点并不全面。大体上,美国现行食品监管体系中,联邦政府只负责溢出效应较大的跨州贸易食品,溢出效应较小的州内产销食品由州与地方政府负责。美国食品药品管理局(FDA)管辖美国80%食品的安全,州和地方政府负责其中的70%⑥,各州有独立立法权与监管权,联邦与州根据食品的性质与涉及范围分而治之,因此美国食品安全监管是以分权为主导的集权与分权协同模式。
另一方面,美国食品问题事实上从未间断。美国健康控制中心数据显示,美国每年有上百个食品污染或其他违法问题案例,约480万起食物疾病,12.8万住院病例,三千起死亡案例,每年带来超过1500亿美元损失。因此,美国食品安全监管也存在弊端,改革的呼声也不断响起。在多部门政府、多层级政府与社会多元主体参与的美国食品监管中,央地协同监管的制度安排是否是问题之一?有哪些问题存在?是协同式监管体制下的管理问题,还是这种制度安排本身的缺陷?如何改进?监管责权在央地间究竟应如何划分?针对这些研究问题,一些学者曾做过一些探讨,Ashley B.Burkett⑦指出,FDA的监察职责几乎涵盖了所有食品的生产、加工、包装与储藏,但每年只对不到四分之一的食品生产企业抽查,这一比例近年不断下降,同时,受FDA处罚的违规企业数量也逐渐下降。国家与地方之间职责交叉过度、联邦管理条例与各州法规间不一致、联邦与州的执法标准不一,都增加了食品监管的难度⑧。然而,目前的相关研究对这些问题虽有触及,但大体泛泛而论或较为零散,缺乏深入而系统的剖析。这些问题的探究对改善食品监管的纵向权力分配有重要意义,也对完善中国食品安全监管体系有重要的启示。
本研究基于大量的文献回顾、60余份的相关政府文件、政府与非政府组织的有关调查评估、研讨报告和专家学者访谈,从食品安全监管主体入手,聚焦美国FDA管辖下的食品监管在央地间的制度安排。由于FDA管辖美国80%的食品总量,因此研究范围的界定大致合理。本文将首先呈现美国食品安全集权与分权协同监管的法律依据与执行格局,然后揭示这种协同体制存在的弊端,并分析背后原因,之后探讨美国食品监管职权的纵向府间分派合理模式,最后思考美国食品安全的央地关系对改善中国食品安全制度的启示。
一、美国食品安全的集权与分权协同监管体制
美国食品安全监管起步较早,可追溯到1848年为防止国外掺假药品进入美国而签署的《药品进口法》,以及1862年美国农业部为分析农产品而下设 的 化 学 处,即 后 来 的 美 国 食 品 药 品 管 理 局(FDA)。如今,美国食品安全监管是个复杂的体系,超过20个联邦机构在共同参与美国食品安全监管,其中健康和人类服务部下属的FDA与农业部下属的食品安全检验局和动植物健康检验局是主要机构。然而农业部机构只负责禽肉蛋类监管,FDA负责此外所有食品的掺假、不安全以及贴有欺诈性标签的食品的危害控制,其管辖范围涵盖了美国80%以上的食品供应,涉及价值约4500亿美元,监管着15万6千家食品企业、2000个持照作坊⑨,因此FDA是最主要的食品安全负责单位。
FDA现属卫生部,实行包括食品种养殖、生产加工、包装、存储、配送、销售等“从农田到餐桌”的全产业链过程监管,涉及生产标准、质量认证、食品安全检测、危害分析和关键点控制(HACCP,HazardAnalysis Critical Control Point)和食品召回六大制度。
面对如此体系复杂、规模庞大和快速增长的食品工业,FDA在联邦层面没有资源使监管面面俱到,因而采用与地方政府联合监管的制度,将州与地方政府作为食品安全体系的重要组成部分,形成联邦政府负责跨州食品、地方政府负责州内产销的食品的大致局面。州与地方政府别分配的权力与主要分担的任务包括:为州内产销的食品制定法规标准;执行州内产销的食品的安全标准执行;检测州内食品生产与销售企业;根据程序和文件要求采集食品样本;应对州内食品的消费者投诉;处理州内产销的违规食品;调查疫情;评估与控制自然灾害对食品安全的影响;通过媒体对消费者进行健康指导或警报;为食品企业提供食品安全培训⑩。
从监管权责在央地政府间分配的角度,集权式监管是指中央政府承担监管责任,在各地设垂直监管机构,直接负责当地监管事务,监管立法权也集中在中央政府,不赋予地方立法权。分权式监管体制是指在中央政府的监督指导下,由地方政府负责当地监管事务,联邦和地方政府机构均有相应立法、执法和管理监督权。美国的食品安全的多层级政府联合监管是集权与分权协同式监管,即地方政府按中央制定的法律框架,也有权制定相应的地方法规和标准,同时联邦政府和州与地方政府在食品监管上大体分工合作,根据食品的性质与涉及范畴归属不同层级政府管辖,既非联邦集权主导,也非地方分权主导,呈现协同监管的模式。
1.协同式监管的法律基础
美国食品监管的央地关系几经变迁。
1906年前,美国关于食品的立法权与监管权归属各州,联邦政府仅负责进口食品。
19世纪末,美国工业化和城市化的兴起引发了严峻的食品安全问题,各州难以独立应对,联邦政府成为食品安全的主要负责机构。
1906年后,本土与移民人口的急速增长使食品安全更为复杂,从而导致了央地政府的共同监管。因此,在立法层面,州级食品安全法案比联邦层级由来更久。马萨诸塞州在1784年通过了《泛食品法》,加州在1850年通过《纯粹食品饮品法》,佛罗里达州1905年也成立了食品法,皆更早于1906年的首个联邦《纯粹食品药品法》。联邦《纯粹食品和药品法》针对错贴商标与掺假食品的州间贸易问题而出台,1938年该法案被《联邦食品、药品和化妆品法》取缔,新法案设立了食品标准,授权对工厂的检测,规定了法院禁令。该法案后经多次修正、补充,是美国食品监管70多年来的基本法律框架。近几年来,全球化与技术的快速变革为食品工业带来重大影响,食品安全风险急速提高,FDA的监管压力随之急剧增大。《FDA食品安全现代化法案》2011年应运而生,对《联邦食品、药品和化妆品法》进行了重大修正,使美国食品安全的问题事后处理向事前风险预防转变,对美国食品安全监管体系是一项重大变革,成为今日美国食品安全监管的纵向权力分配的基础。
FDA赋予了各州政府食品安全自由立法权,州政府对其所管辖食品的监管主要依靠州法?,形成分权自治的局面。一方面,1906年后,各州自设的食品安全法均基于联邦《纯粹食品药品法》或将其取缔的《联邦食品、药品和化妆品法》,因此,州与联邦政府食品安全监管的法律基础大致相同。
另一方面,各州额外拥有联邦法案不具备的权限,各州根据当地的特定条件,在确保生产中不会发生的掺假情况,也能提供联邦要求的公共健康保护水平的情况下,在食品安全监管的规程、工艺和惯例上有时与联邦法规要求不同,在立法上产生明显的州间差异。比如:各州对联邦法规中无明确定义的食品———如蜂蜜,有不同的标准;一些州的HAC-CP机制对某些食品生产有特殊要求,如佛罗里达州对种苗生产的特殊要求。食品安全监管的法律基础在州层级比联邦层级更为丰富多样,州政府在其管辖的食品监管方面主要依靠州法,州法不可由联邦法律替代,任何联邦规定均不能取代有关方面的州法,即任何个人即使遵守了联邦规定,仍需承担相应州的州法规定,形成了分权自治与州间差异的局面,除人类食品外,动物食品安全也是FDA食品安全系统的重要组成。虽然肉禽蛋类由美国农业部机构负责,但是与养殖有关的动物食品因含有添加剂成分,归FDA管辖,由FDA下属的兽医中心(CVM)具体负责。美国大多数的动物食品企业对动物食品合法地添加激素类药剂,因此动物食品监管分为用药动物食品的监管与有机动物食品的监管。各州的用药动物食品的定义与监管法规差异过大,因此用药动物食品由FDA依据联邦法监管,州级政府负责有机动物食品部分。
2.协同式监管的执行在食品安全监管的执行方面,联邦政府与州政府各有其职能范围,在不同领域与食品生产环节,其具体分工有所不同。两级政府在食品监管执行上的分工模式为:
1)食品的生产和销售环节的检测:州境内流通的食品,即本州生产或加工、销售的食品,由州和地方政府检测。州和地方的食品生产、加工、包装或存储设施需要向FDA递交风险评估报告,然而,拥有如州农业部颁发的许可证、审查报告、执照等监督证据证明其不存在潜在危害的食品设施,或直接面对消费者的小微型生鲜农产品设施,联邦政府可给予豁免。
FDA作为联邦政府对州政府的检测进行不定期审核。属于全国性的食品,即对进口和本国生产的跨州销售的食品,由FDA直接承担检测工作。
2)动物食品的生产和销售环节检测:有机动物食品由州政府检测。用药动物食品无论跨州与否,皆由FDA直接检测。实际操作中,FDA只对药物使用集中的用药动物食品进行检测。
3)问题产品的处理:无论州内食品还是跨州食品,产品如果发生不良健康后果或存在隐患,均由各州政府对本州执行调查分析与风险评估,FDA依靠下级政府或其它联邦机构汇报数据和信息。联邦和州政府对管辖范围内的问题产品会采取召回或强制执行,联邦政府有权审查州内的问题食品的采样和检测结果,以确定是否需要在全国范围内召回此食品或者开展其他合规性和强制实施活动(见表1)。食品问题情况紧急时,联邦政府会组织、培训和装备各州和地方政府的应急反应小组,联邦政府尽力将食源性疾病爆发的分析结果和加强监测、应急和追溯能力的建议与州和地方政府沟通和协调,以更有效发现和追溯疫情的爆发。
联邦直接执行的食品检测,由FDA总部的监管事务办公室(Office of Regulation Affairs)执行,监管事务办公室在全国设立了四级垂直管理系统,分别是首都总部、大区监管办公室、大区内主要城市的地区监管办公室、及地区内重要城市的常驻工作站。大区监管办公室设联邦政府和州政府联络处。大约1/3的FDA人员派驻在总部外的150多个地区监管办公室和实验室,原则上,对监管范围内每一种食品和每一家生产企业实施日常检测。
对于FDA放权各州的监管,联邦政府与州政府最广泛采用的合作方式为,FDA向州政府提供资金支持,并签署项目合同。此合作方式已有约40年历史,目前几乎所有州都与FDA签订了合同。这种合作方式下,FDA为州政府提供资金用于项目评估、设备添置、人员配置等,FDA无需参与项目开展,州政府可自行发展食品安全新项目或改善已有项目。大多数州的食品检测由州健康部或农业部执行,州政府专职人员需对食品生产企业的食品产业链各环节———采集、生产、加工、流通、销售、售后问题的调查与召回等进行实地检测与样本分析。州政府通过在线追溯系统为FDA提供实地检测信息,FDA随机、随时审核下放的检测项目,计划审查率不低于7%,以确保州政府检测的可靠性,并对其形成威慑。
联邦政府与州政府除了签订资金支持合同外,签订保密协议、官员委任以及培训也是常用的合作方式。在问题食品的调查方面,联邦政府因资源与能力的约束,几乎完全依靠州政府的数据汇报,以获得如疫情调查或违规食品处理等方面的情况,因此各级政府间需通过信息数据共享来沟通合作。
然而,在美国分权体制下,联邦法与州法均规定不许向其他个人或机构泄露机密(比如疾病或商业信息),导致联邦政府与州政府间有时无法信息共享。因此,绝大多数州政府与FDA之间签有保密协议,以保证机密仅限协议双方共享而不再外露。
FDA委任州级官员也是一种信息共享方式,被委任的州级官员需在时限内行使职能,并与州政府实现信息共享。同时,联邦政府向州和地方政府提供宣传、教育和培训,促进纵向府间信息共享与沟通交流的方式,也是提高州和地方食品安全监管和保护技能与能力的方式。
在联邦政府支持下,各州监管活动频繁。在食品和动物食品企业检测方面,2001年,州与地方政府为FDA进行了约250万个的食品安全检测活动,其中针对食品服务的检测最多,共1229,633项,农场检测159794项,零售检测516033项,加工或包装检测相对较少,共68162项,还包括动物食品检测23984项,其它存储、运输等检测47697项。
这涵盖了70%的FDA管辖食品,60%的食品企业检测活动。同时州与地方政府还独立进行了3075项食品疫情爆发的调查,86840项其它食品追溯、化学残留、消费者抱怨等问题的调查,和328065项食品样本分析?。以监管项目丰富的佛罗里达州和德州为例:2008年,佛罗里达州的农业与消费者服务部进行了55364项食品安全检测,德州的健康服务部进行了24829项食品样本分析。
三、协同式监管体制的弊端
美国食品安全监管体系自1938年《联邦食品、药品和化妆品法》出台以来,虽几经调试与修订,在纵向府际制度安排上大体维系了当初的原型,即集权与分权协同监管制度。
2011年的《联邦食品安全现代化法案》对传统法案做了较大修正,使美国食品监管重心向风险预防转移,但在纵向府间的制度安排上虽有调整,但力度不大,较大的改动在于联邦政府的强制执行权的出现,以及对未来深化协同监管的各方面倡导。在如今全球化、消费者行为变化、工业复杂化、行业整合扩大化等巨大变革下,这套协同监管制度的是否适用,是个值得探究的问题。诚然,在全球范围内,近年每年度的《全球食品安全指数报告》都显示了,美国的食品安全名列前茅,美国食品相对而言的确是世界上食品最安全的国家之一。然而,因此固步自封或者因此其食品安全监管制度就被视为他国的蓝本,是十分危险的。
从美国本国的食品安全形势看,自1993年,美国食品监管连同FDA的工作成效就屡次受到美国食品安全表现评估小组的质疑,认为其制度复杂,效果低下。1996年“大肠杆菌苹果汁”让60人中毒,1997年“甲肝草莓”让三个州的数百学生中毒,2003年的冬葱甲肝感染,2006年着名的“大肠杆菌菠菜”造成200人中毒,3人死亡,2008年的“沙门氏菌花生酱”涉及三个州让9人死亡。根据美国疾病控制中心数据,美国的跨州食品的疾病爆发案例,由1993年到1997年间发生的28例上涨到2008年到2012年间的103例。而加拿大的公共健康 局的数据 显示,加拿大的食品安全疾病从1998年到2011年呈现大幅度下降趋势。此外,美国每年有上百个食品污染或其他违法问题案例,约480万起食物疾病,12.8万住院病例,3000起死亡案例,每年带来超过1500亿美元损失;而澳大利亚健康部2010年数据显示,澳大利亚每年因食品安全疾病损失12亿澳元(约10.5亿美元),人均经济损失远低于美国。同时,在某些食品安全疾病领域,美国食品安全也并不名列前茅。《加拿大医学会杂志》在一份报告中指出,在2006年的食品大肠杆菌感染率检测中,而感染率最低的国家分别是法国、澳大利亚、荷兰和芬兰,每10万人的感染率只有0.1至0.27,美国每10万人的大肠杆菌感染率为1.3。因此,FDA常被指责为,近年虽雇员人数逐年上涨,却未能降低食品安全事故,没有实现食品安全目标,使食品恐慌持续。
基于大量的文献回顾、60余份的相关政府文件、政府与非政府组织的有关调查评估、研讨报告和专家学者访谈,本研究发现,美国食品安全的集权与分权协同监管制度存在很大弊端,会导致监管不足与监管过度的问题,为美国食品监管不能实现预期埋下隐患。
1.监管不足与监管过度的并存
美国食品安全的集权与分权协同监管体制,产生了严重的监管不足问题,同时也存在一定的监管过度可能。
1)对于跨州食品的检测:有时会出现联邦政府和州级政府的重复检查,造成资源浪费;有时也会产生管辖真空,使很多企业无人检测,为食品安全留下后患。对于放权于州政府检测的州内食品安全项目,FDA每3到10年审核一次,监管严重不足。
2)对于动物食品的检测:有机动物食品的检测任务在州政府,这类动物食品行业规模较小,影响有限,FDA不对其检测进行审核;用药动物食品部分,FDA只检测药物使用集中的动物食品场所,导致其它用药动物食品逃过检测,出现监管不足后果。
3)问题食品的调查方面:FDA主要依靠州政府调查分析的汇报,进而统筹分析,也是根据州政府的问题发现来决定是否采取进一步的强制执行。以食品疫情的调查数据来看,有的州的调查频率过少。对此FDA也承认,以目前的体系,依靠各州追溯和调查食品疫情耗时而缺乏效率,很难发现问题和提高监管能力。
对于主要通过行业自律执行的食品安全,包括种植物类新鲜食品的生产和销售、以及普通加工食品的售后发生问题的处理,是否会造成监管不足尚在争论。种植类新鲜食品的质量较易辨别,信息不对称问题小,行业自律易于执行。而普通加工的问题食品处理较为复杂,目前有两种看法。一方认为,厂商会自动召回不合格食品,且FDA已拥有很多法定权力,比如对商标侵权的产品、疑似有问题的产品的销售,不需对违规食品进行强制召回,可通过问题曝光等方式对企业形成压力,从而实行自裁。另一方认为,食品安全性质危急,必须通过法制手段。如果厂商召回,1DA则无权追溯货物和规定召回期限,有时产品召回花费时间甚至超过产品上架期,使召回失去意义。对于本文而言,由于篇幅所限,涉及多元主体参与、市场与政府关系的议题暂不属本研究探讨范畴,因此暂不对行业自裁是否带来监管不足进行深入论证,在此仅指出所存在的疑虑。【1】
2.为什么出现监管不足与监管过度
目前美国食品安全集权与分权协同式监管体制下,呈现的监管不足与监管过度并存的原因,来自于宏观制度与微观管理两大方面。微观上,主要体现为各级政府的协调匮乏、资金匮乏和信息匮乏三大方面原因(见图1)。宏观上,主要体现在联邦主义制度与独立管制机构模式的体制原因。
(1)微观管理层面的原因分析协调匮乏是首要原因,直接引起州内食品的监管不足,以及跨州食品监管的不足与过度并存。联邦政府和地方政府缺乏协调,各自拥有不同的资源和权力。一方面,对于跨州食品,由于缺乏协调,导致联邦政府与州政府对各自管辖的食品企业界定不明。这种误判将导致州政府误将跨州销售的生产企业认作本州产销企业,使该企业面临FDA和州政府双重检测,受到从联邦到地方众多法规限制而负担过重,特别在联邦法与州法冲突的时候,更为困惑无措,增加企业交易成本。根据监管与企业信誉理论,过多的监管反而会激发企业不重视信誉的动机。政府监管有益于企业信誉增加,然而当监管超过一定临界点时,企业对未来的不确定性增高,未来难以预期,短期目标变得更为重要,企业倾向于不关注长远目标,从而放弃信誉。反之,跨州营销的食品生产企业也会被联邦政府误判为州内产销的企业,从而发生疏漏,造成监管不足。另一方面,对于州内食品,各州政府在食品检测的执行上极不统一。各州的食品监管法虽都基于联邦法案,但各州的自由立法权使联邦与州之间、各州之间的监管法律依据与执行标准呈现较大差异。在2009年FDA与州政府签订的43个合同中,涉及约15000项州与地方政府的食品检测,其中9000项检测依据联邦法案下的“优质生产规范”(GoodManufacturing Practice,GMP)标准,1143项依据联邦政府HACCP标准,53个依据联邦政府的“低酸罐装食品”标准。这些为联邦政府审核合同项目增添了难度,特别是当联邦法与州法发生冲突的时候。然而,面对责权划分的不明确性与立法的差异性这两种情况,联邦政府与州政府之间的协调十分滞后,自1995年起联邦政府就没有对州的监管权限进行过调查与更改,导致食品安全法律体系维持着繁杂的局面。
资金匮乏是重要原因。长期以来,FDA获得的财政支持难以应付监管负担。
FDA管辖美国80%以上的食品供应,但仅获得了40%的食品监管方面的财政拨款,导致各种监管不足。第一,资金匮乏影响了许多州与地方政府对食品安全的检测与调查的实施。数据表明,各州对食品企业的检测次数从80次到超过十几万次不等,食品疾病调查次数由少于10次到超过百次不等?。各州食品企业数量差异确是客观原因,但各州在所需资源的供给上的差异也不可忽视。食品疾病调查系统需大量专家与技术投入,但资源匮乏使很多州难以有效开展。在调查食品疫情方面,90%的州拥有符合国家电子疾病监控系统的数据库,但60%的州没有连接调查数据的电子技术,47%的州无法提供自动电子实验室报告,59%的州没有网络报告提供方式?。第二,资金不足严重影响FDA对州政府食品检测的审核。各州的食品检测在执行标准上质的差异与完成数量上量的差异,使FDA难以对其信赖,必须加强项目审核,使得FDA监控成本过大,难度过高,在资金缺乏情况下,更难做到有效审核。由于资金缺乏,FDA对放权州政府的检测项目仅每3到10年审核一次瑑瑶?。此外,FDA对州政府负责的有机动物食品及地方层级执行的项目都无暇顾及,监管严重不足。第三,FDA审查食品时,使用的是1980年的GMP标准,这种标准是针对产品而非企业的抽检,是管中窥豹式抽检,无法反映日常情况。甚至食品行业自身都认为应该修改GMP,出台对企业的卫生计划、环境监控、过敏物质控制等方面的要求,但因为资金匮乏皆不了了之。第四,对于动物食品监管,FDA直接管辖的用药动物食品是引发公共健康问题的重点领域,然而资金匮乏使FDA只将检测范围覆盖到药物使用集中的动物食品生产场,忽略其它用药动物食品,为公共健康留下隐患。
信息匮乏是必要原因。监管事务办公室的联合委员Hile早已表明联邦政府与州政府协同监管的可行性基于他们之间信息共享。食品安全的分析、评估、控制、追溯等都需大量信息,特别对于问题食品的调查,格外需要准确、及时、充足的数据对危机快速反应。信息复杂性、来源多样性、获取可行性都会影响共享的达成。
FDA也强调了信息的缺失,导致调查障碍,主要原因有二。首先,联邦政府与州政府之间协调匮乏使政府对信息法的解读存在差异。根据FDA对联邦法案的解读,涉及隐私的食品安全信息禁止共享。《商业机密法案》明确规定,任何联邦雇员未经法律授权,不得以任何形式或程度泄露工作中接触到的商业信息;《联邦食品、药品和化妆品法》禁止向本部门和法庭外的个人或机构透露法案保护的商业信息;《隐私法》禁止联邦机构未经本人同意公开个人资料。然而,这些看似严苛的法案依然为信息共享留有空间。《商业机密法案》禁止未经法律授权的信息披露,但FDA可申请授权信息分享;《联邦食品、药品和化妆品法》强调保密食品配方和生产方式,并不适用食品流通;《隐私法》禁止常规下的信息披露,FDA可对特殊情况给予解释提出申请。此外,FDA也可通过与州政府签署保密协议、或向州政府委派食品监管官员的方式实现信息共享。然而,FDA与州政府间严重缺乏沟通协调,对法律解读各行其事,对寻求合作缺乏探索。其次,资金缺乏导致机构信息竞争。
FDA有时依靠其它联邦机构———比如疾病控制中心(CDC)获取信息。
CDC作为联邦机构,一方面也需要各地政府的信息汇报,并对各地的数据差异进一步整理;另一方面,有时,为从各地政府获取机密数据,CDC会与州政府签订保密协议,不向其他机构分享信息瑑瑨?。所幸CDC与FDA同属卫生部,法律没有明确禁止它们共享信息,理论上它们共享信息十分可行。而实际上,CDC在向其它机构分享信息上 存 在 权衡。
CDC具有研究职能,发表研究成果是其在公共健康领域竞争资金的重要基础。同行竞争的缘故使CDC不愿过早分享数据,常在数据处理、分析和使用后再对外共享。有时CDC甚至以《隐私法》为 由,拒 绝 信 息 共 享瑑莹?,造 成 信 息 延 误 或缺失。
可见,美国食品安全的集权分权协同监管存在的监管不足与监管过度问题,主要是由联邦政府与州政府在食品安全监管方面的协调匮乏、资金匮乏和信息匮乏所致。这三大原因互相影响,互相依赖。资金缺乏导致府间协调滞后,联邦政府无力对州政府的监管权限进行调查与更改,导致食品安全维持着府间界限不清和执行标准各异的局面。资金匮乏引发了机构间的资源竞争而规避信息共享。
协调的匮乏又造成各级政府对信息法解释不一,并消极寻求解决办法,影响信息共享。因此,联邦政府与州政府间的协调匮乏和资金匮乏是直接原因,信息匮乏则是这两个原因导致的间接因素,三者共同形成了食品安全的监管不足与监管过度并存的局面。【2】
(2)宏观制度层面的原因分析宏观制度层面,美国联邦主义体系与独立管制机构模式是美国食品安全在央地协作中所遭遇的监管障碍的根源。
美国联邦主义造成了联邦政府与州政府的缺乏协调与某些州政府的资金匮乏。美国联邦主义是指由联邦政府和州政府共同组成并分享权力的制度,是关于联邦政府与各州之间“合理”分配权力、职能和责任的制度。美国联邦政治的发展过程中,联邦政府与州政府在政策过程中曾日益居于主导地位,美国的纵向分权体制也曾出现集权化的趋势。然而,权力的集中并不能真正克服美国联邦主义的天然“缺陷”,即分散的政治结构常常导致政策的不一致性和政策实施过程中的低效率、以及联邦资源分配的不平衡所造成的地区间矛盾。在联邦主义下,目前,美国联邦政府与州政府趋向“多中心治理”的“ 合作伙伴型”的关系。权力在不同层级政府间的分配是呈网络状“破碎”分布,联邦政府的政策制定和推行离不幵州及地方政府提供信息和行政执行,而州及地方政府在自治的同时,也依赖联邦政府提供转移支付、信息共享、行政管制和纠纷处理等多方面政策支持,解决“ 搭便车”和“竟次困境”等集体行动中的常见问题,促进本地经济发展,维持本地治理良善。这种权力分配的网络状的“破碎”现实,决定了美国央地关系的建立在“多中心治理”上的“合作伙伴型”关系。这决定了美国的食品安全监管也建立在联邦政府与州和地方政府的协作关系上,联邦与州政府的相互独立这一联邦主义天然“缺陷”,也决定着食品安全监管领域里,联邦和州在立法、执法、法律解读上的巨大差异和缺乏协调,进一步带来信息的匮乏。
美国的独立管制机构模式造成了食品安全监管机构的资金匮乏,进一步导致了央地的协调匮乏与监管信息匮乏。美国是一个实行三权分立制度的联邦制国家“ ,建国之后很长一段时间内曾一度信奉经济自由主义政策” ,而独立管制机构却滥筋于美国,被称为“无头的第四部门”,或被批评者称之为不太适合于控制、制约与平衡体制的怪现象。
独立管制机构既不归国会领导,也不对总统负责,却集立法、执法、司法三大权力于一身。管制主体是既独立于行政机关又独立于行业的独立机构时,即为独立管制机构,正如FDA那般。独立管制机构这个名词一直引发着分歧和争辩缠绕,从最初的合宪性,至独立性,再到因管制改革而来的实效性,管制机构的存废与否,有效与否,都是学界和立法者争论不休的话题。就独立管制机构的性质来看,它原本就属于对特殊社会问题,新产生的社会问题,或者 是 疑 难 问 题 的 一 种 特 殊 组 织 形 态。因此,其合法性不够充足,其权力和运作资金通常都需要 政 府 赋 予。在 近 年 美 国 食 品 问 题 频 发,FDA备受责难之时,FDA在资金竞争上难有优势,因此常处于资金匮乏状态,从而导致央地协调的滞后,也导致与同类机构因资源竞争而阻碍信息资源共享。
四、改革方向:走向一体化
1.协同式监管制度的去与留
国际上,食品监管集中化还是分散化没有统一模式,比如欧盟、日本选择了偏集权化的监管,而加拿大和澳大利亚等国家选择了偏分权模式。基于美国较为独特的集权与分权协同监管的种种问题,美国食品安全监管是否也应选择偏集中或偏分散模式,值得思考。本研究揭示,协同监管制度虽引发多方面监管不足以及监管过度,但联邦政府与州政府间的监管界限不清、执行标准不同、信息共享不畅等问题皆属管理问题,可以改良,管理背后的联邦主义体制与独立监管机构的制度,使美国食品监管融合了集中与分散制度的优势,因此协同监管制度值得保留。
协同式监管融合了集权与分权两方面的优势。
分权的优势在于:在食品工业愈发复杂、食品结构愈发庞大并快速增长的今天,期待联邦层面提供足够资源保障全国食品安全、为所有地方制定所有政策很不现实,分权可分解联邦政府的监管压力。同时,联邦政府治理能力受制于财政约束和地方信息约束,属地管理更具优势,地方政府最了解地方食品企业信息,是州内流通产品最有效的管制单位。
集权的优势在于:产品在全国范围内的流通使地方政府的管制很难奏效,地方政府对跨州产品监管能力有限。同时,集权监管可避免各州自设监管标准极不统一、甚至互相冲突、服从成本过高问题。因此,集权与分权协同监管值得维护。美国医药研究中心(IOM)曾呼吁“联邦、州与地方政府的决策同等重要”;Taylor和David认为“如不加强州和地方政府角色、并建立府际合作,联邦层级的食品安全改革是不完全、不足够的”。州和地方政府也不愿受控于他们认为官僚僵化的联邦政府,一直呼吁与联邦食品安全项目形成更强伙伴关系。直到2011年《联邦食品安全现代化法案》的出台,纵向多层及政府合作监管的制度依然得以保留,且各级政府以风险管理为基础进行协调合作也是该新法案的努力方向之一。
另一方面,美国食品安全监管不足与监管过度的直接原因,即联邦政府与州政府在监管立法上和执行上的协调匮乏和资金匮乏,皆属管理问题而非体制问题,可通过改善管理加以解决。然而这极具挑战,从联邦政府与州政府在食品监管上的界定不清、各州食品检测的标准差异、各州问题收集与汇报的信息差异、各级政府对法律的解读差异这些问题可看出,美国的联邦主义体制与独立监管机构模型,使美国食品安全监管系统缺乏整体规制与一致的执行和信息标准,也没有明确方法令各级政府的监管执行与信息共享遵循统一标准。因此,提高不同层级政府的食品安全监管协调的关键,在于整合央地政府的监管目标和最低标准,实现国家食品安全监管一体化。
2011年的现代化法案中,也提出类似的建议,如建议FDA对各州和地方官员的教育和执法行为进行协调、为问题食品的处理建立多级政府代表组成的应急响应网络、协调州、地方的食品调查分析能力、促进联邦与州之间的风险信息、调查信息、监控信息的分享、建立从各州和地方政府等多种渠道收集数据的信息技术系统,从而从多个方面以提高国家食品安全情境意识。
2.建立食品监管一体化
美国国家食品安全监管一体化的呼声可追溯到进步时代,反联邦制人士曾建议在分权基础上统一各州立法。
IOM也曾指出各层级政府的食品安全监管缺乏整合,建议国会提出联邦政府整合各地食品监管的方案。
实现央地食品安全监管一体化,必须以足够的监管最低标准为基础,使监管可依据最低标准立法、执行、评估、调查,从而降低项目审核的难度和成本,提高审核率;也可降低不同层级政府的信息共享障碍,提高府间沟通和协调的有效性,促进全国食品安全监管的统一。目前FDA有几个进行的项目,有助于建立最低标准。比如1998年建立的“国家零售食品监管项目标准”,引导零售食品监管体系的设计和运营,许多州已应用此标准评估零售项目,一些州仍在观望,主要担心万一采用该标准后评估结果不利,资金有限的州政府还要追加预算进行整改。又比如2006年,美国食品药品官方协会起草了“食品安全示范标准”,目前已被各州采纳。再比如2007年FDA与各州共同制定的“食品生产监管项目标准”,为食品加工企业监管项目的设计和运营提供了统一标准,目前超过一半的州已经采纳。这些都意味着建立监管最低标准的可行性。
2011年的现代化法案也要求FDA为生鲜农产品安全生产和收获建立以科学为基础的最低标准、为联邦和各州政府的提供机构认可并认可制定的标准。
标准化的最终实现需要一个监督机构,以确保各州对食品安全监管依照标准进行,确保分权监管的可信性。这个监督机构,可以是全新的独立机构,也可通过授予FDA更大监督权由FDA担任,前者更有效,后者节省短期成本,政策目标均是使各地食品安全达到最低标准,提高食品安全监管效率。因此,央地食品安全监管一体化是一项革命性改革,作为各级政府共同参与食品安全项目的先决条件,该监督机构应当协调州与地方的监管活动,提供恰当的最低标准,并监督标准的落实。这需要该机构有领导力的组织和统筹,及使用州和地方政府监管资源的权力。
在建立央地食品安全一体化背景下,各级政府间的责任分配也需明确。本文认为,长期的,FDA责任应包括:设定标准,提供州与地方专员培训,监督州与地方的检测;检测过程应经独立机构评估,根据评估结果对检测程序进行调整,并应用于整个食品监管体系,提高审查效率;定期审核州与地方政府的食品安全检测,并与各州政府合作,避免重复工作;在州内发展有统一质量管理认证的研究机构(如ISO),采纳有认证的研究机构提供的统一数据。州与地方政府的责任应包括:配合FDA进行最低标准操作,提供必要人力、物力;满足项目检测和调查的需要,必要时向FDA申请额外资金支持;保证沟通渠道畅通,确保检测信息和调查数据能及时有效地与FDA分享。
五、美国食品监管央地关系的启示
美国集权和分权协同的食品安全监管制度,分解了联邦政府的监管压力,提高了地方食品监管的效率,解决了跨州食品监管的难题。然而这种协同模式却也带来了食品监管不足与监管过度并存的问题,主要原因在于:各级政府间的缺乏协调导致的监管界限不明、监管立法与执行标准不一和对信息法解释的差异;资金匮乏导致的各地监管执行困难、监管范围狭窄、联邦层级审核无力,机构间信息资源竞争。这些管理性问题既是微观管理原因,也是宏观联邦主义与独立监管机构制度原因。由于集权和分权协同监管综合了集中和分散的优势,依然可作为美国食品监管的主题。然而,只有通过构建央地食品安全监管一体化,克服宏观制度上的弊端,才能根本解决协同监管下的监管障碍问题,更好实现食品安全目标。
中国食品安全事故屡出不穷,“三鹿”、“双汇瘦肉精”、“农夫山泉标准门”、“镉米”、以及近期的“福喜工厂”等事件,使中国食品监管能力备受质疑,各级政府的监管责权划分也是争议焦点之一。中国政府近年不断对食品监管体系进行改革,监管权力不断重新划分,监管重心不断调整下移。
2004年始,食品安全由地方政府负责的基调已定,《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》提出,地方政府对当地食品安全负总责,统一领导、协调本地食品安全监管。
2012年《国务院关于加强食品安全工作的决定》再次强调,由地方政府统一负责本地食品安全,各地根据本地实际,强化基层监管执法力量。目前,中国实施着逐渐分权的食品安全监管制度,这种制度安排源于中国食品产业的基本情况和市场转型的基本环境。中国食品生产企业规模小且繁杂,地方政府在地方信息的掌握与监管操作的便利上有很大优势;分权带来的同级府间竞争,也一定程度上抑制了监管者对大企业的汲取之手。但分权式监管在中国也有很多弊端,比如地方保护主义使地方政府放任地方企业、各地执法力度不同使企业对执法严格的地方用脚投票、各地监管标准不一使地方政府对外来产品检测困难等。
因此,中国食品监管在纵向权力分配上可以参照美国的央地协同监管模式,吸收集中与分散的各自优势,形成省内产销的食品分权制,跨省食品集权制的监管方式。然而鉴于美国联邦主义下央地府间的固有弊端,可以在中国食品安全制度建设上根据国情有所调整,对美国现行的食品安全央地协作体制兴利除弊,并加强协调、资金和信息这三条美国食品监管的软肋。首先,中国可以考虑在立法层面上与执行标准上采用相对集权制度,地方政府可以在不与中央食品监管法冲突的基础上,进一步立法,但借鉴美国的教训,必须由中央建立全国统一食品安全最低标准,并由中央选择机构负责监督最低标准的执行,中央政府还应该必要时为地方提供资金保障。中国曾有1000多项食品工业国家标准、食品工业行业标准及500多项进出口食品检验方法行业标准,标准过度无序,标准的制定缺乏公信力。因此这种中央制定最低标准的方式避免了因地方法规不一导致的央地政府缺乏协调缺乏信息沟通,避免了食品企业对地方的用脚投票,也避免了基层政府缺乏监管规范与支持却承担无限责任的问题。其次,为保证食品监管最低标准的执行,需确保赋权某监督机构对各级政府的食品安全最低标准实施进行监督,我国的独立管制机构相比美国小而不够独立,因此必须确保这个独立监督机构的领导地位并配备充足资金,避免FDA因资金匮乏而疏于监管的问题。
